总报告

棚户区改造：中国辽宁的经验

一 研究介绍

辽宁省于2005年初在中国率先开始探索大规模改造城市及国有工矿棚户区的途径及方式，用了4年的时间改造完成1万平方米及其以上城市集中连片棚户区2910万平方米，新建成套住宅建筑面积4400多万平方米，改善了70.6万户211万人的住房条件，相当于联合国对贫民窟改造提出的千年发展目标年均总量的近2倍，这在全球任何一个国家或地区都是一项巨大的成绩。辽宁省棚户区改造（简称“棚改”）的做法、经验与问题为学界的研究提供了很好的样本，为其他城市的低收入居民住区改造提供了经验与借鉴，值得各界进行认真总结与深入反思。

（一）问题提出——城市发展中的沉疴顽疾

低收入居民住区，国际上通常称为“贫民窟”，是贫困家庭生存生活的地方，是低收入人口大规模、大范围聚居的地区（联合国人居署，2006）。早在19世纪中叶，贫民窟就已被广泛认可为一种国际现象（迈克·戴维斯，2009）。但是，直到20世纪五六十年代，贫民窟及其引发问题的严重性才引起国际社会的广泛关注。

1．国际社会的贫民窟：改造收效甚微，发展趋势恶化

伴随城市化而生的贫民窟是一个世界难题。纵观世界城市发展史，无论是发达国家，还是发展中国家，都曾经或者正在面临贫民窟及类似贫民窟问题的困扰。高人口密度、移民众多、高失业率，使贫民窟成为贫困、堕落与污染的聚集地，犯罪、卖淫和吸毒的避难所，多种传染病肆虐城市地区的传染源。许多国家（发达国家如美国、德国，发展中国家如巴西、印度、巴基斯坦等）为解决贫民窟问题进行了持续努力，然而效果并不理想：从20世纪60年代“希望的贫民窟”开始，经由20世纪七八十年代债务十年中城市贫困的“大爆发”，直到今天百万人口以上贫民窟的存在；从利马不断延展的栅栏到马尼拉的垃圾山，城市化与工业化甚至与经济增长分离开来（迈克·戴维斯，2009）。贫民窟遍布全球，成为制约城市发展、影响居民生产生活的“顽疾”和“毒瘤”。联合国人居署2012年报告显示：2010年世界贫民窟人口已达到8.276亿人，接近全球城市人口的1/4；如果贫民窟人口数量继续以同样速度增长，2030年将达到20亿。联合国人类千年目标面临严峻挑战，数亿贫民窟居民生活在梦魇之中！

2．中国城市的低收入居民住区：社会问题彰显，改造挑战巨大

中国正在经历人类历史上最大规模的城市化加速过程。中国国家统计局的数据显示：2011年中国大陆城镇常住人口占总人口的比重首次超过50%；另外，有高达2.61亿的流动人口在城市短暂居住，这相当于日本人口的两倍，而且每年仍有数百万的新增人口涌入城市。随着低收入群体大量涌入城市，城市住房压力急剧上升。一些城市的贫困住区问题已经彰显，所谓的“城中村”“棚户区”在许多方面都与国外的贫民窟非常相似。根据国际经验，中国城市在贫民住房问题上将面临巨大压力，极有可能产生贫民窟。中国政府需要采取切实可行的措施，防止贫民窟在中国重演。尽管中国一些城市已经开始改造低收入居民住区，但多数城市在战略规划、制度政策、管理服务等方面远未做好应对低收入居民住区挑战的充分准备！

3．中国老工业基地的棚改：迫在眉睫，急需经验

老工业基地的棚户区是经济社会体制转型的牺牲品。中国老工业基地是新中国工业的摇篮，曾经为建成独立、完整的工业体系和国民经济体系，为国家的改革开放和现代化建设作出过历史性贡献。然而，伴随体制转型和资源枯竭，大量职工下岗失业，数百万工矿企业工人长期生活在棚户区中。棚户区环境恶劣、治安混乱、缺乏公共设施、犯罪率居高不下，充斥着贫困、落后和绝望。棚户区如同老工业城市身上的毒瘤，严重制约了城市的发展和转型、居民的生产和生活。根据住建部住房保障司2010年1月发布的统计数据，中国棚户区居民有1100多万户，中央政府同时做出决策和部署，要求各相关城市在其辖区范围内进行国有工矿企业及林业棚户区改造。

（二）国际社会贫民窟改造实践：经验与教训

为了解决贫民窟问题，绝大多数国家和地区都曾经或正在采取相应的措施或政策。其中不乏成功的经验，但大多数做法都存在缺陷，甚至是惨痛的失败。

1．贫民窟改造的主要措施

不同时代、不同国家的政府对待贫民区的态度和措施各不相同。国际社会的贫民窟改造实践概括地说主要有四大措施：驱逐或清除、公共住房建设、发放住房补贴和改造贫民窟基础设施。

（1）驱逐或清除。贫民窟住房大多是擅自建设或没有得到授权，土地基本上都是非法占用。由于贫民窟增加了城市犯罪，使得污染集中、传染病肆虐，带来诸多的经济和社会问题，从这个意义上说，贫民窟制约了城市发展。包括英国、美国在内的许多国家最初都把贫民窟看做阻碍城市更新和发展的因素进行整顿和清理（Abrams, 1966）。1946年到20世纪60年代后期，英国政府采取“过滤政策”，首先把居民和雇员从城市内部迁移出去，然后再进行城市内部的清理和开发（贝尔琴等，2011）。20世纪70年代初之前，大多数发展中国家普遍忽视贫民窟的存在，反映在土地使用规划图上就是经常没有标出贫民窟。20世纪七八十年代，发展中国家大多采用驱逐的方法。当局通常以实施城市改造（特别是市中心的改造和城市基础设施建设）或改善卫生和安全设施为由，对贫民窟居民进行驱逐（联合国人居署，2006）。

（2）公共住房建设。住房质量低劣和严重短缺是贫民窟最显著的特征，解决因市场失灵而导致的低收入居民的住房短缺和住房质量低劣问题常常成为市政当局的首要目标。美国从20世纪30年代“罗斯福新政”开始为低收入居民建造公共住房；“二战”后，美国继续进行大规模的公共住房建造；肯尼迪和约翰逊政府“伟大社会”时期公共住房建设达到顶峰（黄安年，1998；李艳玲，2001）。英国在“二战”后的近20年里，采取“分散化政策”，在新城开展大规模的公共住房建设（贝尔琴等，2011）。发展中国家（如巴西、印度等）在20世纪六七十年代拷贝了这种做法（杜悦，2008；联合国人居署，2006）。这种方法因为数量远不能满足需求，很快就被放弃。据估算，发展中国家的公共住房供给甚至不能满足住房需求的1%（联合国人居署，2006）。另外，许多发展中国家在提供公共住房时，腐败严重，效率低下，分配不公。

（3）发放住房补贴。在强调市场自发作用的发达国家和政府效率相对低下的发展中国家，在公共住房建设措施收效较小的情况下，开始转向发放住房补贴，提高低收入居民的住房支付能力，通过市场自行解决住房问题。20世纪60年代末，英国政府在贫民住房问题上采取“解靴带政策”（Bootstrap），对低质量住房进行翻修，并根据相关法案，向房屋所有者、地主和开发商发放改善补贴，帮助其弥补重新安置的成本；20世纪90年代后转向主要给低收入房主、租户提供补贴（贝尔琴等，2011）。巴西、墨西哥等国家在20世纪八九十年代也采取过类似措施。阿根廷政府基于低收入家庭支付能力的差异进行住房租赁补贴：对基本没有支付能力的低保家庭，政府全额补贴；对有一定支付能力的低收入家庭，则在其家庭负担一定比例租金的基础上由政府补贴（人民网，2012）。牙买加为解决贫困者住房问题，建立了国家住房信托基金（NHT）。墨西哥则建立了银行住房融资基金（FOVI）。

（4）改造贫民窟基础设施。基础设施滞后是贫民窟的另一主要特征，改造住房而不改善基础设施，对贫民窟问题的解决无济于事。1966年，美国约翰逊总统签署住房拨款法案，改进更新地区的学校、医院、就业机会及住宅，以改善贫民窟的包括交通设施、给排水系统、医院和医疗设施、娱乐和广场区域等在内的整体环境（黄安年，1998）; 2010年奥巴马政府的“精选住宅区计划”更加强调住房项目的配套设施发展和可持续性（新华网，2012）。经过近20年的在社区环境方面的不作为，从20世纪90年代后期开始，英国政府积极改善社区环境。1998年，英国政府拿出8亿英镑投资在17个低收入居民住区的住房修复和社区环境整治上（贝尔琴等，2011）。20世纪90年代，巴西开始对贫民窟的基础设施条件进行升级改造。圣保罗市政府1989年开始实施的“低收入居民住区城市更新计划”主要是建设和完善贫民窟的基础设施、改善贫民窟的居住条件（杜悦，2008）。

2．国际社会贫民窟治理措施的不足

国际社会的贫民窟改造主要是在主流经济学的指导下进行的，侧重于对经济社会现象的解构研究，全面性和系统性分析不足。因此，早期阶段主要是解决住房供给不足，对贫民窟的基础设施、社区环境和城市内部的空间结构关注不够；后期阶段主要关注基础设施和社区环境建设，但住房建设滞后。国际社会的贫民窟改造实践，大多是在住房改造与基础设施建设、改善住房与提高收入等方面艰难地寻找平衡点。另外，国际社会对贫民窟的改造是解决居住问题而不是产权问题，即“居者有其屋”，而不是“居者买其屋”。

国际社会在贫民窟改造实践方面存在的问题可以概括为以下十二个方面：第一，尽管许多国家都在贫民窟改造前制订了规划，然而，那些规划大多缺乏顶层设计和统筹协调。第二，在实施改造的主体与组织模式上，尽管非政府组织比较广泛地参与，但是各组织间协同作用较差，特别是地方政府的作用发挥不够。英国在20世纪80年代后，地方政府和团体更是被排斥在改造过程之外。第三，尽管一些国家或地区为了推进贫民窟改造进行了制度突破，但是缺乏配套政策，政策的作用发挥不够。第四，在管理与服务上，国际社会在贫民窟改造过程中尽管积累了部分经验，如社区居民自助式管理、委托第三部门管理等，但是缺乏标准化、系统化和规范化的管理措施。第五，尽管一些国家或地区为进行贫民窟改造多渠道融资，但是资金使用动态管理特别是资金来源的可持续性较差。第六，尽管国际社会对贫民窟住房和土地进行了确权，但是，国际社会的贫民窟改造或者没有找出破解土地制约的方法，或者不能实现土地资源的集约利用。第七，在住房的改造升级中，尽管也有推倒重建的案例（如阿根廷），但是，为了降低成本，大多数都是在原来的基础上“修修补补”，而非“整拆整建”，缺乏根本性改观。第八，就居民的生产生活来说，尽管一些国家为低收入者提供贷款或补贴，但是对提高居民就业与再就业能力的培训不够，缺乏“造血”机制。第九，国际社会大多仅以贫民住房和住区改善为目标，不考虑社区和城市经济的发展与转型，贫民窟改造的可持续性差。第十，国际社会大多是通过基础设施的建设和完善来改善社区的物质面貌，缺乏社区文化改造和居民精神面貌的再造。第十一，在住房和基础设施建设上，国际社会或者缺乏综合配套或者建设不同步，有些城市的基础设施改造或建设项目由非政府组织或社区自行开展，难以与整个城市的基础设施配套。第十二，国际社会大多没有考虑城市的住房空间结构，没有打破贫困的空间集聚、缩小城市内部的空间分割。

（三）低收入居民住区改造的分析框架：分析框架与方法

国际社会在贫民窟改造方面提供了丰富的实践，学界对此进行了许多研究和总结。然而，就贫民窟改造的模式来说，学界没有达成共识，争论的焦点在于政府在贫民窟改造中的角色和作用。Turner（1972）认为政府可以不拆除房屋，只需要完善周边的环境，当地居民具有很好的组织和管理能力，维护公共设施。Turner的理论被发展为参与式的贫民窟改造模式，即以社区居民为主的自下而上的改造模式。这一观点得到许多专家的认同和支持（Korten, 1989;Linden, 1986），他们认为政府层级繁复，影响棚改效率，政府主导的棚改是收效甚微的。以世界银行专家为代表的另一派则强调政府的作用。世界银行在20世纪90年代进行的一系列城市贫民居住区改造工程都采用自上而下的参与式的改造模式，如世界银行组织在加尔各答、雅加达和马尼拉三个城市进行的贫民窟更新项目。这些项目从短期评估结果显示项目见效快，成本低，然而长期观察结果发现，项目并没有真正解决贫民窟居民的居住问题，周边环境也呈现逐渐恶化趋势，因此，贫民窟居住问题没有得到根本的改善（World Bank, 1994; Thomas, 1997）。许多专家总结和比较了不同贫民区改造的经验后认为，政府在贫民区改造成功与否中起着至关重要的作用（Werlin, 1989; Perten, 2011）。在贫民窟改造中，需要的不是“少一些政府的指点”，而是“更好的政府管理”（De Soto, 1989）。Werlin（1999）认为，强有力的政府在贫民区改造中十分必要，要结合政府和市场的双重力量，结合自下而上和自上而下两种方式。

贫民窟改造的基本出发点是改善贫民住房和住区环境，而住房既是资本品也是生活必需品。收入水平的限制使贫民住房的市场自动调节机制失灵，需要有政府的干预和支持，低收入居民住区改造实质上是政府提供公共物品和改善社会福利的行为。在低收入居民住区改造中，一方面，政府应通过思想引导、制度设计、战略规划、政策制定，管理和引导社会资源，服务于贫民住房建设和供给，成为贫民住房的核心供给因素；另一方面，作为公共物品，基础公共服务的提供更无法完全通过市场解决，作为公共物品的供给者，政府需积极介入低收入居民住区的整体居住环境建设。同时，贫困区居民的经济状况改善、社会地位提高等也需要政府的积极干预和影响。

低收入居民住区改造涉及贫民住房升级、基础设施建设、社区再造、城市空间优化等城市建设和发展中的多个方面，是一项复杂的系统性工程。为了比较彻底地解决城市中的贫民住房问题，需要政府详细调研、科学规划、认真组织，在既有的制度框架下努力创新，提高政府管理效率和服务效能。因此，为了比较全面地总结辽宁省棚改经验，本报告分别从操作和内容两大维度展开。操作维度包含低收入居民住区改造实施的思想与方法、战略与规划、主体与组织、制度与政策、管理与服务五个方面；内容维度主要包含棚改过程中所涉及的住房金融、住房开发、土地利用、棚户区居民消费需求、城市经济、社会管理、环境建设、城市空间优化八个方面（见表1）。

操作和内容维度两者相互交叉、有机融合。从操作维度来看，棚改的思想与方法、战略与规划、主体与组织、制度与政策、管理与服务等都涉及资金的筹措与使用、土地供给与利用等内容维度的八个方面。从内容维度上看，棚改中所涉及的金融、土地、开发、居民消费需求等各个方面的操作都涉及思想与方法、战略与规划、主体与组织、制度与政策、管理与服务等。

二 辽宁棚户区的形成、演变及原因

（一）辽宁省棚户区的形成与演变：从工人聚居区到贫困聚集地

辽宁省棚户区的形成与演变大致经历了三个阶段：第一阶段是新中国成立之前，辽宁省部分城市矿区初步形成连片工棚；第二阶段是新中国成立后至20世纪90年代初期，特别是在计划经济时代，随着工矿企业数量的增加，当时的工矿企业兴建了大量的产业工人家属区，工棚规模迅速扩大，棚户区初步形成并不断扩大；第三阶段是20世纪90年代初期以后，随着工矿企业的关、停、并、转，大量产业工人失去工作，居民自身无法改善住房需求，住房质量不断退化，加上市场的过滤机制，棚户区最终形成。

1．新中国成立之前，矿工的休憩所：连片工棚雏形显现

辽宁省棚户区历史最早可以追溯到19世纪末。由于煤铁资源丰富，清末民初辽宁省的部分城市（如抚顺、本溪、鞍山、阜新等）就已开始工业化开发，随着民族工业的发展及殖民经济开发，抚顺等地出现大量的劳工以满足初级工业化的需求。大量煤、铁矿工被安置在矿山附近的简易平房里，形成了最早的成片工棚。日俄战争结束后，伴随日本“产业扩张政策”的实施，日本在辽宁建设大量矿井，简易工棚遍布抚顺等市。日伪时期，日本在辽宁疯狂掠夺当地资源，矿井数量迅速增长，为了解决矿工的日常居住条件，就在煤矿的周围形成了大片极其简易的工房，形成辽宁棚户区的雏形。

2．新中国成立后至20世纪90年代初，产业工人家属区：棚户区初步形成并不断扩大

新中国成立之初，中国处于恢复性建设时期，为支援国家建设，辽宁省进一步加大投资力度，扩大资源开采规模。在“先生产、后生活”思想的影响下，住宅建设费用严重不足，远不能满足住房需求，新增的矿区居民只能贴近主房搭建更为简易的棚舍。随着新中国工业迅速发展，辽宁矿区产业工人激增，矿区附近及周边地区陆续建起一大批过渡性的简易住房供产业工人居住。随着对煤炭业依赖程度的加深，大多数居民主要依托煤炭产业就业和生活。另外，20世纪五六十年代恰逢我国人口出生高峰期，到七八十年代形成婚育高峰，棚户区的人口越来越多，矿区形成矿工居住房屋的聚集，且规模越来越大。

3. 20世纪90年代初以后，贫民的聚集地：居民过滤加速演变

20世纪90年代中后期，资源枯竭和体制转型等导致矿区国企倒闭或退出，大量原国企职工下岗失业，棚户区整体状况开始恶化。随着市场经济和城市化的发展，中国城乡流动限制有所松动，大量农村人口涌入城市。由于生存条件限制，大量城市贫困居民无法负担高额房价，只能居住在房价相对较低的棚户区，导致棚户区人口不断扩大，居民成分也更为复杂。在棚户区新增人口的压力下，居民不断扩大棚户区面积，让原本就已十分拥挤的棚户区情况更加恶化，生活条件和居住状况更为恶劣，形成了当时规模庞大、情况复杂的棚户区。

辽宁省是中国最著名的老工业基地，14个大中城市中有6个城市都是工业型城市。抚顺、阜新和本溪3个城市是典型的资源枯竭型城市。由于矿产资源丰富，辽宁省各城市工业化起步较早，特别是中华人民共和国成立后的十多年里，辽宁省的资源开发和工业项目建设达到顶峰。然而，由于矿产资源都被中央政府控制，丰富的资源并没有为当地居民带来更多福利，相反，还严重破坏了当地的生态和环境。以住房为例，截至2004年底，辽宁省各城市共有住宅建筑面积42615万平方米，其中1万平方米以上成片棚户房面积达2910万平方米，约占当时住宅存量面积的7%。

（二）辽宁省棚户区的形成原因

辽宁省棚户区的形成既有社会因素，也有经济因素，而未能实现经济、空间、社会、文化等各个方面的全面协调发展则是其最根本的原因。

1．经济原因：经济恶化与住房失衡

棚户区历史上属于国有或集体工矿类企业职工住区，这些简易住房由企业供给。在“先生产后生活”思想的指导下，职工住房需求没有得到足够重视，大量职工住在临时性工棚内。20世纪90年代中期，国企改革的浪潮席卷全国，企业大量倒闭，居住在棚户区的企业职工首当其冲，大量职工或者下岗失业，或者买断工龄提前退休，失去了住房供给和生活保障。

房地产市场化改革初期，由于财政等原因，地方政府难以依靠自身力量满足广大居民的住房需求，将住房全部推向市场。面对高昂的房价，收入锐减的棚户区居民不具备自主购建房屋的能力，导致住房有效需求不足。另外，随着人口的自然增长，本来就已十分贫困的棚户区家庭又面临着人口增加的压力，导致棚户区居民生活更为艰难，逐渐形成了贫困、落后、混乱的棚户区。

2．空间原因：空间割裂与贫困聚集

计划经济时代，棚户区主要由国有企业管理。在条块分割的管理体制下，国有企业与地方城市发展互相割裂，缺乏有效对接。城市的发展、规划与空间拓展逐渐避开棚户区，转向其他区域，从而形成了棚户区去城市化的空间割裂现象。棚户区逐渐远离城市中心区，在空间上不断被边缘化。

改革开放后，随着商品经济的发展，棚户区居民出现分化。由于居住条件差，基础设施不足，社会治安与环境落后于城市其他区域，棚户区中经济条件较好的居民逐渐搬离棚户区，剩余居民大都是城市的下岗产业工人和低保户、低保边缘户，根本没有能力依靠自身力量通过市场解决住房问题。而棚户区相对低廉的房价对外来贫困居民有很强的吸引力，于是贫困人口逐渐涌入棚户区，使棚户区逐渐成为贫困者的聚集地。

3．社会原因：组织失灵与社会排斥

棚户社区是原来工矿企业的组成部分，社区组织和功能比较完备。20世纪90年代以来，辽宁矿产资源逐渐枯竭，工矿类国企相继倒闭或退出，棚户区社区组织被划入城市管理体系。尽管棚户区中社区组织仍然存在，但由于缺乏资金、场地和人员，社区组织逐渐失灵，丧失了原有的功能。

棚户区居民在下岗失业之后，逐渐脱离了城市原有的经济体系、社会体系和文化体系，形成了自己的“贫困文化”。原本社会地位较高的国有企业职工失去了经济来源，生活陷入极端贫困，绝望情绪笼罩的棚户区酗酒现象严重、犯罪率和离婚率奇高、社区秩序混乱。在这种情况下，城市其他阶层的居民不愿意接触棚户区居民，从而在社会上孤立了棚户区，社会排斥效应蔓延。

4．生态原因：因厂设区与环境恶化

工业化和城市化初期，地方政府没有做好环境规划，城市基础设施和公共服务设施严重滞后。为了便于生产生活，中国工矿业城市往往采取工业区与生活区混建的格局，“哪里有矿山，就在哪里兴建生活区；在哪里建厂，哪里就有生活区”。为了加快建设，各个工矿城市在矿区附近建造大量住房。这类住房在选址时没有考虑周边环境、交通条件等因素，而是单纯依附于矿区和厂区，导致相当数量的棚户区位于不适宜长期居住的矿山地区。

随着采掘的深入，地下逐渐因被掏空而沉陷，加剧了棚户区环境的恶化。以阜新市为例，截至2004年，全市共有约100平方公里的沉陷区，沉陷区内受到不同程度破坏的民房达2.7万座，涉及居民2.9万户7.8万人。除沉陷外，棚户区还面临着交通不便、基础设施落后、排水排污系统缺乏、环境脏乱的问题，大量的人口不停制造出无法及时运走的生活垃圾，致使棚户区的生存环境不断恶化，处于污染—恶化—再污染的恶性循环之中。

三 辽宁省棚户区：基本状况与改造历程

（一）棚户区的界定

1．棚户区界定标准：生活水平低，房屋质量差

棚户区是指城市建成区范围内、平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境脏乱差的区域及“城中村”。所谓“城中村”，是指城市建成区仍然存在的、在集体土地上建造的、属于棚户区性质的区域。目前，界定棚户房的标准：一是主要以木板、土坯、240毫米厚砖墙为承重结构，以油毡或石棉瓦为屋面材料的简易房屋和棚厦房屋；二是低洼易涝、基础设施配套不齐的小平房；三是按建设部《房屋等级评定标准》和《危险房屋鉴定标准》评定为严重损坏房、危险房的房屋。

总之，棚户区是指那些住房质量差、功能不健全、配套设施欠缺、人口较为贫困的城市居民聚集区。具体而言，第一，棚户区的核心问题是住房质量十分低劣、数量严重短缺；第二，功能不健全，如水、电、暖缺乏；第三，配套设施不足，如道路、排水设施；第四，棚户区居住群体总体而言是较为贫困的弱势群体，低保户、低保边缘户比重较大。

2．棚户区的贫民窟特征：住房标准低，人口密度高

根据联合国人居署的定义，贫民窟是高密度、肮脏的城市中心住房和没有法律认可的自发占用住所，通常具有如下全部或部分特征：一是缺乏供水、排水、道路等必要设施和基本服务；二是建筑材料和房屋结构不符合标准、不适合居住；三是人均占地率低，土地使用率高，住房过度拥挤；四是贫民窟通常建在危险的位置或不适宜建房的土地上，如易泛滥受灾地区、与有毒排放工厂14或垃圾堆放和处理处过于接近、将要崩塌的土地等；五是违背或缺乏统一规划，这些房屋或者是建立在非规划住房地区，或者是建在非城市地区土地上，或者是建在规划的住房地区但建筑标准与规划不符；六是没有安全的土地使用期限，即缺少当地政府正规文件认定的土地和建筑所有权；七是贫民窟居民收入低、技能较差，通常被社会所“排斥”（联合国人居署，2006）。

中国内地的棚户区与国外的贫民窟都是处于城市中的低收入居民住区，在住房质量、住区环境、居民收入等方面存在很多相似之处，具体表现为以下三点。

首先，贫民窟和棚户区的住房大都缺乏统一规划，私搭乱建，不符合基本的建筑质量要求，建筑质量差、结构不合理、房屋密度高、建筑材料落后，经常出现房屋倒塌事故，缺乏最基本的住房安全保障（见图1-a、图1-b）。

其次，贫民窟和棚户区居民基本上都是城市中的贫困人口，缺乏教育和职业培训，没有或缺乏固定工作，食物、饮水、服装等基本生活资料不足。由于生活长期贫困，棚户区和贫民窟居民中都存在对生活的绝望，犯罪率居高不下，治安环境十分恶劣。

最后，贫民窟和棚户区基础设施严重不足，没有安全的饮用水源，没有完善的垃圾清理系统和排污系统，缺乏电力系统，交通不便，环境状况恶劣，缺乏基本的医疗、卫生服务。贫民窟和棚户区的特点对比具体见表2。

3．中国棚户区特殊性：产业工人住区，公有性质土地

国际社会的贫民窟和中国的棚户区也有不同之处，中国棚户区建立在国有土地之上，是政府或政府企业有计划地为产业工人及其家庭修建的，因此，棚户区居民在职业结构、收入结构等方面具有很大的同质性。棚户区与贫民窟的不同之处具体表现为以下四个方面。

从形成原因看，棚户区与新中国工业建设有很深的渊源。棚户区曾属于原国有企业或集体企业职工住房，资源枯竭、城市转型等原因导致原企业逐渐衰落，职工住房脱离原有的企业保障体系，成为城市中贫困的孤岛，演化为棚户区。由于棚户区过去为工业产业工人和煤矿工人的居住区，因此棚户区的居民是工业工人及“工二代”或者“工三代”。而贫民窟往往是人口大量涌入城市，聚集在城市某一角落形成的。

从土地性质看，棚户区的土地所有权全部为国有土地或集体土地，使用权大部分明确属于个人；而贫民窟的土地所有权和使用权往往十分混乱，难以区分。

从居住构成看，棚户区居民中有相当数量人口属于原国有或集体企业的产业工人，有一定的社区组织，居民同质性很强；而贫民窟居民往往来自不同地区，具有很强的流动性，缺乏稳定的社区组织。

从社区文化看，棚户区居民中有相当数量的原国有工矿企业职工，曾经为国家发展作出过很大贡献，所以普遍存在对制度公平性的质疑，认为他们不应被社会抛弃；而这种质疑在贫民窟中较少。

（二）辽宁省棚户区的基本状况：不体面的生存环境

辽宁省棚户区数量大，分布面积广。截至2004年底，辽宁全省尚有城市集中连片棚户区2910多万平方米，居住70多万户210多万人。全省14个城市都存在数量不等的棚户区，资源型城市棚户区的数量和面积尤其大。以阜新、抚顺两市为例，2004年底，两市棚户区占地面积分别约为1500万平方米和1200万平方米，同期，两市的城市建成区面积分别为49平方公里和119平方公里，棚户区面积占城市建成区面积的比重分别高达31%和10%。另外，辽宁棚户区由于大多是伴随工矿企业的兴建而修建的，空间分布比较零乱，许多位于偏远山地和矿区，地理位置差，交通不便，环境相对恶劣，存在贫困、就业、治安、环保、社区配套等问题，截至2004年底，辽宁1万平方米以上的棚户区就达520多片，每个城市平均达35片之多。以抚顺市为例，在大规模棚改前，1万平方米以上的城市集中连片棚户区高达84片。本溪市棚户区基本上都位于城市边缘地带，位置偏僻（见图2）。

1．居民：破旧的住房、贫困的生活

棚户区居民是城市里最贫困的群体，以老弱病残为主，低就业、低收入、低受教育程度，生活贫困。棚户区居民收入低下，多是低保户。据统计，截至2003年底，抚顺矿区低保人数75434人，占全市低保人数的46%。棚户区低保人数11.34万人，占棚户区居住人口的47.68%，占全市享受低保人数的69.2%。棚户区其他住户经济收入水平也仅略高于低保户，且大多处于“低保边缘”。抚顺四个城区棚户区居民抽样调查显示：2004年，家庭月收入在500元以下的占75.5%。课题组对沈阳、抚顺、阜新等六城市的调查结果显示，棚改社区的居民具有以下特征：第一，年龄结构上以超过40岁的中老年人为主。棚改新区居民的平均年龄为48.6岁。年龄在40～60岁的人口比例为61.6%，而60岁以上的人数占到23.7%。抚顺和阜新的棚户区老龄人口占到1/3以上。第二，棚户区居民受教育程度普遍偏低。65%以上居民的学历为高中以下，只具有初中学历者占53.3%，有高等学历者不到4%。六个城市中沈阳的境况较好，高中学历者占七成，而其他五个城市棚户区居民的基本学历为初中，占到各城市的45% ～79%。教育程度低限制了居民的就业和择业，因此也制约了他们的收入增长。第三，棚户区居民以国企职工为主。超过五成的居民为国有企业职工或国有企业下岗职工。其中阜新市国企职工占到64.3%，本溪和抚顺国企职工占比超过50%。第四，棚户区居民职业性质多为国有工矿企业和制造业（50.4%），效益下滑和企业改制致使棚户区居民有较高的失业率和较低的收入水平。由于体制的转型，国有企业在国民经济中的地位下降，经济结构呈现多元化，使原来国有企业的职工逐渐分散到其他行业和领域，变成私有企业的底层工人和个体户。由新中国成立初期具有较高政治地位和经济地位的“工人贵族”转变为收入不稳定、社会地位较低的弱势群体，棚户区的居民正在被逐渐边缘化。随城市化进程和经济社会发展，棚户区内部的居民也发生分化，部分外来低收入人群选择在棚户区租房居住，而棚户区中有经济能力和财力的家庭逐渐搬离棚户区。因此，原棚户区居民的职业性质逐渐转向多元化结构。第五，棚改地区以低收入居民为主，户年均收入在30000元左右。从消费结构看，食品支出占到总支出的64.5%。根据联合国粮农组织标准划分的60%的标准，棚户区居民仍然属于贫困居民。40%以上家庭食品支出为基本消费支出的50%。抚顺、铁岭和阜新的贫困现象最为严重，超过30%的居民食品消费占到消费总支出的75%以上（见表3）。

棚户区住房缺乏整体规划，私搭乱建严重，混乱拥挤，质量差，缺乏基本安全保障。辽宁棚户区居民住房状况恶劣，多数住房属于十几年，甚至几十年前单位建设的简易平房，年久失修，极其破旧，部分墙体开裂，多数地基下沉，室内地面低于室外地面20～40厘米，阴暗潮湿，夏季常漏雨，冬季难御寒。多数棚户区房屋面积小，居住人口多。调查显示，面积在50平方米以下的棚户房约占总数的70%以上；32.1%的棚户区住房居住人口为4人及其以上，其中个别住房居住人口为6人以上。他们一家两代、三代，甚至四代居住在低矮阴暗、危旧简陋的棚户区内，生活质量极其恶劣。

2．社区：落后的设施、混乱的秩序

辽宁棚户区依矿而建，多位于远离市中心的城市边缘和山区地带。丹东市的棚户区主要分布在北部山区，抚顺市的煤矿棚户区主要位于城市的南部山区，阜新、本溪等市棚户区也远离城市中心，区位条件极差。

新中国成立以来，长期“条块分割”的体制导致了基础设施建设不能有效对接，棚户区内的基础设施严重落后于城市其他区域的水平，许多基础设施严重不足或根本不具有。道路简易，破损严重，供水及电力管网老化，吃水、用电十分紧张，部分居民常年饮用未经加工的工业原水或水质极差的井水，部分地区停水停电问题长期难以根本解决。棚户区居民用“八难”形象地说明棚户区基础设施的落后：行路难、吃水难、用电难、如厕难、取暖难、污水处理难、垃圾处理难、看病难。棚户区基础设施十分落后，抚顺市棚户区平均每790户共用一处公厕，93%的居民靠烧煤取暖、做饭；此外，排水设施、垃圾清理等严重滞后。

艰难的家庭环境和恶劣的社区环境动摇了正常的社会秩序，棚户区医疗、教育、治安等问题频出，离婚率、犯罪率居高不下。棚户区建筑布局杂乱，居住人员流动频繁，治安及刑事案件发案率高，刑满释放的社区矫正对象比例高，对城市社会治安形成了巨大威胁。此外，棚户区医疗卫生条件极差，加之生存环境恶劣，棚户区居民身心健康普遍存在问题，各类传染病、精神病患者的比例较高。

棚户区居民的社会生活与城市主流逐渐脱节。计划经济时代实行的是“企业办社会”，生活区是单位的重要组成部分，过去有国有企业和集体企业强大的实力做后盾，工人阶层社会地位高、自我认同强、社区秩序良好、居民举止文明。随着棚户区居民所在国有企业倒闭和效益下降，大量产业工人失业，医疗、教育等社会福利和保障不复存在，原有的地缘性社区解体，社区组织弱化，仅仅维持和履行生活救助等最基本的职能。棚户区逐渐成为下岗工人、无力谋出路的穷人、老弱残疾人和犯罪分子的聚集地，成为被社会遗忘的角落和“贫困文化”的中心。物质生活的匮乏加上价值观的改变，棚户区犯罪率、离婚率居高不下，社区治安混乱。

3．城市：痛苦的转型、艰难的发展

受当时“先生产后生活”“有水快流”思想的影响，城市规划严重滞后。很多城市并未考虑资源枯竭后城市的持续发展问题，城区就在矿井周围自由发展，很多矿工、家属及其住区就在矿井之上，地下采空后形成大面积沉陷区，大批房屋损坏、倒塌，甚至发生行人和行驶中的汽车突然陷入地下被埋的事故。

资源型城市往往依托矿产资源发展经济，城市功能高度专业化，经济发展严重依赖资源工业。随着矿产资源逐渐枯竭，工矿业城市普遍面临经济转型的巨大压力。城市规划严重滞后、经济结构失衡、产业单一、失业和贫困人口增多、替代产业少、生态环境破坏严重、社会矛盾激化等问题是这些城市当时普遍面临的问题。产业升级难、经济转型难、城市治理难，构成了棚户区城市发展的三大难题，严重阻碍了城市的健康发展。

（三）辽宁省棚改历程的简要回顾

作为老工业基地，辽宁是中国棚户区最多的地方，长期受棚户区问题的困扰。由于困难重重，棚改一度是辽宁各级党委、政府面对的历史性难题。2005年初，辽宁省委、省政府以非凡的勇气和魄力打响了棚改攻坚战，克服融资、拆迁、建设、分配等诸多困难，开始大规模改造棚户区，到2008年底取得重大阶段性成果，比较成功地解决了棚户区问题，为中国乃至全球大规模棚户区的改造提供了宝贵经验。

1．局部改造（2004年以前）

棚户区严重制约了城市的经济社会发展，为了解决棚户区问题，从20世纪80年代中期开始，辽宁省部分城市（如抚顺、本溪）就已开始对棚户区进行局部改造，由于受资金等条件的制约，当时的改造规模小，而且主要集中在城市中心区。以抚顺市为例，从1987年开始对棚户区进行改造，直到2004年共改造棚户区面积74万平方米；截至2004年底，抚顺市尚有1万平方米以上城市集中连片棚户区330多万平方米，按照以前的改造速度，全部改造完至少需要70年的时间。除大连和沈阳两市外，其他城市的棚改状况与抚顺市类似，有的城市甚至更差，如阜新市。

2．全面改造（2005～2008年）

分散地、零星地改造对棚户区发展演进轨迹的改变无济于事，对城市经济社会发展的影响甚小，棚户区积累的各种社会问题和社会矛盾日益突出，不仅制约了城市的经济发展，而且影响到社会的稳定。2004年底，辽宁省委主要领导冒着零下30℃的严寒，深入抚顺市最偏远、最贫困的莫地沟棚户区调研。棚户区居民的生活境况之差深深触动了刚刚上任辽宁省委书记的李克强，李克强当时即对居民承诺：“就是砸锅卖铁也要让你们住上楼房！”随后，辽宁省委九届八次全会将棚改列为全省“一号民生工程”。

然而，辽宁省棚改工作面临的难度超乎想象。以资金为例，800多万平方米的棚改所需资金初步预算就高达400亿元，2004年底省级财政赤字高达401.76亿元。加上贫困、就业、治安、环保、社区配套等因素，棚户区拆迁改造可谓困难重重。

3．持续改造（2009年至今）

从2009年起，辽宁省开始着重研究解决棚改后续问题。一是巩固棚改成果，以让棚改居民“住得好、住得稳”为出发点，检查各项优惠政策落实情况，及时解决棚改新区住房的土地使用证、产权证、消防验收等遗留问题，继续跟进对低保户、特困户的特殊援助政策，抓好棚改新区的居民就业与再就业、家庭增收问题。二是继续推进面积较小的棚户区改造工作，主要是针对位于煤矿、有色矿山的棚户区和1万平方米以下的城市棚户区，并取得一系列成果。

四 辽宁省棚改的绩效评估：总体完全成功，创造了世界奇迹

辽宁省棚户区的改造是对城市原有的大面积低矮破旧区域拆除重建，宏观上是对整个城市更新的过程。而城市更新的精髓是，在尽可能保持城市文脉、有机秩序和顺应城市机理的前提下进行城市改造，使城市焕发新的生机。棚户区改造的最终着眼点是关注城市原居民的生活和居住情感。因此，改造的最终绩效取决于棚户区居民的居住空间、生活和生存环境的改善程度。辽宁省棚改，在政府主导下，采取政府主导、市场运作的改造模式，到2011年底，全省共改造大面积棚户区2910万平方米，建设4402平方米回迁楼，改善了211万棚户区居民的居住条件。

（一）评估方法与数据：采用世界银行的项目评估方法

现存对贫民住区的评估方法主要还是定性分析与定量分析两类，下面具体来回顾这两种评估方法。定性分析可以分为四类，其目的是通过概念界定、对参与者和实施机构的互动关系进行描述，对居民的态度和看法进行分类等方式，比较初始目标和实际结果，以此形成评估框架，应用到数据和案例研究之中（Lee, 1998; Otiso, 2003; Coit, 1998）。一般来说，定量评估24的分析方法有两种：一是实验研究法（如随机评估的方法）；二是拟实验研究法（如回归间断设计等）。这些方法由于对数据要求较高，目前还很少在发展中国家“低收入居民住区”的改造评估中进行使用，对辽宁棚户区改造的观察和评估，由于跟进时间和现阶段所得数据的局限，先进的定量分析方法很难被完全采用，所以本文在分析某些局部影响方面采用定量分析方法，其他则运用事实进行定性判断，总体评价则采取定量和定性分析方法相结合的综合评估方法。

1．调查方法与样本选取

本文中辽宁棚户区改造评估所涉数据，一是采用辽宁统计局公布的辽宁统计年鉴的相关数据；二是辽宁省所涉棚户区改造的各地市提供的相关数据；三是委托某权威问卷调查公司按照规范的调查方法，选取六个城市（沈阳、抚顺、本溪、朝阳北票、铁岭和阜新）进行的典型性抽样调查，最后共回收样本1011份，95%的置信度，1011份样本抽样误差为± 3.5%，各城市选取的样本量见表1，对问卷据调查的结果首先进行内部一致性信度检验，信度系数（Cronbach α）为0.936，表明结果十分可信。由于研究的需要，在本评估中，不涉及朝阳北票的数据。

在评估方法上，世界银行投资项目成功度评价法是根据项目各方面的执行情况，通过系统标准或目标判断表来评价项目的总体成功度。成功度评价要设置项目评价的指标体系，采取专家分析打分的办法，为项目的实施和成果做出定性结论，划定项目的等级。在成功度评价时，通常把项目评价的成功度分为5个等级（见表4）。

2．棚改的预期目标

（1）住房建设目标：2005年2月23日，辽宁省十届人大三次会议提出了用2～3年时间基本完成5万平方米以上城市集中连片棚户区改造的任务目标。3月16日，辽宁省《全省城市集中连片棚户区改造实施方案》出台，提出用2～3年的时间基本完成806万平方米的棚户区改造任务，使居住在棚户区的24.8万户84.4万人的居住水平和居住环境得到明显改善。辽宁省大规模的棚改由此拉开帷幕。

（2）要素利用目标：实现资源的最优配置和参与主体积极性的最大限度发挥。具体表现为：住房投资效率、基础设施投资效率、土地配置效率提高，人口与资源空间配置优化。

（3）综合发展目标：棚改与政治、经济、社会、文化等其他事业共同进步。具体表现为：通过棚改，解决住房问题、提升生活质量，推动经济发展、加快经济转型，完善社会事业、改善城市环境，整合城市空间、优化土地资源，提高行政效率、提升政府形象，加强党的建设、巩固执政基础，努力形成各方相互促进、共同发展的良性循环，营造棚改与发展共赢、经济与社会共进的良好局面。

（4）棚改家庭目标：“住得进、住得起、住得稳”。住房产权拥有，收入稳步提升，资产明显增加，就业机会扩大，就业创业能力提升。

（5）棚改社区目标：实现“居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和”的建设目标。

（6）居民满意度目标：棚改居民“对住房满意、对个人生活满意、对党和政府满意”。

3．棚改评价框架

一般对低收入居民住区的评估包含的基本方面有：完成率、公平程度、经济社会影响、社区、房地产市场和成本回收（Erica Field & Michael Kremer, 2006）。基于辽宁棚户区改造的事实，参考一般对低收入居民住区评估的基本方面，主要从10个方面对辽宁棚户区改造的基本方面进行评估（见表5）。

（二）横向主体评估结果：四项巨变，一项显著提升

“横看成岭侧成峰，远近高低各不同。”有关工程项目的评价可以从不同的侧面和维度得出不同的结论，本项研究从内容和主体两个角度对棚户区改造进行评价。

根据对分项评估汇总的定量统计数据和问卷调查数据，结合辽宁棚改的5项预期目标标准。从评价体系的横向视角来对辽宁棚户区改造进行整体的评估发现：辽宁棚户区改造实现了四项巨变、一项显著提升。

1．家庭巨变：住房状况明显改善，居民生活体面幸福

棚改给居民的家庭生活带来巨大改观，表现在住房面积、住房结构、住房舒适度、就业率、家庭经济状况、居民的幸福指数等方面。

（1）住房面积明显扩大

调查结果显示，辽宁省棚户区居民的户均居住面积由棚改前的39平方米/户增加到棚改后的57平方米/户，平均增幅为46.2%（见表6）。人均住房面积由棚改前的10.6平方米也增加到棚改后的16.6平方米，增幅达到56.6%。

（2）住房结构更加合理

棚户区居民棚改前后的住房结构发生质变。棚户区居民从低矮潮湿的平房搬入厨卫齐全的楼房。调查结果显示，在棚改之前，九成以上的居民房屋类型为平房（占92.9%），没有最基本的煤气管道设施（占93.2%），也没有市政供暖设施（占94.4%）。棚改后，棚户区居民住进由政府支持或辅助修建的采取统一供暖、统一供气的现代化楼房（回迁房）。棚改前55.5%的居民户均居住面积在40平方米以下，而棚改后有60.0%的居民的居住面积为40～60平方米，大部分家庭的住房面积超过了50平方米，基本消灭了户均40平方米以下的户型，棚户区居民多住进两居室（占78.0%）。

（3）住房舒适度显著提升

由于棚改最大限度地提升了住房的环境和条件，对于住房的舒适程度，棚改后比棚改前明显改善。对居民棚改前后对住房舒适程度的满意度调查可以看出，五市均值为93.0%（见表7），说明辽宁省的棚改几乎使全体棚改居民在住房舒适度提升上明显达成共识。

（4）就业率提高

居民就业和再就业能力得到提升。辽宁省各市在棚改后注重对居民的技能培训，妥善解决居民的就业培训问题。2005年棚改以来，棚户区居民参加工作技能培训的人数累计达26176人，约占全市培训总数的18.3%（见表8）。对下岗职工实行普惠制的就业培训。根据有培训经历的居民反映，53.6%的人认为就业培训有帮助，而且已经找到了更喜欢的工作，并且有一部分棚户区居民参加培训时获得政府补贴。

2007年，辽宁省委、省政府大力开展“就业促安居工程”，在棚户区居民回迁后60日内，各地区要为有劳动能力和就业需求的下岗失业人员提供相对稳定的就业岗位。根据课题组独立调查，77.2%的居民认为就业机会增加，72.5%的居民认为创业意识和能力提升；对棚改回迁的棚户区回迁居民力争实现双就业，回迁下岗失业人员稳定就业率达到70%以上。

工作技能的提升和就业机会的增加，使棚户区居民的就业率大大提高。通过棚户区的改造，全省14个市解决了19347个零就业家庭的就业问题，有80%的下岗失业居民实现了再就业；72.5%的受访者同意（包括很同意、同意和较同意，下同）大大提高了居民的自我创业意识和能力；有77.2%的居民认为棚改计划充分考虑了居民的生计，提供了更多的就业选择机会，使他们对未来的生活充满了信心。

（5）家庭经济状况明显好转

棚户区居民财产翻倍增值。棚户区居民的原来住房（平房）价格仅仅为几千元，棚改后所有家庭都拥有价值十多万元的住房。调查结果显示，在棚改的优惠政策下，平均每户只要出资27784元（见表9），就可拥有价值十余万元甚至几十万元的住房，家庭财产增值了十几倍甚至几十倍，使其财产大大增加。棚改房2005年房屋价格接近2000元/平方米，按40平方米计算户均房屋价值，上升到约8万元，价值增加一倍，2011年市场价值超过12万元，而回迁居民平均仅支付了2万元。

棚户区居民家庭收入分布趋于平衡。棚改前，有58.7%的棚户区居民收入低于2万元，而随着收入等级的提高和相应人数的递减，整个收入分布是偏向于低收入端的。棚改后，居民家庭收入最集中的区域是2.5万～3万元，而随着收入等级的提高和缩小，相应收入人群的比例也随之下降，收入比例曲线呈现较为对称的正态分布。原来只有穷人居住的棚户居民收入差距正在发生变化。调查结果显示，近八成的居民认为在棚改前邻里间高收入者较少（包括较少、很少和极少），表明棚户区的居民绝大部分是城市中的低收入者；棚改后多数人的收入集中在中间水平，相对高收入和低收入的人均衡分布，表明部分棚改新区居民正在走出贫困的阴影（见图7）。

居民家庭收入结余大幅度提高。棚户区居民收入由棚改前的户均20828元提高到棚改后的户均31035元，收入提高近50%。由于物价上涨等因素，居民的生活成本也随之上涨，由图8可看出，居民的衣、食、教育、医疗、交31通和人情往来等成本由棚改前的13933元上涨到18994元，上涨幅度为36%，小于收入提高幅度。居民搬入新居后感觉最明显的是居住成本提高，水费、电费、取暖费和物业费均有增长，棚改前后居住成本提高1.6倍。棚户区居民在棚改前后结余水平提升，户均净收入由6000元提高到近1万元，净收入提高超过60%。

（6）居民幸福指数提高

棚改使棚户区居民的精神面貌发生巨大变化。提升最显著的就是棚改后居民的幸福感。以100分为最幸福的标准，可以看出辽宁省五市棚改后居民的均值为80分，属于非常幸福（见图9）。

2．社区巨变：各类设施配套完善，社区环境整洁优美

棚改极大地改善了社区的物质和人文环境，相关配套设施齐全、生态环境明显改善、社会治安好转、文化生活丰富多样。

（1）基础设施完善，基本服务全面

棚改前，缺乏基本的市政设施，三成以上的垃圾任意堆放，不能得到及时清理；近一半的污水任意排放，社区环境“脏、乱、差”，极大地影响了居民的居住环境和卫生状况。棚改后，居住区配备了完善的污水管道系统和垃圾集中处理系统。另外，有69.5%居民认为饮用水的质量有明显提升。曾经困扰棚户区居民的“吃水难、如厕难、行路难、用电难、取暖难、排水难”问题全部一去不复返。

（2）公共设施齐全，居民生活便利

棚改过程中，政府对道路、绿化、环卫等配套市政设施建设及医疗卫生、教育、文体、社区服务、商业服务、金融邮电、行政管理等公共服务设施建设均提出明确要求。棚改新区设计合理，充分考虑了各种配套设施的布局，各种公共服务配套设施齐全。调查数据显示，棚改新区学校（包括幼儿园）、商场和医院的覆盖率最高分别是92.1%、91.8% 和84.1%，邮局的覆盖率为76.4%, 75.0%的地区有银行网点，而休闲娱乐设施的覆盖率为60.0%（见图10）。较高的生活与娱乐设施覆盖率极大地便利和丰富了居民的物质文化生活。经过棚改，公共社区环境重新建立，设施残缺、拥挤破败的棚户区被设施齐备、管理有序的新型社区所取代，过去的“入学难、看病难”问题得到极大改善。

（3）社区环境优美，人与自然和谐

改造前，棚户区没有像样的道路、排水系统、垃圾清理系统，以煤炭取暖、做饭，烟雾弥漫，严重污染居住区的环境。棚改后，居住环境得到明显的改善：垃圾得到及时处理，污水通过管网排放，空气质量有了改善，公共绿地大面积增加。抚顺市棚户区拆迁改造拆掉了1万多根居民燃煤的小烟囱，改变了“家家烧煤坯，户户冒炊烟”的状况。集中供热、供气，既节约了能源，又减少了污染，年减少排放燃煤炉灰1.5万吨、烟尘2475吨、二氧化硫1441吨。调查数据显示：82.7%的居民认为居住区的噪音下降，69.5%的居民认为34饮用水质量提高，78.4%、89.9%、93.0%和84.3%的居民认为绿地增加、景观改善、住房更舒适和空气质量改善（见图11）。

总之，棚改过程中合理的空间设计和健全的配套设施建设获得了广大居民的肯定。调查数据显示：第一，八成以上居民充分肯定了棚改新区的整体环境改善，居民最明显的感受是绿地面积增加，77.4%的居民肯定了这一变化（包括很同意、同意和较同意）; 82.8%的居民认同居住环境更优美。第二，92.9%的居民认为通信更便利，87.5%的居民认为交通更便利。第三，89.3%的居民认为小区更清洁，87.0%的居民认为空气质量有明显提高，81.4%的居民认为住宅区噪音降低。第四，63.2%的原棚户区居民认为物业管理更加便民（见图12）。

（4）犯罪率下降，社会治安好转

棚改前，棚户区社会治安状况极差，犯罪率居高不下。各城市在棚改过程中都加强了社会治安建设，棚改后，社区治安状况明显好转。棚改前，抚顺市各棚户区治安及刑事案件年发案2637起，新区建成后，治安及刑事案件年发案2051起，降低22.23%。以治安状况最严重的抚顺市莫地社区为例，棚改前刑事犯罪率高发，棚改前20年里，仅劳改、劳教人员就达130多人，棚改后3年没发生一起刑事案件，治安案件大大下降。课题组对城市棚户区治安状况独立调查数据显示，87.4%（均值）的受访者认为棚改后社区的案发率下降，社会治安状况得到显著改善，安全感增强（见表10）。

（5）文化生活丰富多彩，居民精神面貌根本改观

棚改后居民的社区文化活动更加丰富。本溪市共新建了41个文化活动室，总面积3800平方米，新建了40余个文化广场，总面积近3万平方米，成为棚改新社区居民的文体之家。同时，由市委宣传部、市文明办牵头，组织培训文体活动骨干3500余人，组建各类文体活动队伍107支，歌、舞、操、乐走进了百姓生活，学、编、创、演带来了幸福生活，道德教育、礼仪培训、科学普及、法律宣传等实现了居民的自我教育。一些社区拥有了1～5支群众文化活动队伍。居民更加重视对子女的教育，家庭每年平均教育支出由棚改前的2739元提高到棚改后的4161元。盘锦市的棚改新区通过自发开展社会帮困26次75人，助残优抚33次80人，举办文体活动22次3110人次参与，制作科普画廊14个，科普讲座34次12040人次参与。

总之，在棚改新区，娱乐、健身等文化生活设施齐全，丰富了社区的精神文化生活，82.3%的居民认同这种变化。新社区组织多种多样的社区活动，80%以上的居民赞同新社区比原有社区的交往频率增加，邻里关系更加密切。85.6%的居民赞同新的社区居民素质有了显著提升，孩子能感受到更加文明的生活方式，新社区对孩子成长很有好处。与搬迁前相比，新居住区社区组织更加规范，八成以上居民认为社区组织更规范，有更多的参与社区公共事务的机会（见图13）。

3．城市巨变：城市面貌显著改观，空间结构明显优化

通过棚改，辽宁省各城市特别是工业型城市的城市环境改善、城市形象提升、居民素质提高、城市更加和谐、土地利用集约、空间结构优化。

（1）城市面貌根本改观，城市形象大幅提升

棚改在城市环境改善方面影响最为直观。通过棚改，整个辽宁省各城市的市容市貌发生了历史性巨变。棚改使星罗棋布的脏乱差的棚户区从城市地图上消失，取而代之的是环境优美、空气清新、关系和谐的新社区。特别是改造后的棚户区，96.6%的人认为实现了垃圾回收和处理。全省消除旱厕、茅厕520个，清除散放垃圾15000吨。通过棚改，新增绿化面积639.3万平方米。棚改使全省每年减少烟尘排放量9.34万吨，减少污水排放量151万吨。新社区集中供暖和煤气、液化气等清洁能源的使用，每年减少二氧化硫排放2776吨，减少烟尘排放5418吨。空气质量持续改善，城市环境空气质量达到二级标准的天数由2005年的平均286天提高到2011年的平均347天。

（2）城市基础设施完善，城市承载力大大增强

棚改不仅改善了社区的配套设施，同时提高了整个城市的基础设施水平，增强了城市的承载力。棚改后，全省新增道路面积258.37万平方米，安装路灯101.8万盏，新开公交线路111公里，铺设供水管线438公里、排水管线774公里、煤气管线301公里。阜新市对100多条城市街道进行了扩建改造，实现了一批城市公共服务网络的全面改造升级，建设了日处理能力1500吨的垃圾无害处理厂和日处理能力10万吨的污水处理厂，进一步增强了城市服务功能，城市集中供热率、自来水普及率、燃气供应率分别从棚改前的66%、94%、39.8%提高到目前的95%、97%、64%。抚顺市在各个棚改新区建设过程中，同步建设社区管理基础设施总面积达9.8万平方米。

（3）土地利用更加集约，土地收益大幅增加

辽宁利用棚改的契机，大规模进行了土地整合，使土地进入规范化的国有土地使用权交易市场，在公平、公开、公正的前提下，面向社会招标、拍卖、挂牌。相当规模的土地交易资金成为棚改的建设资金。辽宁省通过土地出让和商品房开发建设，共获得近70亿元的改造资金。另外，通过棚改，全省腾空土地134平方公里，获得24.2亿元资金，其中城市集中连片棚户区土地收益14.4亿元，城市和国有工矿区土地收益9.8亿元。

棚改前的棚户区土地大多处于偏远的工矿区或城市边缘，加之环境较差、基础设施不完善，土地价值较低。通过棚改，由于环境的改善和设施的完备，38极大地提高了土地价值，最显著的特点是带动了房地产等投资。2006～2008年，鞍山市棚户区土地均价由原先的500元/平方米增加到2000元/平方米，累计取得土地出让金超过了140亿元，比过去增长数十倍。

（4）居民素质提高

通过棚改，居民住进新型社区，文明生活习惯逐渐形成，棚改前乱扔垃圾、乱倒污水等不文明行为基本消失。加上政府组织的技能培训、社区组织的精神文化生活，使居民生活素质和思想观念都有了很大改变。沈阳市、抚顺市、本溪市、铁岭市及阜新市五市棚改居民的独立调查数据显示，平均85.6%的受访者赞同“棚改使居民的文明水平及综合素质都提高”的观点，其中抚顺市97.6%的居民认为有这种效果，而且这对孩子的成长也有帮助（见表11）。

（5）居民逐步回归主流社会，城市更加和谐

政府在棚改的过程中也十分注重人文关怀，力促贫困区居民重回主流社会。棚改工作不仅是居住环境的改善，更加重要的是提高贫困居民走出贫苦的能力，重建棚户区居民的生活信心和自我认同感，全面提高贫困居民的社会福利。

棚改前，棚户区居民生活在脏乱差的环境中，生活十分困难，社会矛盾十分突出。棚改在很大程度上化解了社会分配、治安、就业等各种矛盾。通过棚改，居民社会认同感增强，精神面貌提高。独立调查显示，棚改后获得了城市户籍，有76.5%（均值）的受访者认为自己的社会地位通过棚改提高了，脸上也有光了（见图14）。

另外，棚改加速城市从资源枯竭型城市向新兴城市转型。比如抚顺矿区开发占用并破坏土地57.41平方公里、采煤沉陷18.41平方公里，本溪市采煤沉陷区50.6平方公里等。所有这些沉陷区都是因为煤炭资源开采而形成的，棚改推动了城市从单一资源性经济向多元化经济的转型。

4．辽宁巨变：经济增长加速，社会事业全面发展

棚改不仅显著改善了居民的生活状况、重塑了社区环境、提升了城市形象，而且还推动了全省经济社会事业的全面发展。

（1）经济增长加速

从2005年开始持续至今，棚改对辽宁省的宏观经济产生了巨大的影响。由于棚户区改造涉及方方面面，投入的建设资金产生直接带动效应，对和建筑40相关的产业及人员就业都产生了一定的影响。同时，棚改后居民相关就业的增加及对经济的贡献，都使棚改这一事件对宏观经济影响较大。2001～2004年，辽宁经济增长平均为10.87%, 2005～2010年为13.7%左右，刨去其他因素，棚改在其中起了很大的作用。

对于棚改对宏观经济的影响，我们通过构建计量模型，从数据上进行实证检验，其中，“棚改面积”是最核心的解释变量，“GDP”和“就业率”是被解释变量。为了降低一定程度的内生性，我们加入“固定资产投资”“就业人员数”“城市化率”“第三产业占比”“教育水平”和“开放程度”等控制变量。其中对就业率的分析是，不加入“就业人员数”这一控制变量。时间段是4个年份，即2007～2010年，所涉及的市为沈阳、抚顺、本溪、阜新、铁岭。明确选取的数据和变量后，基于本报告的回归模型进行实证分析：

其中，xit为解释变量，yit为被解释变量，Control为一系列控制变量，下标i和t分别为第i个省和第t年。

从表12的回归结果可以看出，棚改面积对增长和就业的影响通过了显著性检验，其中对GDP的拉动比例是1.8%，而对就业率相对要低一点，是0.3%。即每棚改1000万平方米的棚户区面积，会使GDP和就业率分别提高1.8个百分点和0.3个百分点。由于5年间共改造2910万平方米，累积5年提高GDP的增长率5.22个百分点，年均提高1.04个百分点；同理，累积5年提高就业率的增长率0.57个百分点，年均提高0.11个百分点。

（2）社会事业全面发展

辽宁省的棚改不仅使经济发展加速，而且使社会保障、社会救助等社会事业全面发展。

第一，居民基本社会保障水平明显提高。调查结果显示，居民参加各类社会保险的收入在棚改后比棚改前增加了近2.3倍，平均年社保收入由棚改前的1875元增加到棚改后的6148元。棚改前完全没有社会保险的人占67.4 %，棚改后这一比例降到46.5 %。棚改后，有近20 %的居民获得15000元以上的社会保险，而在棚改前只有4.7 %的人获10000元以上的社会保险。个人缴纳的社会保险金提高了，棚改前仅有4.5%的居民每年社保支出超过3000元，而棚改后这一比例提高到17.9 %。政府在棚改中除了解决和提高了居民的居住问题，也增强和完善了贫困居民的社会保障（见图15）。

第二，社会救助事业快速发展。辽宁省在棚改中构建了临时性救助与长期性帮扶相结合的长效机制。临时救助包括搬迁和入住救济、临时安置补助、取暖费等居住费用减免、就业人员岗位补贴、社会保险补贴等。另外，对低保户和低保特困户，合理扩大面积的部分每平方米补助一定额度。长期性救助包括：一是工会在棚改社区建立职工困难帮扶站和惠民超市；二是棚改社区保留部分经营用房，其经营收入用于解决特困家庭廉租住房补贴、供暖补助、物业费补助，以及水、电、气费等方面的补助。盘锦市的棚改新区通过自发开展社会帮困26次75人，助残优抚33次80人。

5．政府形象提升：行政效率提高，党群干群关系密切

辽宁省各级党委政府在棚改中密切配合、高效协作，坚持公平公正，得到了广大民众的高度认同，密切了政府与群众的关系，进一步巩固了执政基础。

（1）社会公平和公正

在棚改过程中，棚改居民对其中涉及的公平公正等问题的认同相对较高。首先是对拆迁补偿的公平性认同感高。七成以上的居民认为拆迁补偿对不同人群的公平性相同（见表13）。另外，对棚改过程中住房分配公平的评价，也是92.2%的被调查者认为公平，且各市这一数字也基本一致，绝大多数人认为在住房分配过程中是十分公平的（见图16）。

（2）居民对政府的满意度高

棚改居民在棚改中对政府的满意程度有多个方面，具体来看表现为以下两个方面。

一是棚改居民对政府拆迁承诺兑现的认可。课题组独立调查数据显示：84.2%的居民对政府承诺兑现表示认同，90.4%的居民政府棚改清廉；76.4%和73.5%的居民对评估和补偿表示满意。从表14可以看出，全省均值80%以上的居民认为政府的拆迁承诺基本兑现，但是仍有近两成的人觉得并没有兑现。

二是居民对各级政府在棚改中的办事规范程度。从表15可以看出，73.3%被调查者对各级政府办事规范程度比较认可，各市情况基本雷同，由此可见绝大多数人认可政府在棚改中办事是秉着公平和公正的态度的、较为规范的。

（3）行政效率提高，政府形象提升

辽宁省的棚改坚持以居民利益为基础，在制定政策和实施过程中时时处处体现公平与效率。通过动员会、听证会等各种形式，及时公开拆迁补偿方案和回迁安置方案，在房屋丈量、协议签订、安置补偿等问题上坚持公平、公正，确保工作的每个环节合情、合理、合法，从而增强动力、减少阻力、形成合力。在棚户区拆迁、建设、回迁及管理的过程中，群众认为政府在这些环节能够合理、公平处理各项事情，各级政府办事规范。调查问卷显示，棚改后46.3%的居民对政府满意度提升。

同时调查结果显示，80%左右的居民对政府在棚改中的工作给予了肯定（见图17）。从拆迁到入住一般在两年内完成，表明棚户区建设是高效有序、公正公平，并照顾到了绝大多数人意见的。

由于棚改涉及的利益广泛，尽管政府在改造工程中尽力照顾棚户区居民方方面面的利益，但工作中仍会有疏漏之处，也不可能保证居民的100%满意。调查结果显示，67.0%的居民认为政府在棚改过程中做到了公正公平，工作有序有效；33.0%的居民也提出了政府需要改进的方面，最为集中的是认为补偿标准不合理（18.2%），其他方面见图18。

（三）纵向评估结果：总体完全成功，创造了世界奇迹

根据对分项评估汇总的定量统计数据和问卷调查数据，结合辽宁棚改的5项预期目标标准。我们利用世界银行投资项目成功度评价法，采用专家分析打分，从评价体系的纵向角度来对辽宁棚户区改造进行整体的评估（见表16）。

从2005年初至2006年末，辽宁省用不到两年的时间完成了5万平方米以上城市集中连片棚户区1212万平方米的改造任务，建设回迁楼1931.5万平方米，改善了34.5万户120万棚户区居民的住房条件，提前完成了全省5万平方米以上城市集中连片棚户区改造任务。2007年，辽宁又集中力量改造了299.4万平方米5万平方米以下、1万平方米以上城市集中连片棚户区。至2008年，大规模棚改大获全胜，1万平方米以上城市集中连片棚户区基本改造完成。用了4年的时间改造完成1万平方米及其以上城市集中连片棚户区2910万平方米，新建成套住宅建筑面积4400多万平方米，改善了70.6万户211万人的住房条件，相当于联合国对贫民窟改造提出的千年发展目标年均总量的近2倍。

从改造规模来看，1万平方米及其以上城市集中连片棚户区2910万平方米，其中沈阳491万平方米、抚顺369万平方米、本溪201万平方米、阜新370万平方米、铁岭124万平方米。另外，新建成套住宅建筑面积4400多万平方米，辽宁棚户区改造规模“大”。

从改造时间来看，辽宁全省棚户区大面积改造开始于2005年，大致在2010年所涉各市基本都完成了改造。多数棚改社区基本在两年内实现了回迁和安置，辽宁棚户区改造时间“短”，提前完成目标。

从解决人口来看，涉及70.6万户居民，解决了211万人的住房问题，辽宁棚户区改造解决人口“多”。

从完成比例来看，时至今日，所涉城市基本完成了棚户区改造，完成比例在90%以上，辽宁棚户区改造完成比例“大”。

从投资效率来看，棚户区改造所用资金的投入产出比远高于市场平均的一般水平，辽宁棚户区改造投资效率“高”。

从满意程度来看，对居民的住房舒适度明显改善，配套设施更完备，娱乐生活更丰富、精神面貌焕然一新等满意度的调查，分别达到了93.0%、80.9%和82.3%，且73.3%的被调查者对各级政府办事规范程度比较认可。辽宁棚户区改造满意程度“高”。

辽宁棚户区改造具有改造规模大、改造时间短、解决人口多、完成比例大、投资效率与满意程度高的突出特征，创造了世界奇迹。

除“直接和总体”的概括总结外，我们将9个分项维度再利用层次分析法（AHP），建立层次模型，然后将各层次的要素两两比较，看它们对上一层次某个准则的相对重要程度，得出各单项指标的权重，计算过程如表17所示。

其中，一致性比例为CR=0.0060＜0.10，即矩阵具有满意的一致性，满足一致性要求。

计算辽宁棚户区改造总体项目的综合评价结果：

S=1.5×0.106 +2.0×0.092 +1.5×0.108+1.5×0.135+1.5×0.106+

1.0×0.110+1.0×0.138+1.0×0.103+1×0.103

=1.3205

从辽宁棚户区改造项目的这些评估结果看，总评结果处在接近1的水平上。因此，除了个别指标还需要继续观察外，涉及棚改的绝大多数方面改善十分明显，已全面达到或超过目标，取得巨大的效益和影响。因此，辽宁棚户区改造总体成功。

五 辽宁棚改的主要做法与经验

（一）辽宁棚改的总体模式：“政府主导，市场运作”

始于2005年的辽宁棚改，面积之大、任务之重、问题之多前所未有。为了把“好事办实、实事办好”，从根本上解决棚户区问题，辽宁省委，省政府以科学发展观为指导，对棚户区问题进行了认真调查和科学研究，提出了“政府主导，市场运作”的改造模式。“政府主导”是指：政府负责制定和实施相关的战略与规划，利用政府的公共权力和效率优势，公共资源和社会资源向棚户区改造聚集；政府制定和实施相关的制度与政策，利用政府的公共财力和运作能力，对棚改家庭提供程度不同，甚至“兜底”的补助与保障；作为市场主体，政府直接或通过代理人负责具体棚户区改造工程的组织和实施。“市场运作”是指：涉及棚户区改造的人力、资金、技术及棚改住房的生产、交换、分配和消费像普通商品房一样，由棚改相关的开发企业、金融机构、中介组织、棚改家庭共同承担，主要通过市场来实现。其中，本着最大限度发挥市场优势的精神，政府与市场结合的具体方式，即政府在多大程度上聚集资源、提供保障和干预市场，因条件不同而有区别。“政府主导，市场运作”的改造模式，同时克服政府失灵和市场失灵的缺陷，有利于实现资源的最优配置和参与主体积极性的最大限度发挥。

“政府主导，市场运作”不是一个抽象的原则，而是由众多要件编织的一个十分缜密的体系，这些要件即相互独立形成独立的板块，又彼此匹配、相互支撑形成联合的整体，将这些要件进行梳理和提炼，我们发现辽宁棚户区改造模式体系包括棚改的思想与方法，棚改的体制与模式，棚改的公共政策（包括战略与规划、制度与政策、管理与服务）与棚改的具体内容（包括金融、土地、住房、经济、社会、环境和空间），是一个逻辑自洽的“复合矩阵”模式体系（见表18）。

其中，第一，“科学发展，科学棚改”的思想方法是指针。用科学发展观做指针，棚改及经济社会发展事业实现了顺利推进。第二，“政府主导，市场运作”的体制模式是核心。克服政府失灵和市场失灵的缺陷，实现资源的最优配置和参与主体积极性的最大限度发挥。第三，“统筹兼顾，均衡协调”的战略规划是龙头。将棚改与经济社会发展相结合，并使之互促共进。第四，“综合配套，利民长效”的政策制度是基础。创新并完善制度与政策，确保棚改居民“住得进、住得起、住得稳”。第五，“规范有序，人本自治”的管理服务是保障。通过综合运用和创新一系列监督、管理与服务模式，确保棚改相关事务的“公平、公正、公开”。第六，“无偿划拨，以商补住”的土地政策和“多方融资，动态平衡”的金融政策是条件。利用时空错配解决最为重要的土地和资金要素问题。第七，“分类开发，整拆整建”的开发方式是基本。50这是政府与市场结合的集中体现，也是快速而系统地解决问题的关键。第八，“适度输血，重点造血”的援助政策是关键，通过家庭自生能力的再造，可以从根本上解决贫民住区问题；第九，“互促共进，相互推动”的经济政策、“再塑居民，社区重建”的社会政策、“综合整治，配套完善”的环境政策、“优化布局，混分平衡”的空间政策是支撑。可以使低收入居民住区问题得到系统解决，并促进经济、社会、环境的全面、协调、可持续发展。

（二）辽宁棚改：公共政策原则

1．思想与方法：以民为本，全面、系统、可持续

所谓以民为本，一方面是努力降低棚改给居民家庭生产生活带来的不便；另一方面是保证居民“住得进”，努力让棚改成果惠及每一个棚户区家庭，在此基础上惠及更多的其他家庭。

所谓全面，就是不仅改造居民住房，同时改造社区环境、基础设施和其他相关配套设施，让居民“住得好”；不仅改造棚户区，同时优化城市空间、推动城市发展。

所谓系统，一方面把棚户区改造看做涉及住房、土地、金融、基础设施、社区环境等的系统工程；另一方面把棚改置于整个城市经济社会发展的大系统之中，统筹考虑优化城市内部空间、推动城市经济社会发展。

所谓可持续，首先是确保资金链条等不断裂、手段措施可操作，全面完成棚改目标和棚改任务；其次是把消除或减少城市贫困作为基本目标，努力提高居民收入水平，让居民“住得稳”，确保棚改新区不会沦为“贫民窟”。

2．体制与模式：政府主导，市场运作

第一，政府主导性实施，打破常规，组织落实。省级政府统筹协调，构建棚改制度框架。辽宁省政府成立了由建设、财政、国土等17个部门组成的棚改协调小组，建立了督察、调度、报告、资金管理等制度，协调和监督规划、拆迁、审批、融资、建设、回迁等各个环节。城市政府规划实施，因地制宜推进棚改。城市政府是其辖区范围内棚改的投资主体、实施主体和责任主体。各个城市都成立了棚改领导小组；棚改小组下设办公室，从建设、国土、规划、房产、财政、行政执法、有关金融单位及公检法等部门抽调人员组成，具体负责棚改中所涉及的本部门的工作。区级政府与街道组织分片包户，深化棚改群众工作。各区政府成立相应机构，形成了完整的组织体系，保证了棚改工作的深入开展。街道政府作为区政府的派出单位，积极组建社区组织，作为政府各个部门联系千家万户的接点。

第二，企业经营性参与，优化各种资源配置。辽宁省通过相关税费减免、土地出让金减免等优惠措施，吸引企业参与棚改过程。对有商业价值的土地，使其进入土地市场，采取招、拍、挂方式出让土地，由房地产企业按照规划自筹资金建设安置房、开发商业用房；对没有商业价值的棚户区土地，由政府财政投资进行改造。

第三，非政府组织公益性参与，辅助政府扶贫济困。除党政机关外，各级工会、共青团、妇联等群团组织、中央驻辽宁单位和驻辽宁省军警部队也都积极支持棚改，帮助政府解决了一些具体困难。以工会为代表的群众性组织在棚改中发挥了重要辅助作用：积极参与棚改政策制定；多方筹资，帮扶救助困难家庭。

第四，社区服务性参与，构建地缘社会体系。辽宁省在棚改中建立以党委为领导核心的强有力的社区组织，使之成为后棚改时代联系居民与政府的、有效的社会治理主体，进而推进居民自治。社区组织在促进居民就业、提供公共服务、化解社会矛盾、丰富居民精神文化生活等方面作用巨大。

第五，居民自主性参与，激活动力内发发展。棚户区居民既是棚改工程的需求主体、棚改工程的直接受益者，又是棚改工程的参与者和贡献者。在设计规划、施工建设阶段，棚户区居民积极参与政府组织的政策咨询活动，建言献策，使工程设计更加贴近生活；参加建设质量监督工作，有效杜绝了建筑施工的漏洞，工程质量大为提高。

3．战略与规划：顶层设计，统筹兼顾

首先是把棚改纳入城市经济发展规划，协调城市发展转型与棚改，使两者相互促进。坚持“全面规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设”的统筹规划原则，综合考虑城市经济增长、空间拓展、产业发展等方面，在解决棚户区居民住房问题的同时促进工业化、城镇化发展。

其次是把棚改纳入城市社会发展规划，建设新型社区、健全社会保障体53系，推动棚改新区与整个城市的有机融合。辽宁在对住房改造的同时，完善社会管理、社会服务和社会保障体系，促进棚改新区社会的全面发展。建立了以养老保险、失业保险、医疗保险和城镇最低生活保障等为内容的社会保障体系，形成区、街道、社区三级社会保障网络，实现了“小病进社区，大病进医院”的就医模式。

再次是把棚改纳入城市基础设施规划，坚持基础设施与住房同步建设，完善基础设施，改善城市环境。针对棚户区基础设施落后、基本服务匮乏的问题，辽宁省在棚改中把基础设施建设与住房建设同步进行，对道路、绿化、环卫等配套市政设施建设及医疗卫生、教育、文体、社区服务、商业服务、金融邮电、行政管理等公共服务设施建设均做出明确规定。同时围绕美化、绿化城市环境，辽宁省各城市清除棚户区垃圾，加大城市绿地建设，从根本上改善城市面貌。

然后是把棚改纳入城市空间规划，合理安排不同收入群体住房的空间布局，打破贫困的空间聚集。辽宁省把棚改纳入城市空间发展规划中，坚持“整体分散、局部集中、个别混居”，努力打破贫困的空间聚集。一是在遵循城市总体规划和居民意愿的基础上，对异地安置的棚户区居民，通过整体异地安置和分散异地安置两种方式，把低收入居民插入居民收入相对较高的居住空间；二是对于原地安置的棚户区居民，尽可能留出部分土地空间进行商品房开发，销售给收入较高的居民群体。

最后是把棚改纳入城市的土地利用规划，统筹利用土地资源，合理配置，提高土地的使用效率。辽宁省把棚户区占用的土地纳入土地总体利用规划中，优先保障棚改建设用地，腾空土地通过市场进行土地融资，弥补棚改资金的短缺。

4．制度与政策：综合配套，利民长效

首先，坚持齐抓共管、密切配合，架构高效协作的行政体系。辽宁省政府建立了棚改督查、调度、报告、资金管理等制度，协调、推动全省的棚改工作。各城市实行市长全权负责制，把棚改工作纳入各市政府的目标考核。市政府成立棚改领导小组和棚改办公室，把相关职能部门集中在一起办公，变垂直管理为平行管理，实行“一站式”审批、“一条龙”服务，提高办事效率。

其次，坚持高质量、多功能、低成本，实施因地制宜的住房标准制度。棚户区居民回迁安置的户型面积标准由各城市根据居民住房实际情况、财政和居民收入水平等情况确定。住房的设计、建造严格执行国家有关的强制性技术标准，住房建筑材料采用国家和省规定的、与商品房标准相同的新型节能材料。楼房户型平均面积不高于采煤沉陷区改造安置标准，以40～70平方米为主。尽管户型面积较小，各城市都坚持“以人为本”的住房结构设计理念，做到“面积不大功能全，造价不高质量高”。

再次，尊重历史、和谐拆迁，坚持公正公平的和谐拆迁制度。由相关机构、专业人士、居民代表等共同制定拆迁安置办法，党员干部逐户讲解拆迁补偿的政策和制度。对涉及居民切身利益的棚户区房屋补偿标准、房屋残值评估、拆迁安置顺序、安置用房户型设计图纸等各个方面和环节，全部在社区公共活动场所及报纸、电视等新闻媒体进行公示。辽宁省棚户在拆迁时实行“唯一住房制”，即对于自建公助、新中国成立前所建的“双无”住房、有地照无房照房屋，只要是家庭唯一住房，拆迁时都进行确权，并免费为居民办理土地使用权证和房屋产权证。

然后，灵活安排、巧妙组合，实行灵活多元的住房产权制度。对经济条件相对较好、交齐应交款项的家庭，入住即可办理房屋产权证，随时可上市交易，实行“完全产权制”；对收入和资产状况等较差，已经交纳部分但不能交足扩建款、代建款的家庭，可以打欠条住进新房，但不发房证，待交够欠款后，再到产权部门办理房屋所有权证，实行“产权寄存制”；对经济状况很差的特困家庭，居民获得原居住面积部分的住房产权，扩大面积的产权归政府所有，按照廉租房标准收取租金，实行“有限产权廉租制”；对无力承担租金的群体，由房产管理部门记账，代缴租金。

最后，积极引导、科学安排，实施政企结合的住房开发制度。辽宁各城市根据棚户区的区位、地段等条件，采取不同的开发模式。对靠优惠政策可以操作的项目，实行“政策支持企业运作制”，坚持市场化运作，给予开发企业一定的政策优惠，由企业自身平衡建设资金；对单靠优惠政策企业自身无法平衡建设资金的项目，实行“政府补贴企业操作制”，采取政府主导与市场运作相结合的方式，政府给予政策优惠和适当补贴，由开发企业实施项目操作；对无法通过市场运作的项目，实行“政府出资企业代建制”，由政府直接出资，组织开发企业代建改造。

5．管理与服务：规范有序，人本自治

首先，在住房改造上，坚持制度化规范管理、零距离贴心服务。在住房开发方面，坚持市场招标、全程监督。辽宁省首先制定了住房户型面积的建筑标准及安置补偿标准、回迁住房建筑装修标准、回迁楼配套设施标准。各地市统一进行工程招标，保证建筑企业公平竞争，最大限度地减少中间环节。在施工过程中，施行工程监理制和合同管理制，组织纪检、监察、审计等部门，围绕规划设计、施工建设、资金使用、检查验收等各个环节开展全程监控，确保质量。在居民回迁安置方面，坚持阳光操作、公正补偿。按照公开、公平、公正的原则，制定回迁房屋分配办法，对棚改回迁分配方案、分配程序、分配结果等都进行公示，社区、居民代表等实行全程监督。

其次，在土地开发上，坚持规范式动态管理、阳光式民本服务。认真审查确认棚改地块，统一土地储备。各市政府将棚改任务下达给各区政府，各区政府上报拟改造地块及户数情况，领导小组根据各区上报的情况实地踏勘，各区政府对拟拆迁地块进行调查摸底测算，由市房产局和市规划国土局按照各自职责进行审核并予以确认。棚户区地块拆迁为净地后，由市土地储备中心收储，在土地交易市场统一拍卖。加强对棚改项目用地供应计划和已供土地开发利用情况的全程监管，确保已供土地尽快形成有效住房供给。建立土地市场动态监测制度，将棚改项目土地供应计划、供给结果及时向社会公布，对开工时间、竣工时间等指标信息进行全程动态跟踪监测，对不按照国有土地划拨决定书规定开竣工的建设项目，依法追究法律责任。

再次，在资金运作上，坚持机制化标准管理、精细化利民服务。市财政局统一负责筹集、调度、拨付资金，各区负责按计划和工程进度支出建设资金。坚持联合监督，财政税收监督检查局、审计局、监察局根据各自工作职责进行监督、检查。坚持资金的收支两条线管理，棚改资金支出由市财政局按政府下达的计划和工程进度拨到各责任主体，由各责任主体按工程进度拨付工程款。专户管理，市财政局设立棚改资金专户，统筹管理全市棚改资金的收支，各责任主体分别开设棚改资金支出专户和收入专户。分级管理，市财政负责全市棚56改资金筹集、拨付和制定资金管理制度，各责任主体负责支付工程建设资金，企业、居民搬迁补偿费及回迁居民个人缴纳的扩大面积款等。

然后，在环境改善上，坚持人文关怀式管理、综合配套式服务。完善基础配套设施，提升社区人居环境。棚改新区都是水、电、煤气、供暖、网络、通信等配套设施完备的楼房，附近垃圾站、学校、商场、卫生服务机构齐全，方便居民生活。

最后，在社会事业上，坚持人本化系统管理、全方位便民服务。注重教育培训，提高居民素质和技能。充分保障棚改社区居民子女受教育权利。家庭经济困难的棚改回迁居民子女接受各类学历教育或技能培训教学，能够得到相应的资助。辽宁省在棚改的同时特别注重对低收入者、失业者的职业技能培训工作。改善医疗卫生条件，保障居民身心健康。完善棚户区居民的养老保险与医疗保险参与状况，实现老有所养、病有所医。为大龄困难群体提供社会保险补贴；各级财政部门按社平工资和当地政府确定的缴费比例对医疗保险给予全额补贴。建立以社区卫生服务中心为主体、以社区卫生服务站和其他基层卫生机构为补充的棚改新区社区卫生服务体系，将棚改新区社区卫生服务机构纳入医疗保险机构。加强社会治安管理，保证良好的社会秩序。辽宁省在棚改新区中新建了一批公安派出所，按照社区建设标准，每一个社区中都配备了一个警务室和一名社区民警。社区里设立公益岗位，成立了党员志愿者队伍，建立了文明新风岗和治安巡逻队。积极开展社区文化建设，增强居民归属感。社区开展文艺宣传活动，促进社区居民凝聚力。社区党委协调和筹措资金，添置了各类乐器，建立了秧歌舞蹈队、健美操队、文艺宣传队、合唱队，自编、自导、自演文艺节目，丰富了棚改区居民的文艺活动。

（三）辽宁棚改：公共政策内容

1．资金筹措与使用：多方融资，动态平衡

住房投资短缺是辽宁棚户区形成的主要原因，也是制约棚改的最大瓶颈。辽宁省通过财政投入来撬动社会资金，基本做法包括以下四个方面。

首先，创造良好融资环境，搭建有效融资平台。辽宁省在短时间内建构了包括中央、省级和各市的财政支持，以国家开发银行为代表的金融支持，有效的市场化运作和广泛的社会参与在内的融资平台。2005～2011年动员各方面资金总额达732.46亿元（见表19）。

其次，坚持以市场为主渠道，构建多元化的融资渠道。辽宁省各级政府在棚改伊始就多方筹措资金，开辟多种渠道进行融资。概括起来就是“九个一块”，即政府补贴一块、政策减免一块、企业筹集一块、个人集资一块、市场运作一块、银行贷款一块、社会捐助一块、单位帮助一块、工程节省一块。“九个一块”可以概括为政府渠道、市场渠道和社会渠道三大类。在“政府+市场+社会”的融资架构中，政府渠道资金占比大约是38.67%、社会渠道资金权重大约是5%，市场渠道资金权重大约是56.33%。其中，市场资金中由政府通过市场化运作获得的资金占比是5.63% ～11.27%，由参与企业通过市场化运作获得的资金占比是36.33% ～46.33%。政府财政支出发挥了撬动市场资金的“杠杆”作用，市场资金发挥着主要作用（见表20）。

再次，在资金运用上，坚持封闭运行、专款专用。为防止棚改资金形成截留、挪用、滥用等弊端，辽宁省、市各级在改造初期就形成了以封闭运行、支58付令授权、严格监督为核心的三道“防火墙”。封闭运行旨在建立防范资金混用、挪用和滥用的“防火墙”，确保有限的资金全部用于棚改。支付令授权是指资金的支付须由各相关职能部门会签后方可实施。严格监督即国家、省、市审计，机关定期对棚改资金进行专门审计，并根据问题及时防控。

最后，在债务偿付上，坚持拉动增量、平衡存量。对棚改短时间内欠下的多达几百亿元的债务，辽宁省及其下辖各地市普遍采取的办法是，以拉动增量的方式来覆盖和平衡。即在棚改过程中同步推进辽宁产业和城市转型，拉动投资和消费，从而实现GDP、财政收入和居民收入的快速增长，增加辽宁全社会财富总量，并有效偿付棚改中的负债。辽宁省大多数城市的债务偿付来源顺序是土地出让金、上级财政借款、国库挂账、本级财政收入、面积扩大出售额、剩余房屋出售额等。

2．土地开发与利用：无偿划拨，以商补住

（1）高效整合，统一储备

辽宁省根据棚改中的实际情况对城市的土地利用规划进行局部调整，在棚改过程中对土地进行大规模的整合，把面积较小、缺乏规模效益的地块进行并转，以充分发挥土地的规模效益。对棚户区腾空土地，辽宁省在经过整合整理后，由国土资源管理部门进行统一储备，然后进入规范化的国有土地使用权交易市场，在公平、公开、公正的前提下，面向社会招标、拍卖、挂牌。辽宁省各城市通过盘活闲置、挖掘存量、迁村并屯、整合资源等一系列的措施，整合棚户区土地，加大土地收购储备力度，形成土地储备。以节约集约利用土地为指导思想，对国企改制和旧城改造中的存量国有土地资产与大规模的棚改腾出土地，一并考虑，合理利用，统筹规划。抚顺市在改造过程中，通过规划重新整理并进行撤并整合，将原有83片棚户区调整为71片。通过棚改，辽宁省腾空土地134平方公里，全部纳入土地储备，并进入土地使用权交易市场。

（2）科学确定土地使用性质，集约合理利用土地资源

一方面，辽宁省对棚改的腾空土地，根据土地利用规划和城市整体规划加以利用。辽宁省把原来的低层棚户房（99%为平房）推倒建设成中低层成套楼房（95%为六层楼房），提高了建筑容积率，节约了土地资源。辽宁省各城市对棚户区腾空土地，首先进行分类整理，适宜建设棚改住房的优先安排棚户区居民安置住房建设；因地质塌陷、环境污染严重等原因不适宜居住的土地，则开发成工业用地或公共用地。对于节约的土地资源，再根据土地利用规划，或者变成商业性居住用地，或者变成工业用地，或者变成商业用地。抚顺市把棚户区腾空结余的13.4公顷土地建设成3个工业开发区。

另一方面，对棚户区居民安置住房建筑用地，辽宁省各城市根据各地块的区位条件、配套设施状况、自然环境等因素，分类进行开发。凡是具有一定商业价值，在给予一定的政策和/或税收优惠前提下开发企业能够筹集建设资金开发的项目，政府给予相应政策，由房地产企业进行开发，沈阳市基本上都采用了这一模式；对单靠优惠政策企业自身无法平衡建设资金的项目，采取政府主导与市场运作相结合的方式，政府在给予政策优惠的基础上，地方政府财政再根据成本核算给予适当补贴，由开发企业实施项目操作，本溪市程家社区采用了这一模式；对完全缺乏市场价值、没有企业愿意参与的项目，包括住房和相关配套设施建设在内的资金则完全由政府投资，居民入住后再根据住房成本价支付部分住房成本，抚顺市莫地社区采用了这一模式。

（3）优先划拨，无偿使用

2005年以来，辽宁省将棚改项目优先列入土地供应计划和房地产开发建设计划，棚改项目中的廉租住房和经济适用住房建设用地，按经济适用住房政策全部实行划拨供地；对列入规划和年度计划的保障性安居工程项目，优先安排建设用地，确保工程如期开工。在用地审批过程中，采取棚改建设项目优先审批供应方式，严格执行“保证中低价位、中小户型普通商品房和经济适用住房用地项目供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%”的规定。根据中国内地的城市住房土地政策，经济适用住房的土地采用无偿划拨的方式，开发企业或个人免缴土地使用费。

（4）以商补住，让利于民

由于棚户区面积大、居民家庭多，加上原大多数棚户区区位、配套设施等相当落后，即使给予政策和税收优惠、免收土地使用费等，70%的棚户区也没有企业愿意开发。受财政所限，完全依靠政府和居民个人仍然无法开展棚改。基于这一现实，辽宁省把棚改节约的土地推向市场，把土地变为商业用地、工业用地、商品住房用地等，然后把这些土地使用权出让金用于棚户区住房和配60套设施建设。2005～2010年，辽宁省通过土地出让和商品房开发建设，共获得近70亿元的改造资金。

3．住房开发与建设：分类开发，整拆整建

首先，在棚户区住房拆迁上，坚持整体拆迁、梯次推进。辽宁各个城市对集中连片棚户区进行不留死角的整体拆迁，彻底解决棚户区问题。针对较短的拆迁期限内居民集中大量搬迁可能出现的租房难、搬家难、支付不起租房费等问题，辽宁省采用了“梯次推进，鼓励先行”的工作方式：首先拆除棚户区内需要建设安置用房土地上的房屋，其他房屋则待安置用房建好，组织居民一次性搬迁上楼后再进行拆迁，实际拆房住户只占应拆迁户数的一半。另外，各市对棚户区全部居民进行逐户摸底动员，详细了解居民实际情况，从而确定相应的拆迁救助项目和救助标准。

其次，在安置住房建设上，坚持规模建设、分类开发。辽宁省针对连片棚户区面积大、人口多的特点，采用先大后小的开发顺序，开展高效率的大面积规模建设，优先解决连片棚户区。连片棚户区面积大、地点集中，便于开发单位集中建设，提高施工效率。同时，大面积棚改完成后可以容纳大量居民，为后续开发提供条件。同时，规模建设利于通过统一采购、统一监督降低原材料成本。另外，为了确保施工质量，辽宁省棚改中禁止没有建筑资质或资质低的企业进行建设，除建筑行业职工外，棚户区居民不参与建设，但是居民可以参与住房建设的监督。由于辽宁冬季长、施工期短、任务量大，政府为了兑现承诺，吸引了包括山东、河北、浙江、安徽、江苏等外省建筑企业和建筑工人参与。在棚改任务最重的2006年，辽宁省14个城市有近千家建筑企业、10万多建筑工人进行住房和配套设施的建设。

再次，在居民回迁上，坚持优惠售房、分批安置。辽宁省回迁房购买坚持优惠购房、专房专用原则，为棚户区居民提供“住得起”的专用回迁房。对低保户原房屋面积拆一还一，免收新旧房屋差价。此外，考虑到回迁房的拥挤性，辽宁省采用分批安置的回迁方式，提高回迁效率。为加快回迁效率，辽宁省在回迁安置上采用了“分批安置，先迁先选”的回迁方式和“建好一批，安置一批”的回迁办法。

最后，在棚改新区后期管理上，坚持政府兜底、自助管理。棚改新区建成后，社区组织新区居民自助管理社区，物业管理和维修等费用由政府兜底，居民只需缴纳极少量的物业费用（约为0.1元/平方米）。自助管理的物业管理模式极大地降低了棚改居民日常居住负担，同时为居民提供了部分就业岗位，为居民住得好、住得稳提供保障。调查显示，63.2%的居民认为物业管理更为便民（见图12），认可了政府兜底、居民自助的物业管理模式。

4．居民支付能力的提升与再造：适度输血，重点造血

首先，坚持分类对待、普遍保障，实现住有所居。对于经济条件较好、能够交齐相应款项者，鼓励率先入住，并尽快给予办理房产证等手续；对于收入和资产状况等较差，已经交纳部分但不能交足扩建款、代建款的家庭，可以打欠条住进新房，但不发房证，待交够欠款后，再到产权部门办理房屋所有权证；对于经济状况很差的特困家庭，居民获得原居住面积的住房产权，扩大面积的产权归政府所有，按照廉租房标准收取租金；对于无力承担租金的群体，由房产管理部门记账，代缴租金。

其次，坚持长期帮扶与短期救助相结合，力促居民“住得稳”。辽宁省各地通过医疗救助、教育救助、扶贫帮困、丧葬救助、临时救助等多种形式的专项救助，解决棚户区低收入群体生活困难问题。同时建立长期帮扶机制，如本溪市总工会在棚改新区推出了工会帮扶站和工会惠民超市“一体化”帮扶新模式。

再次，重视培训、促进就业，增强居民支付能力的持续性。第一，辽宁省加强对棚改失业、无业人员培训，搭建信息平台，为居民实现就业铺路搭桥。第二，促进就业，消除零就业。在棚改中，辽宁将就业与棚改相结合，在棚改新区周边，通过优惠政策吸引、兴建一批劳动力密集型企业和创办就业市场，促进棚户区居民就业，尤其是对零就业家庭，采取多种措施，至少实现一人就业，对其子女就读职业技校免收学杂费，帮助其就业，从而增加家庭收入的持续性。

最后，提供技术支持、服务居民创业，扶持居民自主创业。资金支持上：一是实施小额信贷优惠政策。自主创业的小额贷款最多能贷20000元，社区可提供担保。二是设立自主创业基金等扶持政策。对棚改回迁居民自主创业的给予5000～10000元的资金扶持。在此过程中，中国人民银行沈阳分行成功创新出了“信用社区+创业培训+小额担保贷款”模式，有力地支持了棚改工程。截至2008年底，抚顺市共建立5个信用社区，涉及回迁居民16780户，累计发放社区金融零售贷款1034万元。在技术支持上：各地方都采取培训措施，提供技术支持和服务，以及创建棚改新区创业市场的方式，增强棚户居民的就业能力。

5．经济转型与发展：以棚改促发展，以发展带棚改

第一，重视招商引资，加快产业集聚，增强城市棚户区改造的经济实力。辽宁省重视引进域外项目资金促进产业结构调整和经济转型，从而促进经济发展、增强财政实力。例如，抚顺主要以招商引资方式发展起来的新园区，缴纳的税收收入已经从2004年的1.34亿元上升到17.15亿元，占全市税收总收入的比重也相应由10.23%上升到21.12%。

第二，推动民营企业发展，扩大棚户区回迁居民的就业机会。辽宁省采取了一系列措施发展民营经济，在解决棚户区居民就业方面发挥了重要的作用。根据我们对沈阳、抚顺、铁岭、阜新、朝阳和本溪6个城市棚户区回迁居民的独立问卷调查，受访者中60岁以上居民的职业（或退休时职业）只有7.4%属于私营企业或者个体经营，60岁以下居民的职业则有40.6%属于私营企业或者个体经营，40岁以下居民的职业属于私营企业或者个体经营的比例则高达71.4%。

第三，深化国有企业改革，提高棚户区回迁居民的收入水平。辽宁省采取了一系列措施深化国有企业改革，提高国有企业工作的棚户区居民的收入。根据我们的问卷调查，棚户区回迁居民中60岁以下未退休人员中仍然有19.1%的人在国有企业工作，50～60岁人员这一比重更高，为26.9%，通过国有企业改革提高企业效益，对提高棚户区回迁居民收入和住房负担能力仍有重要意义。

第四，努力发展社区经济，为棚户区回迁居民提供便利灵活的就业机会。辽宁省重视通过发展社区经济为部分居民提供便利就业的机会。例如铁岭，很多棚户区改造新社区还建造了相当数量的商业店铺，通过带有一定补贴性质的63出租、出售或者回迁补偿提供给回迁居民，作为零售或服务网点开展经营活动；棚户区改造新社区还由工会补贴成立了许多生活超市，超市工作人员也优先聘用棚户区回迁居民；新社区的物业管理也优先将保卫、保洁等大量劳动岗位提供给回迁居民，甚至对部分就业人员给予公益性岗位补贴。抚顺还通过在社区或其附近扶持劳动密集型企业、社区服务业和家庭手工业等措施，促进回迁居民就业，有力地支援棚户区改造。

第五，创造良好的经济发展环境，鼓励棚户区回迁居民积极开展创业活动。辽宁省还重视促进棚户区回迁居民的创业活动。如铁岭规定，棚户区回迁居民等困难群体有创业愿望的，可免费参加创业培训，并优先给予小额贷款，提供项目推荐、代办执照、提供场地等“一站式”创业服务；新建的小商品市场和农贸市场要按照摊位总数不少于5%的比例，提供两年免费经营摊位，优先扶持棚户区回迁居民中参加创业培训人员，使其实现“零投入”创业。

6．社会变迁：居民再塑，社区重建

首先，重建社区组织，培育治理主体。辽宁省在棚改过程中建立了290个新型社区，形成了“有形化、网格化、数字化、全覆盖”社区组织。辽宁省在棚改新区组织居民委员会、业主委员会，使之成为社区的主要管理机构；组织市政、绿化、环保、医疗、文化、法律等方面的服务进入具有一定规模的棚户区居民回迁小区。每个社区都配备警务室和社区民警，建立治安巡逻队。本溪程家社区14位社区工作者，承担着整个社区8900多位居民的管理和服务工作。

其次，完善服务设施，强化服务能力。辽宁在棚改中，坚持社区服务用房和居民小区同时设计、同时验收、同时交付使用。新建社区硬件设施统一形象标志、统一组织牌匾、统一服务功能设置、统一设施配套。室外固定的宣传场地、居民户外文体活动场地基本齐全，社区办公经费纳入财政预算，并为社区工作者提供生活补贴、医疗保险和养老保险。社区用房的功能结构包括一站式办公大厅、档案室、警务室、救助站、综合治理工作站、365工作室、接待室、棚改展示厅、残疾人康复室、日间照料室、远程教育终端站点、红十字家园、妇女维权工作站、健身室、社区活动中心、图书室、计生工作站和家庭健康指导站等。

再次，提供公共服务，援建生活体系。一方面，促进居民就业，重建生活基础。积极开发保洁、绿化和治安等公益性岗位。社区主动与人事、劳动就业等部门及驻区企业联系，提供就业信息，推荐工作岗位，搭建就业平台。劳动部门在社区提供被称为“阳光培训”的就业培训，直接面向市场。另一方面，提供民生服务。打造“十分钟社区服务圈”，在10分钟的路程内建立居民服务网络。社区成立了居民志愿者队伍，为孤寡老人和残疾人买粮食、理发，以及修理维护体育器材。另外，社区还负责疏通居民诉求渠道，化解社会矛盾。

最后，提高文化素质，实现人格重塑。辽宁省棚改新型社区组织除上述具体的居民服务之外，还开展了多种文艺、宣传活动，大大加强了社区居民凝聚力。本溪市程家社区党委协调和筹措资金，添置了各类乐器，建立了秧歌舞蹈队、健美操队、文艺宣传队、合唱队4支队伍。社区居民自编自演文艺节目，丰富了棚改区居民的文艺活动，同时也促进了居民特别是贫富差距显著的社会群体之间的互动，使新建小区向熟人社区转变。

7．环境建设：综合整治，配套完善

首先，坚持社区基础设施建设与住房建设统一规划、同步建设。辽宁在棚改中把住房建设和市政基础设施建设统一规划，不仅重建住房，还新建或改造给水、排水、供热、燃气、道路管网等设施。

其次，社区基础设施与城市市政设施无缝对接。辽宁省各城市在棚改中统一规划棚改社区和整个城市的市政设施，高起点规划、高水平设计、高标准建设，根据需要新建、改造和升级市政设施。抚顺市新建、扩建自来水厂、变电站、供暖热源、换热泵站、供水泵站、污水泵站、煤气调压站58座，铺设供水、排水、供热、燃气、供电、通信管网589公里，结束了转供电、转供水的历史。

再次，加强生态环境建设，彻底改变棚户区“脏、乱、差”的面貌。在棚改中，辽宁省环保部门坚持全面规划、合理布局、综合开发、稳步推进，以污水处理厂建设为重点，全面加强城市环境基础设施建设，提高了城市污染治理能力，从根本上解决了城市污水排放难、垃圾处理难等问题。通过绿化和景观建设改善了小区环境，进而改善了城市面貌和城市环境。

然后，科学配置公共服务设施，完善公共服务网络。辽宁省各城市根据各自实际，在全市范围内优化配置医疗卫生、教育、文化体育等资源，结合棚户区实际，配套建设医疗设施、文体设施、社区服务场所和中小学及幼儿园校舍，切实改善居民就医和就学条件。

最后，配套建设商业设施，方便居民生活。辽宁省从方便居民生活的角度出发，各城市还加强了商业服务、金融邮电、商业服务、金融邮电。阜新市在新建社区硬环境完善的同时，努力把新建小区建设成“设施齐全、服务配套、环境优美、管理有序、文明健康”的新型社区，着力构建“社区十分钟生活圈”，即从社区中心广场出发步行10分钟能够到达基本的商业服务网点，满足居民基本的生活需要。

8．城市空间结构：布局优化，混分平衡

首先，坚持原地安置和异地安置相结合，科学选择居民安置区。对区位等各方面条件较好、规模大且与其他棚户区相距较远的棚户区，采取原地安置的方式；对位置相近且区位较好的多个棚户区，进行撤并整合，采取原地及就近安置；对位置偏远，特别是处于地质条件差、环境污染和生态破坏严重等区域的棚户区，采取异地安置的方式。

其次，坚持整体分散、局部集中、个别混居，努力打破贫困的空间聚集。辽宁省各城市因地制宜，在棚户区居民安置区位的选择过程中，采取了在整个市区范围内“大分散”、局域范围内“小集中”的措施。在整个市区范围内选择并优化棚户区居民安置点，在遵循城市总体规划和居民意愿的基础上，对异地安置的棚户区居民，通过整体异地安置和分散异地安置两种方式，把低收入居民插入居民收入相对较高的居住空间；同时，对原地安置的棚户区居民，尽可能留出部分土地空间进行商品房开发，销售给收入较高的居民群体。本溪市积极推动贫困人口从相对集中的旧城区向城市新区搬迁，棚户区最集中的溪湖区在棚改后外迁人口达2.1万人，占该区棚户区居民的近13%；程家社区包含A、B、C三个片区，A片区属于商品性住房，居民收入水平较高，其余两个片区则安置棚户区居民。

再次，坚持集约利用土地资源，提升城市空间承载力。辽宁省各城市利用市场机制和手段，进一步盘活存量土地，改善建设用地结构和布局，挖掘资源潜力，集约利用土地等各种资源。辽宁省通过棚改进一步盘活了存量土地。自2005年大规模棚改以来，全省共改造城市集中连片棚户区523片，拆除棚户区建筑面积2910万平方米，腾空土地面积约13400公顷，供应棚改安置用地3260公顷。腾空的土地为城市发展提供了更为广阔的空间。抚顺市通过棚改腾空土地491.8公顷，其中的20.37公顷建设了新抚华山、望花河西和东沟精细化工三个工业园区。

最后，协调城市内部空间发展，努力明晰城市空间职能。辽宁各城市在棚改中根据城市总体规划，合理划分城市的空间功能。把规划工矿区、商务区等范围内的棚户区居民实施异地安置，迁移到居住区内；把规划居住区内的厂矿、商业企业等迁出，使城市的空间功能更加明晰。本溪市在棚改过程中，居民进一步向城市的东北部迁移，总计近5万人迁移到新城区；工业企业不断向西南迁移，100多家企业迁移到工业区。

六 辽宁省棚改：主要经验与启示

肇始于2005年的辽宁省城市及国有工矿企业棚改，在政府的强力推动下，通过“政府主导、市场运作、社会参与”的模式，围绕让居民“住得进、住得好、住得稳”，经过全省上下各方6年多的努力，居民住房面积大幅增加、居民生活水平明显提高、社区及城市环境显著改善、城市土地资源集约利用、全省经济社会事业全面进步，取得了预期效果，创造了城市低收入居民住区改造的“辽宁模式”，为中国乃至全球城市的贫民住房改造提供了很好的经验与借鉴。

第一，“政府主导、市场运作、多方参与”是解决低收入居民住房问题的较好模式。低收入居民住房是带有保障性质的准公共产品，单纯依靠市场就会造成市场失灵。低收入居民住房不是纯公共产品，单纯依靠政府会造成政府失灵。因此，应该让政府与市场结合起来，充分发挥政府调动各方资源的优势和市场运作效率高的优势。但“政府主导，市场运作”不能停留在简单的原则上，不是简单的强势政府的主导，加上健全的市场运作就可以实现成功，只有配套一个系统而缜密的棚户区改造相关要件的公共政策体系，并使这些要件相67互配合，“政府主导，市场运作”的模式才能成功。

低收入居民住区问题是一个性质复杂的公共产品问题，解决好这一问题，需要调动社会各方力量。低收入居民住房改造关系到居民的切身利益，必须取得居民的支持与参与。企业也是参与公共产品供给的重要力量，需要设计机制，激励企业参与低收入居民住区问题的开发。另外，还应该充分利用各种非政府组织和社会各方的力量。在所有参与改造的各方中，政府应该发挥主导作用，因为只有政府才能很好地调动各种资源，但是需要赋予政府足够的财权和事权。

第二，城市的低收入居民住区改造必须坚持“系统、全面、可持续”的思想与方法。系统的观点就是把低收入居民的住房改造置于居民家庭的生产生活系统中来，置于城市住房市场系统中来，置于城市空间布局和城市发展转型中来，努力消除对低收入居民的“社会排斥”。全面的观点就是综合考虑居民的住房改造与社区的基础设施和环境改造，综合考虑居民的住房消费与其他物质文化生活消费，综合考虑贫民住房需求与中高收入居民的住房需求，综合考虑土地等资源的集约利用，综合考虑投资与收益等城市生活和城市发展的各个方面。可持续的观点就是努力确保贫困居民的住房和住区质量不退化，确保居民生活水平不降低，确保贫民住房供给的连续性，确保低收入居民住区改造的资金链条不断裂。

第三，城市的低收入居民住区改造必须坚持“顶层设计，统筹考虑”的战略与规划。低收入居民住区改造涉及项目计划、住房拆迁、居民安置、住房建设、居民回迁、后期管理等诸多环节，涉及金融、土地、居民生产生活、相关设施配套等多个方面，在操作和实施中必须坚持“顶层设计”，努力做到理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。

第四，城市的低收入居民住区改造必须坚持“综合配套，利民长效”的制度与政策。低收入居民住区改造涉及住房金融、土地、住房产权等的制度与安排，涉及居民的救助与帮扶、政府运作模式、经济运行方式等诸多方面，目前几乎没有一个国家的制度框架能够把低收入居民住区问题所涉及的方方面面全部覆盖并很好地解决。因此，各个城市在低收入居民住区改造中需要根据各自实际，在既定的制度框架内针对低收入居民住房问题做出安排，从利民长效的角度出发，综合考虑，配套设计。

第五，城市的低收入居民住区改造必须坚持“规范有序，人本自治”的管理与服务。低收入居民住区改造是一项复杂的系统性工程，范围广、任务重，没有科学化的管理体系，是难以成功的。为此，无论在改造前的动员，还是在改造过程之中，抑或在改造之后的社区管理上，都应该建立健全一整套管理机制，实现流程化管理和改造过程的无缝链接，确保公开、公平、公正，让居民对政府满意、对个人生活满意、对住房满意。

第六，低收入居民住区改造在资金筹措与使用方面应努力做到多方融资、动态平衡。资金是制约低收入居民住区改造的最大瓶颈，也是低收入居民住区改造的基本保障，所谓“兵马未动，粮草先行”。唯有多渠道融资，才能确保改造工程和项目顺利开展，不因资金链条断裂而终止。另外，还需要坚持资金的动态平衡，盘活存量、拉动增量，从而保证低收入居民住房改造和供给的连续性。

第七，低收入居民住区改造在土地开发与利用方面应努力做到集约利用、降低成本。土地是住房的空间载体，土地成本在住房成本中占有较大比重。为了能够切实降低住房成本，让居民能够承担购房支出，必须切实降低土地成本。另外，土地是城市最重要的资源，土地能否高效利用，关系到城市的经济增长与未来发展。

第八，低收入居民住区改造在住房开发与建设方面应坚持分类开发、因地制宜。住房开发与建设在“推倒重建”型改造中起着核心作用，不同城市、同一城市的不同区域都存在差异，需要根据实际情况，坚持因地制宜，确定开发模式，不能“一刀切”。

第九，低收入居民住区改造在居民支付能力的提升与再造方面应坚持适度输血、重点造血。贫困或低收入是形成低收入居民住区的根本原因之一，要想从根本上解决低收入居民住房问题，必须从提高居民收入、提升居民支付能力入手。因劳动技能差、受教育程度低等原因的存在，很难在短时间内快速提高其收入水平，短期内需要帮扶与救助，即“输血”。从长期看，帮扶与救助不具有持续性，必须从提高居民劳动技能与素质入手，提高其就业和创业技能，69即“造血”。

第十，低收入居民住区改造在经济转型与发展方面应努力以改造促发展、以发展带改造。无论是增加就业岗位，还是提高政府的财政收入以用于改造低收入居民住区，都离不开城市的经济发展。因此，各城市需要努力发展经济，以增加工作岗位和政府的财政收入。另外，需要对低收入居民住区改造的成本与收益进行核算，努力使改造项目成为拉动城市经济增长的力量之一。

第十一，低收入居民住区改造在社会变迁方面应坚持居民再造、社区重建。低收入居民住区所造成的主要问题之一是贫民受到“社会排斥”，其自信心缺乏、精神面貌较差，逐渐与主流社会脱节。因此，在改造物质环境的同时，还需要进行人文环境建设，对居民和社区进行再造，使之重返主流社会。

第十二，低收入居民住区改造在环境建设方面应坚持综合整治、配套完善。基础设施严重不足是除住房之外低收入居民住区的另一个显著特征。单纯进行住房改造而不进行基础设施改造几乎不会对社区环境和面貌的改变产生大的影响。因此，在低收入居民住区改造过程中，应该对社区环境进行综合整治，配套建设相关的市政基础设施、公共服务设施和相关的商业设施。

第十三，低收入居民住区改造在城市空间结构方面应布局优化、混分平衡。低收入居民住区在城市空间上表现为贫困的空间聚集。所有的聚集现象都因外部性等原因而存在自我强化机制，要想消除这一现象，就必须利用外生冲击打破其内在机制。坚持“整体分散，局部集中”的混分平衡，有利于促进城市内部的协调发展，有利于城市不同收入群体间的和谐相处。

七 辽宁省棚改：有待完善的问题与做法

（一）进一步完善棚户区居民住得稳的长效机制

随着棚改任务的结束，零星的、散片式的住房改造也将逐步纳入政府议事日程。以棚改为契机，总结经验与教训，建立起一整套完整的涵盖经济适用房、廉租房等保障性住房的体系，确保居民住有所居、安居乐业，人人分享经济发展成果，已逐渐深入人心和政府决策议程。但是，住房问题解决后，如何实现居民住得好、住得稳，确保其生活具有稳定性和持续性，建立长效机制，仍存在不足之处，如棚户区居民就业、再就业者多从事低收入、不稳定的工作，居民自主创业的主动性不足等，因而建立居民住得稳的长效机制应成为今后工作的重心。

（二）进一步提升居民参与棚改的力度与积极性

棚改工作涉及的利益关系十分复杂，更新改造能否顺利推动，关键是各个利益方的诉求能否达到平衡。因此，这要求参与棚改的各方能够切实参与棚改，从改造的需求到改造的方向、拆迁补偿方案及规划设计方案等，应该始终贯穿着公众的参与。特别在改造方案的规划设计阶段，能让公众真正参与其中。因此，建议在整个棚改程序中，除了在改造专项规划审批前进行公示外，还要加强网络及媒体的宣传，为群众提供更多的参与渠道，变过去的被动参与为主动参与，使更新改造在更加公平、公开、公正的前提下进行。

（三）把握好棚户居民安置聚集与分散的最佳平衡点

在理论和实践上，贫困人口聚集还是离散，均存在若干问题：贫困聚集会形成贫困文化，诱使贫困代际转移；但在贫困离散的情况下，贫富杂居，也会对双方的社会心理造成一定影响。在棚改过程中，对低收入者居住空间安排也做了一些有益探讨：通过与城市总体规划的衔接，选择棚户区居民的安置区位和地点，对城市的居住空间进行局部调整，试图从总体规划中稀释贫困的空间聚集，适应城市布局结构调整需要。虽然如此，在具体安置形式上有不少为集中安置。成片的棚户新区是否会成为孤立的新棚户区，由于时间尚短，结果还不是很明晰，但在目前实践中已显露出一些苗头，这种现象应该引起一定的重视。当然，分散安置也存在自身的问题。因而如何有效地把握好棚户居民安置聚集与分散的最佳平衡点，是一个值得深入讨论的话题。

（四）进一步完善社区管理机制

辽宁省创新和探索了棚户新区管理模式与方法，成功创造出政府主导下的自治性物业管理等模式，为后续棚改工作和社区建设提供了很好的参照。从目71前情况看，许多棚改新区行政化色彩浓厚，官僚作风日渐凸显，小区居民自治程度有待进一步拓展。在棚户新区的管理上，如何进一步发挥居民自主自治的管理，仍有探讨的必要。同时，在物业管理等方面，政府介入过多，现行多为政府安排的物业管理，缴费很低甚至不缴费，商业化、市场化运作不多，若未来政府因素撤离，棚改新区可能会陷入原先棚户区无人管理的境地。因而，社区制度性管理机制虽已现雏形，但如何实现社区管理自治化和物业的可持续性，仍有进一步研究的必要。

（五）进一步谋划资金偿付问题

辽宁在棚改过程中开辟了多种筹措渠道，开创性地实现了“政府 +市场+社会”的“三位一体”模式。但是对于棚改的资金偿付问题，渠道过于单一，为未来埋下隐忧。截至2011年底，辽宁省各市的棚改资金偿付几乎都来自土地出让金和剩余房屋销售款；在对土地出让金过于依赖的情况下，一旦土地出让金减少，势必将加大棚改资金的偿付压力。从总的偿付情况看，到2011年底，一些城市存在一定的挂账或到期拖欠问题（如阜新、抚顺）。因此，未来需积极探索新的财政收入来源，改变对土地财政的依赖。

（六）进一步提高住房质量

棚改后，住户的房屋面积显著增加，对房屋舒适度的评价也相对较高。棚改过程中充分实现了对房屋产权的肯定和保护，相关配套设施比较齐全，但不容忽视的是房屋质量问题有待长期进一步的观察。独立调查显示，受访者对于房屋质量的评价并不是很好，认为“还可以”和“不太好”占了半数以上，说明在棚改方面，虽然步伐较快、时间较短，但是房屋质量方面有待进一步观察（见图19）。

（七）需要继续关注棚改新区的环境治理问题

需防止新建小区从一家一户的分散污染变成区域性的集中污染。调查发现，棚户区居民在居住的新建小区所缴纳的物业费非常少。基础设施及配套服务在维护和管理上容易出现资金短缺问题。吸取国外教训，为避免形成新的低收入居民住区，需要进一步探索社区环境治理模式，确保住房质量和基础设施配套水平等不降低。

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