关于完善对境外在华非政府组织登记监管法规的建议案

【提案缘起】

这一提案是我多年研究的成果。为此提案，我也考虑良多。我从1998年开始研究NGO，接触得最早的、最多的、最深入的，应当说大多是境外在华NGO。这一方面是因为我们很关注他们，对其各方面的活动调研比较多，另一方面则是因为相对于国内社会组织来说，境外在华NGO通常比较规范，也比较开放，比较透明，它们各方面的信息资料容易得到。在这个过程中，我深感我们对境外在华NGO在认识上、体制上、政策上和法制上存在严重的问题，亟待改善。本提案主要基于这样的背景而提出。

【提案正文】

境外在华非政府组织是指在中国大陆以外的国家或地区（含香港、澳门、台湾地区）登记注册而主要在大陆地区开展各种活动的非营利组织。改革开放20多年来，中国社会发生了巨大的变化，不仅吸引了一大批跨国公司和境外资本进入中国开展商贸活动，而且也吸引了一批来自境外的各种类型的非政府组织进入中国开展各种活动。据调查估计，目前境外在华非政府组织的总体规模在近万家左右，每年动员的资金规模大约有20亿元，它们主要的活动领域包括：农林牧渔、文化教育、卫生保健、生态环境、慈善救助、救灾减灾、社会福利、社区建设、农村发展、产业经济等社会生活的各个方面。

从总体上看，大多数境外在华非政府组织的活动主要集中在中西部贫困落后的农村地区，它们通过引进和注入大量境外资源，开展包括小额信贷在内的各类发展项目，引导农民参与，推动社区发展，改变当地的自然和人文生态环境，对于改善贫困农民特别是老弱病残妇幼等弱势群体的生活状况发挥了积极的作用。同时，它们在合作中有效带动了本土非政府组织的发展，也与基层政府之间逐渐建立了互信与合作关系，在合作中推动了地方政府的观念变革和创新。因此，绝大多数境外在华非政府组织致力于我国社会的各种公益活动，其本身经过长期发展已经融入了中国社会，成为中国改革开放、社会转型和经济社会发展中一支重要的力量。

但是，并不是所有的境外在华非政府组织都在开展公益活动。据我们调查估计，境外在华非政府组织中有至少一半是致力于市场中介服务的工商协会，它们开展的各种活动都和跨国公司以及它们所代表的境外在华企业有关，属于互益性的非营利组织。即使开展公益活动的非政府组织，由于其资金来源、组织宗旨、国际背景、政治意图等千差万别，所追求的价值目标、理念和效果也不一定符合我们的国家利益。当前的情况是，由于没有相应的法规，大多数境外在华非政府组织都没有进行登记注册，也没有相应的政府部门对它们进行必要的引导和监管；由于来自境外，当地社区和公众对它们无法实现社会监督。这种状况的结果，使得境外在华非政府组织的活动处于无法可依、无人监管的局面。特别是近年来，随着我国加入世界贸易组织，越来越多的跨国公司进入中国，大批来自世界各国的各种工商协会纷纷在华设立办事处，开展各种活动，使得境外在华非政府组织的活动备受关注。

上述情况表明：境外在华非政府组织已经成为我国社会转型和经济社会发展中一个不可忽视的存在，必须正视和认真研究，特别是要尽快完善相关立法，加强对境外在华非政府组织的登记监管，发挥其有利于我国社会经济和政治生活的积极作用，同时限制其消极的作用。为此提出如下政策建议：

第一，尽快出台有关境外在华非政府组织登记监管的专项法规。尽管境外在华非政府组织数量众多、规模很大、影响广泛，但是迄今为止除了1989年6月国务院颁布了一个《外国商会管理暂行规定》以外，我国尚无这方面的任何专门法规。这在建设法治社会的今天是一个极大的问题，亟待尽快解决。由于没有相关立法，近万家境外在华非政府组织无法进行合法的登记注册，它们开展的各种活动既不能得到必要的法律保障，也难以依法进行必要的监管，甚至相关政府部门迄今为止无法得到它们基本的统计数据。2004年国务院颁布了《基金会管理条例》，在原则上试图将境外在华基金会及其类似组织纳入统一的登记监管的范围，由于难以操作，目前尚未迈出实践的第一步。鉴于境外在华非政府组织的特殊性，我们建议暂时不要与境内同类组织的登记监管采取所谓“国民待遇”，而应当单独出台一个针对境外在华非政府组织的专项法规，可采取“暂行条例”的形式，首先给出基本的法律框架和登记监管的原则，将境外在华非政府组织的登记监管尽快纳入法制化的轨道。经过一段时期的实践，待条件成熟后再通过颁布新的法规逐步实行境内外非政府组织统一登记监管。

第二，设立专门机构，统一行使对境外在华非政府组织的监管职能。由于境外在华非政府组织数量众多、领域广泛、背景复杂，且深入社会经济生活的方方面面，在多年来开展援助和项目的过程中与各级党政机关都形成了一定的联系，按照目前民间组织登记管理机关和业务主管单位双重管理的登记监管体制不仅难以操作，且无法进行有效监管。建议由有关部门牵头，在各级政府设立专门的监管机构，加强力量，协调互动，共享信息，统一步调，形成强有力的统一监管体制，切实加强对境外在华非政府组织的监督管理工作。

第三，通过组织备案和活动报告制度，使所有的境外在华非政府组织能够浮出水面，并接受政府的监督管理。从可操作性的角度看，构建法制和加强监管，首要的问题是要一方面掌握并随时更新被监管对象的基本信息，另一方面要明确告知被监管对象在华活动的基本规则及其限制条件。通过颁布法规，要求所有境外在华非政府组织在一定期限内都要填写组织备案的表格，可以上网受理或柜台受理的方式统一汇总到监管部门，由监管部门发出备案通知书、在华活动许可证及活动须知，明确告知境外在华非政府组织活动的许可范围、限制条件和禁止条款，并实行定期活动报告制度，要求备案组织定期向监管部门提交活动报告，监督检查其是否遵守在华活动的有关规定。

第四，通过法人登记和公益认证制度，实行分级分类监管，集中力量监管重点领域和重点对象。依据由大到小、由重到轻、由核心到边缘的原则，形成分级分类、有轻有重、有严有松的监管体制，可以选择年度运营资金量、在华活动范围、在华活动领域等作为标准，对于达到和超过一定标准的组织，依法要求统一向登记机关提交法人登记的申请。登记机关依据相应法规进行行政审批。对于合乎我国相关法律的组织予以法人登记，授予法人登记证书并实行统一规范的法人监管。对于社会公益领域规模大、影响大和意义重大的少数组织，则实行严格的公益认证制度，认证标准可根据我国转型时期的国情并参照美国、德国和日本等国家实行的公益认证标准来制定，由监管机构定期发布认证公告。经过公益认证的组织一方面在政策上享有相应的优惠待遇，另一方面在组织运作管理上要接受政府更加严格的统一监管。

第五，鼓励境外在华非政府组织开展各种公益慈善活动，通过项目合作、政府采购等形式将其纳入公共服务体系，并加强对它们的指导和监管。境外在华非政府组织相对于国内的本土非政府组织来说，在资源动员、内部管理、组织运作、文化及价值观特别是专业化程度等方面有着很大的优势，通过积极引导、统一规范和加强监管，可以更好地发挥它们在慈善救助、公益服务、社会管理和社会协调等方面的积极作用。在扶贫开发、环境生态保护、公共卫生等领域，可以通过开展项目合作、政府采购等形式，将它们和国内的本土非政府组织平等对待，逐步将其纳入公共服务体系，并加强对它们的指导和监管。经过有效的指导、监管与合作，使它们发展成为推动我国社会进步、社会转型与和谐社会建设的积极力量。

【提案结果】

这一提案提交后很快立项，相关部门及时和我取得了联系，并邀请我出席了专题座谈会。提案中提到的一些建议，如加强相关政府部门之间协调互动、实行备案和活动报告制度等，引起了相关部门的重视，陆续出现在中央和地方的相关政策中。

【编码】2006-02

【案号】全国政协十届四次会议第4840号提案