建立有效的社会监督体系，促进民间非营利组织的健康发展

【提案缘起】

这是我的第一个提案。主题属于我的专业领域，是多年从事NGO研究中一直在思考且有很强现实针对性的政策建议。2002年前后，一些慈善组织和基金会被媒体曝光，其财务管理和组织运作中的诸多问题因缺乏有效监管和问责而不断累积放大，影响了整个公益事业的发展。借鉴英国等发达国家的做法，我主张：应逐步建构起基于信息公开透明、以政府监管为核心、以行业监督为主体的社会监督体系。

【提案正文】

改革开放以来，随着我国经济的持续高速增长，市场经济体制逐步确立，政府改革稳步展开，整个社会在转型中向小康方向迈进。在这个过程中，一个主要开展各种形式社会公益活动并日趋活跃的民间非营利部门迅速成长起来。根据民政部的统计，目前属于民间非营利框架内的社会团体和民办非企业单位的总体数量分别为13万家和10万家，加上那些受现行条例限制难以进行合法登记而采取工商注册形式的各种非营利的“草根组织”，整个中国民间非营利部门的总体规模大约在30万～50万家以上，他们提供的就业机会估计在500万～1000万。

民间非营利部门已经成为转型期中国社会一个不容忽视的社会部门。他们在动员社会资源、提供公共服务、维护社会稳定、协调社会关系、促进经济发展、创造就业机会等方面，发挥着日益重要的作用，特别是在扶助弱势群体和开展各种公益性的社会福利服务方面，发挥着政府与市场所难以取代的积极作用。

然而，中国的民间非营利部门在发育和成长的过程中也暴露出一些问题，有的组织违背非营利的准则，私分财产；有的组织非法集资，非法经营；有的组织违背捐赠人的意图，挪用资金；有的组织财务管理混乱，贪污腐化；有的组织效率低下，服务质量低劣。这些问题的存在影响了非营利部门的社会公信度，不仅制约了中国民间非营利组织的健康发展，也危害到整个社会公益事业和经济社会的稳定发展。为此，我们提出建立有效的社会监督体系的建议，以促进我国民间非营利组织的健康发展。

具体建议如下：

第一，建立民间非营利组织信息透明与公示制度。民间非营利组织的资金主要来源于社会捐赠、会员会费、政府资助、企业赞助、国际资助等，并可享受相应的减免税待遇，由此形成的资产既不是国有资产也不是私人财产，而是具有公共性和社会性的公益资产。这部分公益资产的运作管理不同于政府也不同于企业，需要向社会负责任，包括向它们的捐赠者、参与者、志愿者、受益者和其他各种利害相关者负责，这些群体所代表的不是个人利益也不是国家利益，而是社会的公共利益。因此，民间非营利组织在运作管理的过程中有责任与义务保证组织的透明度。建议在相关的法规条例中明确规定：民间非营利组织应实行财务公开制度，一方面应定期在合法的刊物上按照规范的格式和要求公开发表年度报告并接受公众的监督和咨询，另一方面只要公众支付合理的成本费用就应能够及时获得民间非营利组织的相关财务信息，对于那些拒绝提供信息的组织应实行必要的处罚。在那些条件成熟的地区，民间非营利组织的相关信息应尽可能在网上公示，公众应有查询的权利和投诉的渠道。

第二，规范和加强政府部门对民间非营利组织的监督与评估。政府是唯一具有法律权威对民间非营利组织进行监督与评估的机构。无论是在多元主义体制下的美国，还是合作主义体制下的英国，政府在民间非营利组织监督与评估方面都发挥着重要的作用。在我国，由于长期计划经济的影响，现阶段政府对民间非营利组织的管理主要是通过业务主管单位和登记管理机关双重负责基础上严把审批关来进行的，这样做的结果，一方面把许多从事非营利公益事业的组织拒之于政府监控的体系之外，另一方面对于那些经过审批合法注册的机构则缺乏有效的监督和管理。为此建议，在努力减少审批程序、适当放宽注册条件的同时，要加强政府对民间非营利组织的监督与绩效评估。从目前的情况看，可尝试建立一个以民政部门为主体，包括相关业务主管单位、媒体、公众和民间独立评估机构在内的公开的监督与评估体系。民政部门可通过对现行年检制度的改革，完善年检的内容与方式，强化年检的组织建设来加强对民间非营利组织绩效的评估。

第三，积极培育和发展独立的民间评估机构。在许多发达国家，民间独立的评估机构因其独立、中立、公正和专业化的优势，成为社会监督的一项重要机制，在促进非营利组织规范运作、改善绩效和健康发展方面发挥着积极的作用。我国目前尚无一家专门面向民间非营利组织的评估机构，一方面现行法规不鼓励这类非营利组织的存在和发展，另一方面也缺乏开展绩效评估特别是能力评估的专家队伍，使得这个领域事实上成为空白。现在一些大专院校和科研机构的专家往往以个人身份承接一部分基金会等民间非营利组织有关评估方面的项目委托，这终究不是长远之计。要建立有效的社会监督体系，需要有意识地培育发展一批独立的民间评估机构，政府应从登记注册、财政税收政策等方面予以鼓励和支持。随着这类民间评估机构的发育成长并逐步树立社会公信度，就可逐步将以年审为主要手段的政府评估转变为以独立的民间评估机构为主体的综合的绩效评估和能力评估。

第四，鼓励民间非营利组织以联合会或总会的形式进行行业协调，在政府的指导和监督下建立行业互律机制。成立如基金会联合会、志愿者协会总会、行业协会联合会等机构，在同类型的民间非营利组织之间努力建立良性的沟通、交流、透明、约束、竞争等关系，形成自下而上的行规行约，逐步建立民间非营利组织的行业互律机制。许多国家的实践表明，行业互律机制在规范、协调、约束和激励同类组织的行为方面，往往具有独特的作用，这种作用有时超过了其他形式的评估。应积极倡导民间非营利组织，特别是基金会等公益性很强的民间非营利组织，努力建立同行业的互律机制，促进民间非营利组织社会公信度的提高。

第五，加强自律，完善民间组织的治理结构。按照我国现行的法规条例，大多数民间非营利组织都建立了理事会或相应的决策治理机制，有的还设有监事会。然而，一些民间非营利组织的理事会或监事会往往不能发挥有效的作用，有的理事会常年不开会，有的不参与决策，有的形同虚设。理事会结构不合理及其不能很好地发挥决策监督作用是近年屡屡出现“公益腐败”的制度原因。因此，建议在相关法规条例中明确规定理事会的组成结构和基本职责。对于那些出了问题的民间非营利组织，应依法追究理事会及其成员的相应责任。

第六，建立合乎非营利规律的法规政策体系，努力改善民间非营利组织的合法生存空间。我国现行的相关法规政策本身存在一些严重的缺陷，一方面整体不配套，缺乏严密性和协调性，另一方面在登记注册、税收减免、会费收入、募款限制、领域限制等方面存在缺陷或限制过严，不利于民间非营利组织在合法框架内开展活动。这也是民间非营利组织难以规范管理的重要的制度性原因。目前国务院正在修订有关条例，建议在新的条例出台之前广泛征求意见并进行必要的试点，使之合乎民间非营利组织发展的客观要求。

民间非营利组织作为新型的社会组织，一方面吸收来自社会各个方面的公益资源，另一方面承担着提供公共服务，特别是向弱势群体提供公益性社会福利服务的职责，他们的健康发展不仅需要来自政府和社会的大力支持，而且需要公正的、有效的、负责任的社会监督，需要一个合乎非营利规律、有利于社会公益事业发展，也有利于民间非营利组织发育成长的法律政策环境。

【提案结果】

此案正式提交后，民政部等相关部门不久即与我联系，就有关评估问题进行了交流和讨论。提案提出后，新华网等媒体作了专题报道。提案中所强调的信息透明、政府监管、专业评估、行业协调、加强立法等主张，陆续在后来的相关政策及立法中得到贯彻。后来的实践也证明，信息透明和社会监督是社会组织公信力的基石，做得好，公益事业蓬勃发展；做得不好，公益事业和整个非营利部门都蒙受损失。

【编码】2003-02

【案号】全国政协十届一次会议第x056号文