分报告

辽宁棚户区改造：总体公共政策

一 国际社会贫民窟改造实践：经验与教训

不同时代、不同国家的政府对待贫民区的态度是不同的。包括英国、美国在内的许多国家最初都把贫民窟看做阻碍城市更新和发展的因素进行整顿和清理（Abrams, 1966; Potter, 1992; Clark, 1996）。但是，贫民窟居民随后或者无家可归，或者移居政府住房。20世纪六七十年代，印度、拉美等许多国家的政府对贫民区普遍持默许与宽容态度，生活其中的民众的权利也能得到一定程度的保障。中国内地的城市管理者基本上都施行限制、取消贫民区的政策。除了瑞典和朝鲜两个极端例子之外，大部分国家都有相应的措施或政策以解决贫民窟所存在的缺失居住保障、过度拥挤、建筑质量差、卫生条件恶劣、饮水困难等问题。尽管其中不乏成功的经验，但也有失败的教训或存在做法缺陷问题。概括地说，国际社会在贫民窟改造方面主要采取四大措施：驱逐或清除、公共住房建设、发放住房补贴和贫民窟基础设施改造。

（一）驱逐或清除

贫民窟住房大多是擅自建设或没有得到授权，贫民窟住房土地基本上都是非法占用。由于贫民窟增加了城市犯罪，使得污染聚集、传染病肆虐，带来诸多的经济和社会问题，从这个意义上说它制约了城市发展。无论是欧美发达国家，如英国、美国，还是发展中国家，在城市发展的早期阶段，大多采用忽视或驱逐的方法。在20世纪70年代初之前，大多数发展中国家普遍忽视贫民窟的存在，反映在土地使用规划图上就是经常没有标出贫民窟及其他非正规住区。20世纪70年代和80年代，发展中国家为应对贫民窟的发展，大多采用驱逐的方法，特别是在权力集中、民间团体的活动得不到认可、国家几乎没有或根本没有制止强制性驱逐的法律条款的国家或地区。当局通常以实施城市改造（特别是市中心的改造和城市基础设施建设）或改善卫生和安全设施为由，对贫民窟居民进行驱逐（联合国人居署，2003）。1946年到20世纪60年代后期，英国政府采取“过滤政策”，首先把居民和雇员从城市内部迁移出去，然后再进行城市内部的清理和开发。居民的外迁是由政府的分散政策和市场力量共同推动的（贝尔琴等，2011）。

驱逐或清除对贫民窟问题的解决无济于事，只是迫使贫民窟问题进行空间转移，从城市中心地区转移到城市边缘地区。随着城市空间的扩展，贫民窟问题形成无止境的恶性循环：市内贫民窟居民被不断驱逐，城市边缘不断出现新的贫民窟。

（二）公共住房建设

住房的严重短缺是贫民窟最显著的特征，解决因市场失灵而导致的低收入居民的住房短缺和住房质量低劣问题常常成为市政当局的首要目标。美国从20世纪30年代“罗斯福新政”开始为低收入居民建造公共住房；“二战”后，美国继续进行大规模的公共住房建造。杜鲁门政府在1947年投资60多亿美元建造100多万套住房，以解决居住条件恶劣者及退伍军人的住房问题；肯尼迪和约翰逊政府“伟大社会”时期公共住房建设达到顶峰（黄安年，1998；李艳玲，2001）。英国在“二战”后的近20年里，采取“分散化政策”，在城市内部开展旧房和贫民窟清理，在新城开展大规模的公共住房建设（贝尔琴等，2011）。发展中国家（如巴西、印度等）在20世纪60年代和70年代复制了这种做法（杜悦，2008；联合国人居署，2003）。这种方法因为数量远不能满足需求，很快就被放弃。据估算，发展中国家的公共住房供给甚至不能满足住房需求的1%（联合国人居署，2003）。另外，许多发展中国家在提供公共住房时，存在腐败严重、效率低下、分配不公等问题。

公共住房措施只有在进行大规模建设、政府能够长期坚持且公平公正的情况下才能够奏效。美国在公共住房建设和城市更新中，低收入者的原来住区常常被用作商业用途或豪华住宅的开发，导致贫民从城市内的一个地方转移到另一个地方（Richardson, 1971）。

（三）发放住房补贴

在强调市场自发作用的发达国家和政府效率相对低下的发展中国家，在公共住房建设措施收效较小的情况下，开始转向发放住房补贴，提高低收入居民的住房支付能力，通过市场由居民自行解决住房问题。20世纪60年代末，英国政府在贫民住房问题上采取“解靴带政策”（Bootstrap），主要是对低质量住房进行翻修，并根据1969年、1974年和1980年的住房法，给房屋所有者、地主和开发商发放改善补贴，帮助其弥补重新安置的成本。从地方政府1989年制定《住房法案》及1996年的《住房法案》开始，英国政府仅仅发放特殊津贴，主要给低收入房主、租户提供补贴（Doe, 1995）。巴西、墨西哥等许多国家在20世纪八九十年代也采取过类似措施。阿根廷政府尽可能实施最大化的普惠制救济。低收入家庭的住房租赁补贴要考虑其支付能力的差异，对基本没有支付能力的低保家庭，政府全额予以补贴；对有一定支付能力的低收入家庭，则在其家庭负担一定比例租金的基础上由政府补贴。牙买加为解决贫困者住房问题，建立了国家住房信托基金（NHT）。基于同样的目的，墨西哥也建立了银行住房融资基金（FOVI）。

贫民窟的出现是市场自发力量形成的，微薄的津贴不能够改变市场力量运行的方向，这种措施的效果与公共住房建设效果相比更不显著，对城市空间演化的影响微乎其微。

（四）贫民窟基础设施改造

基础设施滞后是贫民窟的主要特征之一，改造住房而不改善基础设施，对贫民窟的问题的解决无济于事。1966年，美国约翰逊总统签署住房拨款法案，给予贫穷城市联邦拨款以建立模范城市；对合乎标准的住房给予租金补贴，数79额为低收入家庭25%收入与租金间的差额；对六七十个城市的贫民窟进行清理，改进更新地区的学校、医院、就业机会及住宅以改善贫民窟的整体环境，包括交通设施、给排水系统、医院和医疗设施、娱乐和广场区域等。美国20世纪90年代的“希望六号计划”重建公共住房，改造商业区和建设社区网络等，以提供较好的社区和支持性服务，吸引较高收入居民入住；2010年奥巴马政府的“精选住宅区计划”对“希望六号计划”进行延伸，但它强调住房项目的配套设施发展和可持续性。经过近20年的在社区环境方面的不作为，从20世纪90年代后期开始，英国政府积极改善社区环境。1998年，英国政府拿出8亿英镑投资在17个贫民住区的住房修复和社区环境整治上。在取得竞标资金后，居民、社团、地方政府等共同消除垃圾、建造新的住房、提高教育水平和健康标准、减少犯罪，以及增加就业机会（Balchin et al., 2000）。20世纪90年代，巴西开始对贫民窟的基础设施条件进行升级改造。1989年，圣保罗市政府开始实施该市历史上首个大规模治理贫民窟的计划——“贫民住区城市更新计划”。该计划主要是建设和完善贫民窟的基础设施、改善贫民窟居民的居住条件。

国际社会的贫民窟改造主要是在主流经济学的指导下进行的，侧重对经济社会现象的解构研究，全面性和系统性分析不足。因此，早期阶段主要是解决住房供给不足，对贫民窟的基础设施、社区环境和城市内部的空间结构关注不够；后期阶段主要关注基础设施和社区环境建设，但住房建设滞后。国际社会的贫民窟改造实践，大多是在住房改造与基础设施建设、改善住房与提高收入等方面艰难地寻找平衡点。另外，国际社会对贫民窟的改造是解决居住问题而不是产权问题，即“居者有其屋”，而不是“居者买其屋”。

（五）国际社会贫民窟治理的不足

尽管国际社会在贫民窟改造方面做出了很大努力，积累了一定经验，但是，效果并不理想，今天，全球仍有约10亿人生活在贫民窟里，这表明以往各国的贫民窟改造政策和做法并不成功。首先，忽视和驱逐贫民窟居民的做法只是将贫民窟问题转移到了城市的边缘地区，如城乡结合部地区。随着城市的不断扩大，形成了一种永无止境的恶性循环：市内贫民窟居民被不断驱逐，在城市边缘、市政边界外不断出现新的贫民窟。其次，建造公共住房的做法，通常连住房需求的1%都满足不了；而且发展中国家建造的公共住房大部分都分配给了政府雇员，如警察或教师，并不能普惠低收入群体。再次，目前流行的方法是“贫民窟升级改造”，其内容包括规范土地和住房权利，改善现有基础设施，如供水、卫生、雨水排放和供电等。典型的升级改造项目包括修建人行道和公共厕所、设置街灯、铺设下水道和公路。但是，升级改造通常不涉及建造住房，住房则由居民自己建造。由于收入水平低下，即使提供贷款或补助，贫民窟居民仍然难以提高居住面积。最后，就联合国人居署所倡导的自助式改造战略（动员私营部门和居民的自有资源，而政府则扮演消除体制障碍、提供相应的计划和咨询等角色）来说，存在实施过程相对缓慢与高度依赖居民及其政府和其他相关利益人的合作、意愿和资源等问题。

概而言之，国际社会在贫民窟改造方面存在的不足之处可以概括为以下几个方面：第一，尽管许多国家都在贫民窟改造前制订了规划，然而，改造的战略规划缺乏顶层设计和统筹协调。第二，在棚户区改造实施的主体与组织模式上，尽管非政府组织比较广泛地参与，但是各组织间协同作用较差，特别是地方政府的作用发挥不够，英国在20世纪80年代后，地方政府和团体更是被排斥在改造过程之外。第三，尽管一些国家或地区为了推进贫民窟改造进行了制度突破，但是缺乏相关配套政策，政策的作用发挥不够。第四，在管理与服务上，国际社会在贫民窟改造过程中尽管积累了部分经验，如社区居民自助式管理、委托第三部门管理等，但是缺乏标准化、系统化和规范化的管理措施。第五，尽管一些国家或地区为进行贫民窟改造多渠道融资，但是资金使用的动态管理，特别是资金来源可持续性差。第六，土地是人类活动的空间载体，尽管国际社会对贫民窟住房和土地进行了确权，但是，国际社会的贫民窟改造还没有找到破解土地制约的方法，没能实现土地资源的集约利用。第七，在贫民窟改造的住房升级中，尽管也有推倒重建的案例（如阿根廷），但是，为了降低成本，大多数都是在原来住房的基础上“修修补补”，而非“整拆整建”，缺乏根本性改观。第八，就贫民窟居民的生产生活来说，尽管国际社会为低收入者提供贷款或补贴，但是对提高贫民窟居民就业与再就业能力培训不够，贫民窟改造缺乏“造血”机制。第九，国际社会的贫民窟改造大多仅仅以贫民住房改善为目标，不考虑社区和城市经济的发展与转型，限制了政府在贫民窟改造上的预算支出。第十，国际社会的贫民窟改造大多是通过基础设施的建设和完善来改善社区的物质面貌，缺乏社区文化改造和居民精神面貌的再造。第十一，国际社会的贫民窟改造在住房和基础设施建设上缺乏综合配套和同步建设，早期的贫民窟改造主要是改善住房，20世纪90年代后则侧重于基础设施（如供水、排水、供电、道路等）建设，有些基础设施改造或建设项目由非政府组织或社区自行开展，难以与整个城市的基础设施配套。第十二，国际社会的贫民窟改造大多是在原来的基础上进行的，对城市经济活动的空间布局几乎没有影响，也谈不上城市内部的协调发展和空间优化。

二 辽宁棚户区改造：政策与措施

辽宁省在棚户区改造过程中围绕让居民“住得进、住得好、住得稳”，统筹考虑居民安置、土地使用、资金筹措与使用、住房建设等问题，采取了一系列的政策措施。“住得进”就是在保证住房质量的前提下，降低住房建安成本，同时通过补助、帮扶等多种措施确保棚户区居民能够全部住进新房；“住得好”就是保证房屋功能结构合理、基础设施和公共服务设施等齐全，以方便居民生活、提高居民生活质量；“住得稳”就是努力降低棚户区居民的住房等消费支出，同时积极创造就业岗位提高居民收入，确保居民在搬入新型社区后不因收入低而迁出棚改社区。

（一）思想与方法：全面、系统与可持续

棚户区改造涉及居民的生产生活、基础设施的改造与完善、城市经济社会活动的布局与优化、城市的发展与转型等许多方面。辽宁省在棚户区改造中“以人为本”，坚持全面、系统与可持续的思想与方法。

1．民本思想：心为民动，心行合一

就当今中国而言，“以人为本”就是要使中国改革开放的成果惠及每一个中国公民，中国城市化、工业化、现代化的成果让每一个中国公民分享。中国改革开放在具体路径选择上奉行的是让一批人先富起来，然后带动更多的人走上共同富裕，这使得相当一部分人生活在相对贫困中，出现了较为严重的贫富分化问题。

市场化改革在将辽宁一批国有或集体企业打造成现代市场主体的同时，也将部分企业，特别是资源枯竭型国有和集体企业逐步推向破产境地，在这些企业中，曾经为新中国的发展作出巨大贡献的多达几百万的职工不仅收入越来越难以保障，而且住房状况日益恶化。显然，能否解决这部分人的居住和生活难题，是检验政府能否落实以人为本的发展观的关键指标。辽宁省2005年以改善棚户区居民的生产与生活为核心，开展大规模的棚户区改造。

2．全面思想：上下联动，多策并举

辽宁棚改不是仅仅局限于棚户区居民住房条件的改善，而是着眼于包括促进就业、提高收入、鼓励自主创业、丰富文化生活、改善教育环境、建设和谐社区等全方位的目标。用辽宁地方领导班子的话说，就是要让棚户区居民“住得进、住得稳、住得好”。为了实现这些目标，辽宁省及各地市上下联动、多策并举，努力满足棚户区居民全面发展的需要。如辽宁地方领导班子“九个一块”的融资模式，将上上下下、方方面面的财金资源筹集起来为棚改所用；人社部门建立旨在帮助下岗职工再就业的培训网络，参加培训人员可免费获得一定补贴；市工会就业局提供免息小额贷款，为部分下岗职工自主创业提供信用支持；民政部门在有效接入国家低保制度的同时，进一步细分出一类低保边缘户，并筹集专门资金给予保障；为鼓励棚户区居民自主参与棚改新区的建设和发展，辽宁从省一级着手推进和谐社区的建构工作，并将社区自治作为一个重要途径。

3．协调思想：统筹布局，相互促动

辽宁在棚户区改造过程中对涉及的方方面面的关系进行了统筹布局，并使方方面面的工作形成相互促动的关系。将大规模棚户区改造同全面产业转型、新城建设及经济和社会的发展统筹规划、同步推进，并取得良好成效。2005～2011年，一方面，4000多万平方米的棚户区变成了楼群组成的新型社区，210多万人、70多万户家庭的住房条件全面改善，生计条件也得到有效改善；另一方面，多个地市新型产业园区正在形成强大生产力，带动省及各地市政府、企业和个人收入的提高，特别是财政收入的大幅增长。两者的相互促动关系也是显而易见的，新兴产业的兴起和新城的兴建为棚户区劳动力提供了部分就业机会，政府财力的大增对有效解决政府在棚户区改造中的债务负担也提供了有力保障。

4．可持续思想：合道而行，行而有序

2005年以来，辽宁棚户区改造有效推进得益于将尊重事物自身规律和发挥主观能动性有机结合起来，即所谓合道而行。在1987～2005年近20年的时间里，辽宁棚户区改造推进缓慢，据测算，如果以此速度推进，全部完成棚户区改造工作，需要半个多世纪的时间。肇始于2005年的辽宁棚改能动性地面对棚户区改造的现实约束因素，有效动员和配置来自上上下下、方方面面的资源支持棚户区改造和建设，并通过促进产业转型、经济增长，增加政府、企业和个人的收入来平衡棚户区大规模改造所形成的债务。

行而有序最直观的体现就是棚户区改造工作从“住得进”到“住得稳”再到“住得好”的有序安排。棚户区是多年积累的问题，既有旧账也有新账，辽宁从住房问题入手，可以说是有效打开了解决问题的突破口。在经过了2005年和2006年两年的大规模集中拆迁和建设，让数以几百万计的棚户区居民搬进崭新的楼房后，2007年辽宁省党和政府积极着手和谐棚改新区的建设工作，提出了“居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和”的建设目标和一系列相关措施，使棚改新区各方面的工作协调有序地向前推进，社区中老百姓的生存和发展条件正持续改善。

（二）战略与规划：顶层设计，统筹考虑

辽宁省把棚户区改造看做城市建设与发展中的重大系统工程，坚持棚改的顶层设计，协调城市经济社会发展。把棚改与优化城市空间布局相结合，与加快基础设施建设和公共服务配套相结合，与完善城市功能和提升城市形象相结合，与提高城市承载力和竞争力相结合，与促进城市经济发展相结合，与全面84振兴东北老工业基地相结合。综合运用经济、政治、社会、环境和工程技术等手段，推进棚改。

（1）把棚户区改造纳入城市经济发展规划，协调城市发展转型与棚户区改造，使两者相互促进。辽宁省把棚改纳入城市经济发展总目标，以棚改推动城市经济转型与发展，以经济发展保障棚改的顺利进行。辽宁省在制定棚改规划时，坚持“全面规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设”的统筹规划原则，综合考虑城市经济增长、空间拓展、产业发展等方面，在解决棚户区居民住房问题的同时促进工业化、城镇化发展。

阜新市把棚改作为推进经济转型发展的重要内容和重大举措，根据城市发展态势和功能布局，突出以矿区为主的城市南部地区建设。抚顺市实施城市“退二进三”的发展战略，对国企改革和旧城改造中的存量国有资产与大规模棚改腾出的土地一并考虑，合理利用，建设了三个工业园区。丹东市把棚改纳入城市总体规划，通过棚改加快中心城建设、拓展城市空间、完善城市功能、提高城市化水平。

（2）把棚户区改造纳入城市社会发展规划，建设新型社区，健全社会保障体系，推动棚改新区与整个城市的有机融合。辽宁省将棚改纳入城市社会发展总目标，在对住房进行改造的同时，完善社会管理、社会服务和社会保障体系，促进棚改新区社会的全面发展。通过规划、制度和政策上的安排，棚改新区在公共服务和社会保障体系方面，与商业性社区同样齐全。

在棚户区改造中，辽宁省各城市不仅将建设新型社区、和谐社区、完善社会事业服务功能作为重点，还建立了以养老保险、失业保险、医疗保险和城镇最低生活保障等为内容的社会保障体系，形成区、街道、社区三级社会保障网络，实现了“小病进社区，大病进医院”的就医模式。以阜新市为例，该市以生活、卫生、文体、平安服务为重点，在所有的棚改新区建设了社区服务站、办公室、活动室、警务室和医务室等“一站四室”，扩大社区服务内容，完善服务功能，为社区居民提供便捷、高效的生活服务。

（3）把棚户区改造纳入城市基础设施规划，坚持基础设施与住房同步建设，完善基础设施，改善城市环境。针对棚户区基础设施落后、基本服务匮乏的问题，辽宁省在棚户区改造中把基础设施建设与住房建设同步进行；同时围绕美化、绿化城市环境，辽宁省各城市清除棚户区垃圾，加大城市绿地建设，从根本上改善城市面貌。辽宁省设立“绿地门槛”，规定棚改新区绿地率不低于25%。通过棚改，辽宁省城市绿地面积大幅增加，截至2011年底，辽宁省新增绿地面积639.3万平方米；阜新市人均占有公共绿地面积由5.4平方米提高到9.8平方米，增长了81.5%。

2006年，辽宁省出台相关文件，对道路、绿化、环卫等配套市政设施建设及医疗卫生、教育、文体、社区服务、商业服务、金融、邮电、行政管理等公共服务设施建设均做出明确规定。截至2008年底，辽宁省棚改新区新建道路291万平方米，新开通交通线路111公里，新铺设供水管线438公里、排水管线774公里、煤气管线301公里，新建商业网点3744个、学校33所，新设立医疗卫生机构96个、卫生服务站86个、医疗室133个，新安装健身器材295套。

（4）把棚户区改造纳入房地产业发展规划，构建合理的住房供给体系，通过政府和市场两种途径保障住房供给。辽宁省把棚户区纳入房地产与住房发展规划。2005年出台的《全省城市集中连片棚户区改造实施方案》明确提出，“棚改过程中要高度重视房地产开发。棚改要与经济适用住房建设和推动廉租住房工作相结合”。棚改新区的住房基本是70平方米左右的成套住房，而且以60平方米以下的居多，有效地增加了中小户型住房供给。2004年以来，辽宁省约有20%城市人口通过棚户区改造解决了住房问题。

为确保棚户区居民“住得好”，各城市政府和相关部门根据本地实际，对户型、面积都进行了仔细研究和人性化设计。阜新市通过加宽阳台、把厨房挪到阳台上，把原来的厨房变成一个小餐厅或小客厅，卫生间要保证能放洗衣机、淋浴器等。

（5）把棚户区改造纳入城市空间规划，合理安排不同收入群体住房的空间布局，打破贫困的空间聚集。辽宁省把棚改纳入城市空间发展规划，坚持“整体分散、局部集中、个别混居”，努力打破贫困的空间聚集。辽宁省棚户区大都是在国有大型工矿企业职工简易住房基础上发展形成的，许多城市的棚户区规模都比较大，如果把这些居民集中在一起，势必进一步加剧贫困聚集现象，使城市空间发展更加不平衡。

为了打破贫困的空间聚集，辽宁省各城市因地制宜，在棚户区居民安置区位的选择过程中，采取了在整个市区范围内“大分散”、局域范围内“小集中”的措施。一是在遵循城市总体规划和居民意愿的基础上，对异地安置的棚户区居民，通过整体异地安置和分散异地安置两种方式，把低收入居民插入居民收入相对较高的居住空间；二是对原地安置的棚户区居民，尽可能留出部分土地空间进行商品房开发，销售给收入较高的居民群体。本溪市明山区程家社区把棚户区住房与商品房建设在一个区域；丹东市把棚户区住房和商品房规划在一个小区里。

（6）把棚户区改造纳入城市的土地利用规划，统筹利用土地资源，合理配置土地资源、提高土地的使用效率。辽宁省把棚户区占用的土地纳入土地总体利用规划中，不仅解决了棚改的土地问题，还通过土地融资解决了棚改资金短缺的问题，改善了城市面貌，完善了基础设施和公共服务配套，促进土地增值，再反馈于棚改，在收获空间的同时收获了资金。

棚户区的存在，在一定程度上影响了城市化的进程，阻碍了城市功能的发挥，造成了资源的极大浪费。通过棚改，对腾出土地进行优化配置，调整了城市用地结构布局；合理有效地使用土地，拓展了城市空间，扩大了城市规模，使城市得到合理延伸。抚顺、阜新等市利用棚改腾出来的土地，建设了工业园区和农贸市场。

（7）制订了科学的棚户区改造资金计划，以政府财政投入撬动企业和社会资金，构建多元化的渠道。资金是辽宁省棚户区改造最主要的制约因素。在棚户区改造过程中，辽宁省努力拓宽融资渠道，坚持多元化融资，通过“九个一块”在全社会范围内融资，“九个一块”即政府补一块、政策减一块、企业筹一块、个人掏一块、市场挣一块、银行贷一块、社会捐一块、单位帮一块、工程省一块。2005～2011年，棚改的资金相对稳定持续，且绝大多数棚改资金的偿付均能按期落实或做出可行规划和安排。“九个一块”的多元融资模式，即以政府财政投入撬动企业和社会资金的模式是可持续的。

多元化融资实现了动态平衡、短借长还。棚改中，由于短期内需要大量的资金，因此也形成了大量债务。这些债务从短期看压力较大，按棚改之初的财政收入看是入不敷出的。几年来，辽宁省一方面在棚户区改造中通过市场运作转让腾空土地的使用权，土地转让金大幅度增加；另一方面，棚改拉动了经济增长，从而使财政收入有所提高，2011年辽宁省政府财政收入为2641亿元，是2004年的近5倍。

（8）统筹棚户区居民的生产与生活，制定全面发展的战略与规划：增加收入，提高素质。棚改根本目的是使棚户区居民得到全面发展、缩小群体之间的生活差距。辽宁省通过棚户区改造一并解决居民就业、国企改革遗留、下岗职工就医、困难家庭子女就学等问题。总之，通过多策并举、逐步推进，棚户区居民收入增加、素质提高，得到了比较全面的发展。

辽宁省在棚改之初就围绕“住得稳、住得好”出台了相关就业政策和培训政策。公益岗位优先安排棚户区下岗失业人员，并可享受全额岗位补贴和社会保险补贴。对下岗失业人员实行普惠制就业培训，鼓励自主创业，切实提高了居民收入。2007年又提出就业促安居工程，即“确保在60日内，为棚改居民家庭提供稳定的就业岗位”。2010年出台了文件，对低保户及低保边缘户给予不同的取暖补助和救助。另外，辽宁省还出台了包括就业、培训、援助和救助低保户、提高收入等可持续的发展规划。

（三）体制与模式：政府主导，市场运作

辽宁棚改是在中国大陆现行的体制框架内实施的一项超常规的举措，涉及政治、经济、社会等多个领域。开展这项工作需要超常的组织体制和高效的工作机制，为此，辽宁省建立了党委领导、政府主导、市场运作、社会参与的棚改工程组织体系与工作机制，有效保证了棚改工程的顺利实施。

1．党委超限性决策，干部包户、全党动员

棚改不是城市化、市场化过程中出现的自然历史过程，也不是在常规的制度框架内做出的决定，而是当时的辽宁省委领导班子以超常的胆识做出的超限决断。这一突破制度制约、充满风险的决策，改变了辽宁省棚户区的发展进程。

辽宁省各城市把棚户区改造设定为政府的“一号工程”。操作过程中实行“一号工程一把手抓”，即地方各级党委、政府主要领导是本地区棚改工作的第一责任人；坚持“省委常委包市，市、县（市、区）领导干部包片，党员88干部包户”的办法，加快推进棚改工程。

棚改居民动迁、回迁住房安置是棚改工作中极其复杂的环节，涉及政策、经济、设计、面积、地区、土地、时限、产权、身体和家境十大难题。面对庞大的工作量，党政组织发挥了巨大的宣传与组织作用，几万名党员干部走入棚户区，逐家逐户宣传棚改政策，解决群众困难，化解群众疑虑。为抢时间、赶进度，营口市提出“流汗不流泪，掉肉不掉队”的工作口号；铁岭市抽调3000多名基层机关干部深入各拆迁现场，他们“早起五点半，中午含口饭，晚上连轴转”，甚至连续几昼夜不回家。

2．政府主导性实施，打破常规、组织落实

省级政府统筹协调，建立棚改制度环境。辽宁省政府成立了棚改协调小组，由建设、发改、财政、国土等17个部门组成，协调规划、拆迁、审批、融资、建设、回迁等各个环节；同时，建立了督察、调度、报告、资金管理等制度。

城市政府规划实施，因地制宜推进棚改。城市政府是其辖区范围内棚改的投资主体、实施主体和责任主体。辽宁省各个城市都成立了棚改领导小组，主要领导任组长；领导小组下设办公室，从各城市的建设、国土、规划、房产、财政、行政执法、有关金融单位及公检法等部门抽调人员组成，具体负责棚改中所涉及的本部门工作。另外，市政府赋予城市投资公司“借、用、管、还”一体化职能，使之以政府为背景发挥金融市场主体的角色作用，严格监管资金，严格管理工程。

区级政府与街道组织分片包户，深化棚改群众工作。各区政府成立相应机构，形成了完整的组织体系，保证了棚改工作的深入开展。街道政府作为区政府的派出单位，积极组建社区组织，作为政府各个部门联系千家万户的接点。作为最基层的政府组织，在2005年棚改搬迁过程中，区街干部联合社区工作者组织召开居民大会，到动迁户家里宣传棚改政策，设立政策咨询服务站，向居民答疑解惑，甚至直接帮助居民家庭搬迁、安置和回迁。

3．企业经营性参与，优化各种资源配置

在棚改过程中，辽宁省各级政府充分调动企业，特别是房地产开发企业的积极性。通过相关税费减免、土地出让金减免等优惠措施，吸引企业参与棚户区改造。房地产等相关企业积极响应政府号召，即使利润相对微薄，许多企业也积极参与棚户区改造。据不完全统计，2005～2008年，辽宁省有500多家房地产开发企业和建筑企业参与棚户区改造。

市场化项目运作的基本特点是，对有商业价值的土地，进入土地市场，采取招、拍、挂方式出让土地，由房地产企业按照规划自筹资金建设安置房、开发商业用房；对没有商业价值的棚户区土地，由政府财政投资进行改造。丹东、锦州、营口、辽阳、盘锦和葫芦岛等市吸引社会资本进行棚改；抚顺、本溪、阜新、朝阳等市，棚户区多处于城市边缘和矿区周围，土地附加价值低，不具备市场化运作条件，大多由政府财政投资，按照核算的建筑成本价进行改造。

4．非政府组织公益性参与，辅助政府扶贫济困

除党政机关外，各级工会、共青团、妇联等群团组织、中央驻辽宁单位和驻辽宁省军警部队也都积极支持棚户区改造，并做了许多工作，帮助政府解决了一些具体困难，有力地推进了棚改工作。

工会组织在棚改中发挥了重要的辅助作用。辽宁是中国老工业基地，棚改区又以工矿区为主，制造业和工矿业职工占棚户区居民的70%左右，工会组织体系健全、群众工作经验丰富。棚户区改造过程中，辽宁省各级工会组织做了大量工作：首先，积极参与棚改政策制定，提出了针对面积扩大而暂时无缴费能力的困难群体实行廉租办法的政策建议，被政府采纳。其次，对困难家庭进行摸底，多方筹资，实施帮扶救助，千方百计保证每户拆迁家庭住进新居。再次，在后棚改时代，各级工会组织积极探索帮扶的长效机制，在社区中建立了工会帮扶站。本溪市总工会在棚改新区建立了工会帮扶站和惠民超市，探索出了一条聚集社会资源、完善社会化帮扶网络，对回迁群众实施常态化帮扶的新路子。到2007年底，全省11个市在棚改新区建立了帮扶站71个，覆盖困难群众多达12万人。

5．社区服务性参与，构建地缘社会体系

棚户区改造涉及利益格局错综复杂的居民的拆迁、安置与生活重建，单靠政府推动是不够的。辽宁省在推进棚改工作中，在建设棚改新区、构筑新的地缘社会的同时，建立以党委为领导核心的强有力的社区组织，使之成为后棚改90时代联系居民与政府的、有效的社会治理主体，进而推进居民自治。

辽宁省在棚改中建立了290个新型社区，形成了“有形化、网格化、数字化、全覆盖”的党建格局，社区成为棚改新区持久解决民生问题的坚强堡垒。以本溪市程家社区为例，在后棚改时代，程家社区以党组织为依托，以居民生活重建为主线，针对棚改新区的主要问题探索新的社会管理模式。社区组织积极促进居民就业，帮助居民重建生活基础；社区党员设岗定责，积极为棚改居民提供公共服务；开展代办、代诉、代访“三代活动”，疏通居民利益诉求渠道，化解社会矛盾，推进公平正义；普及法律文化知识，提高居民素质，普及城市生活方式。抚顺市莫地社区在人格改造方面做了大量有益的工作，组建了8支群众队伍，制定居民文明公约，向居民发出“告别陋习，走向文明”的倡议书，引导居民树立社会主义荣辱观。棚改不但使居民的居住环境发生了翻天覆地的变化，也使居民的精神面貌发生了巨大变化。

6．居民自主性参与，激活动力内发发展

棚户区居民家庭是棚改房的消费主体，按照拆一还一、扩大面积加价的原则，棚户区居民需要承担相应的经济负担。绝大多数棚户区居民支持政府的棚改决策，积极参与配合，确保工程如期开工，按时回迁。

棚户区居民既是棚改工程的需求主体、棚改工程的直接受益者，又是棚改工程的参与者和贡献者。在设计规划、施工建设阶段，棚户区居民积极参与政府组织的政策咨询活动，建言献策，使工程设计更加贴近生活；参加建设质量监督工作，有效杜绝了建筑施工的漏洞，工程质量大为提高。

（四）制度与政策：综合配套，利民长效

1998年住房市场化改革以来，中国大陆城镇居民住房制度从原来的实物分配转向货币分配，逐步形成了“以商品房为主，以保障房为辅”的城镇住房体系与制度。现行的住房制度是按照收入阶层构建的，尽管棚户区居民绝大多数都属于无收入和低收入群体，但是，如果完全按照现行的制度框架则无法根本解决棚户区这一贫困的空间聚集问题。为了在短时间内完成棚改任务和目标、切实解决低收入群体的住房问题，辽宁省在住房、土地、金融、经济、社会等制度和政策方面进行了有益尝试和探索。

1．高效协作的行政制度：齐抓共管，密切配合

辽宁省政府建立了棚改督查、调度、报告、资金管理等制度，协调、推动全省的棚改工作。各城市实行市长全权负责制，把棚改工作纳入各市政府的目标考核。市政府成立棚改领导小组和棚改办公室，把相关职能部门集中在一起办公，变垂直行政管理为平行管理，实行“一站式”审批、“一条龙”服务，提高办事效率。

2．因地制宜的住房标准制度：严格标准，确保质量

棚户区居民回迁安置的户型面积标准由各城市根据居民住房实际情况、财政和居民收入水平等情况确定。平均楼房户型面积不高于采煤沉陷区改造安置标准，以40～70平方米为主。尽管户型面积较小，各城市都坚持“以人为本”的住房结构设计理念，做到“面积不大功能全，造价不高质量高”。抚顺市为减轻棚户区居民的经济负担，适合不同条件的居民选用，在新建安置楼的户型设计上就有多达6个种类8种规格。

另外，住房的设计、建造严格执行国家有关的强制性技术标准，住房建筑材料采用国家和省规定的、与商品房标准相同的新型节能材料；新建住房进行室内简单装修，满足居民进入使用的基本要求。

3．公正公平的和谐拆迁制度：尊重历史，和谐拆迁

辽宁省棚户在拆迁时实行“唯一住房制”，即对自建公助、新中国成立前所建的“双无”住房、有地照无房照房屋，只要是家庭唯一住房，拆迁时都予以确权，并免费为居民办理土地使用权证和房屋产权证。

实行“依法拆迁，阳光拆迁”。由相关机构、专业人士、居民代表等共同制定拆迁安置办法，党员干部逐户讲解拆迁补偿的政策和制度。对涉及居民切身利益的棚户区房屋补偿标准、房屋残值评估、拆迁安置顺序、安置用房户型设计图纸等各个方面和环节，全部在社区公共活动场所及报纸、电视等新闻媒体进行公示。

4．灵活多元的住房产权制度：灵活安排，妙组合

辽宁省创新住房产权制度，灵活安排住房产权，保证棚户区居民的财产权。对家庭条件相对较好、能够交齐应交款的家庭，入住即可办理房屋产权证，随时可上市交易，实行“完全产权制”；对收入和资产状况等较差，已经交纳部分但不能交足扩建款、代建款的家庭，可以打欠条住进新房，但不发房证，待交够欠款后，再到产权部门办理房屋所有权证，实行“产权寄存制”；对经济状况很差的特困家庭，居民获得原居住面积部分的住房产权，扩大面积的产权归政府所有，按照廉租房标准收取租金，实行“有限产权廉租制”；对无力承担租金的家庭，由房产管理部门记账，代缴租金。

5．政企结合的住房开发制度：积极引导，合理安排

根据棚户区的区位、地段等条件，采取不同的开发模式。对靠优惠政策可以操作的项目，实行“政策支持企业运作制”，坚持市场化运作，给予开发企业一定的政策优惠，由企业自身平衡建设资金；对单靠优惠政策企业自身无法平衡建设资金的项目，实行“政府补贴企业操作制”，采取政府主导与市场运作相结合的方式，政府给予政策优惠和适当补贴，由开发企业实施项目操作；对无法通过市场运作的项目，实行“政府出资企业代建制”，由政府直接出资，组织开发企业代建改造。

6．民用民享的土地制度：无偿划拨，让利于民

保障土地供应，优化居民安置空间。辽宁省把棚改用地的供应和保障作为用地供应重点，纳入年度供地计划，优先安排。城市棚改项目纳入经济适用房计划，所需建设用地以行政划拨方式提供。

盘活土地资源，弥补棚改资金缺口。腾空的棚户区土地可开发为商品住宅或其他商服项目的建设用地，以招标、拍卖、挂牌出让方式供地，所获土地收益用以支持棚改项目。在新建回迁小区内安排部分商业用房开发，筹集资金。居民和开发企业免缴土地登记费、国有土地使用税等行政事业性收费，降低棚改成本。

7．开源节流的金融制度：多元融资，严格管理

资金是制约棚改的基本问题。对于旧城区改造的资金来源，中央政府并没有制定相关制度和政策，辽宁在棚改中坚持开源节流的金融措施。

搭建平台、拓宽融资渠道，努力筹集棚改所需资金。受财力所限，辽宁省多渠道筹集棚改资金，采取“政府+市场+社会”的投融资制度，棚改的资金来源通过市场化运作、市政府兜底方式解决。

专款专用、封闭资金运行，严防资金的“跑、冒、滴、漏”。设置专门账93户存储改造资金，资金使用上采取直接从市财政划拨到建设单位，严防资金运行中的“跑、冒、滴、漏”等现象的出现，确保资金安全。具体包括：一是资金专户制；二是收支两条线管理制；三是资金使用和管理联合审查制；四是资金拨付和使用的“三审一公示”制。

拉动增量、平衡存量，确保政府贷款本息的偿付能力。辽宁省在棚改中利用了国家开发银行的政策性贷款，这种贷款由省财政担保、市级财政偿还。市一级政府偿付贷款本息的来源主要是土地出让金、上级财政借款、国库挂账、本级财政收入、面积扩大出售额、剩余房屋出售额等。政府贷款改造棚户区建设的回迁安置房，通过未来的土地开发收益等偿还贷款本息。这种“产权让渡给居民，债务由政府承担”的制度安排，实质上是政府担保并承担低收入群体家庭的间接贷款。

8．适度干预的经济制度：尊重规律，灵活调节

住房货币化改革后，我国的住房建设基本上都采用市场运作模式，包括保障房在内的住房供给都由市场提供。辽宁省从2005年开始的棚改，在制度和政策上进行突破和创新，采取“政府主导+市场运作+社会参与”运作模式，充分发挥政府和市场的作用。

辽宁省的棚改从投资到组织实施（规划、拆迁、建设、回迁），再到后期管理，政府都发挥着主导作用。棚户区回迁住房建设通过价格机制和竞争机制的作用，积极调动开发企业和建设企业的能动作用。积极动员社会力量，发挥个人和非政府组织的作用推动棚改。

9．配套统筹的社会制度：多措并举，系统建构

社区制度的构建与完善：创新物业管理模式，降低居民居住成本。①规范式社区标准制。棚改新区的物业管理要以“六有”“四明确”为标准。“六有”是指：有管理机构、有业主委员会、有管理规约、有管理制度、有公共部位公共设施维修资金、有管理档案。“四明确”是指：明确服务内容、明确服务标准、明确服务费用、明确服务责任。②自助式小区服务制。政府组织改造的棚户区，由街道办事处和社区居委会负责日常管理，把小区管理与居民就业相结合，既减少物业管理收费，又扩大了就业。③社会服务进社区制。市政、绿化、环保、医疗、文化、法律等方面的服务进入具有一定规模的棚户区居民回迁小区。每个社区都配备警务室和社区民警，建立治安巡逻队。

居民的保障与救助制度：多管齐下提收入，多措并举保生活。创造就业岗位、鼓励自主创业，消除“零就业家庭”。政府购买棚改社区保洁、保绿、治安等公益岗位，解决零就业家庭与困难家庭就业问题；政府建立就业再就业基地；棚改新区的商业服务网点优先提供给回迁居民；省、市政府在再就业扶持资金中设立棚改回迁居民自主创业资金专门账户。

教育资助、培训免费，提升居民文化素质与就业技能。家庭经济困难的棚改回迁居民的子女在接受各类学历教育或技能培训教学时，享受相应的资助政策。棚户区居民中下岗失业人员享受免费的就业和/或创业培训。对自主创业者，除必要的培训外，还提供项目咨询、开业指导、小额贷款申请、税费减免等服务。

扩大覆盖范围、加大补贴力度，做到“应保尽保”。困难企业退休人员由财政或企业变卖资产为其一次性缴纳10年医疗保险费。企业失业人员享受失业保险费期间，由失业保险费支付医疗保险费。对棚户区回迁居民和零就业家庭成员中的灵活就业人员，全额补贴实际缴纳的基本医疗和养老保险。

政府担保，帮助低收入居民置业融资。对回迁困难家庭，即使家庭成员没有缴存住房公积金，在满足条件的情况下也可以进行公积金贷款。小额担保贷款优先用于支持棚改回迁居民自主创业，比照信用社区居民政策。

民生优先、让利于民，降低居民置业成本。棚户区居民因拆迁而重新购置住房的免征契税。对低保户和低保特困户，免收新旧房屋结构差价，免收房屋产权证登记费、交易手续费、公证费和契税。

坚持临时性救助与长期性帮扶相结合，构建帮扶长效机制。临时救助包括搬迁和入住救济、临时安置补助、取暖费等居住费用减免、就业人员岗位补贴、社会保险补贴等。另外，对低保户和低保特困户，合理扩大面积的部分每平方米补助一定额度。长期性救助包括：一是工会在棚改社区建立职工困难帮扶站和惠民超市；二是棚改社区保留部分经营用房，其经营收入用于解决特困家庭廉租住房补贴、供暖补助、物业费补助，以及水、电、气费等方面的补助。

10．高配质优的环境制度：统筹规划，同步建设

棚改过程中按照商品房标准统筹规划，同步建设公共服务设施和市政基础设施，将原有的工矿区市政系统完全与城市市政系统对接。

设立“环境门槛”。在用地紧张的情况下，建设由中心绿地、组团绿地和庭院绿地三部分构成的绿地系统；棚改新区绿地率不低于25%。另外，合理布局和设置垃圾收集系统。垃圾收集点分散布置，服务半径不大于70米。

（五）管理与服务：规范有序，人本自治

辽宁棚改体现了全方位、多主体的无缝式管理和人本化服务，涉及经济、社会、环境、住房、土地、融资等六个方面以及政府、企业、社会组织和居民等四大主体。

1．住房改造：制度化规范管理，零距离贴心服务

在棚户房拆迁方面，坚持思想上充分宣传动员，组织上切实保障。通过报纸、电台和电视台等宣传媒体，大力宣传棚改的意义和政策，使群众对拆迁政策、流程一目了然。充分发挥政治资源优势，各市区联动、以区为主、领导包片、党员包户、层层落实相关责任，逐户签订拆迁安置协议。

在住房开发方面，坚持市场招标、全程监督。辽宁省首先制定了住房户型面积的建筑标准及安置补偿标准、回迁住房建筑装修标准、回迁楼配套设施标准。各地市统一进行工程招标，保证建筑企业平等竞争，最大限度地减少中间环节。在施工过程中，施行工程监理制和合同管理制，组织纪检、监察、审计等部门，围绕规划设计、施工建设、资金使用、检查验收等各个环节开展全程监控，在确保质量的前提下努力降低成本。

在居民回迁安置方面，坚持阳光操作、公正补偿。按照公开、公平、公正的原则，制定回迁房屋分配办法，对棚改回迁分配方案、分配程序、分配结果在醒目位置张榜公示。各地市纪委、监察局、公证处及拆迁地区街道办事处、社区、居民代表实行全程监督。辽宁省出台了比经济适用房更加优惠的棚改搬迁政策，拆一补一，在标准内增加面积，每平方米只交建造成本；特别困难的家庭可以先入住，待还清增加面积的房款后再给予产权。

2．土地开发：规范式动态管理，阳光式民本服务

认真审查确认棚改地块，统一土地储备。各市政府将棚改任务下达给各区政府，各区政府上报拟改造地块及户数情况，领导小组根据各区上报的情况实地踏勘，各区政府对拟拆迁地块进行调查摸底测算，由市房产局和市规划国土局按照各自职责进行审核并予以确认。棚户区地块拆迁为净地后，市土地储备中心收储，在土地交易市场统一拍卖。

加强对棚改项目用地供应计划和已供土地开发利用情况的全程监管，确保已供土地尽快形成有效住房供给。建立土地市场动态监测制度，将棚改项目土地供应计划、供给结果及时间向社会公布，对开工时间、竣工时间等指标信息进行全程动态跟踪监测，对不按照国有土地划拨决定书规定开竣工的建设项目，依法追究法律责任。

3．资金运作：机制化标准管理，精细化利民服务

明确资金管理原则，保障资金安全。坚持统一管理和属地化管理相结合，市财政局统一负责筹集、调度、拨付资金，各区负责按计划和工程进度支出建设资金。坚持效益优先，厉行节约，降低工程成本，提高投资效益。坚持联合监督，财政税收监督检查局、审计局、监察局根据各自工作职责进行监督、检查。

健全资金管理机制，确保资金高效。收支两条线管理，棚改资金支出由市财政局按政府下达的计划和工程进度拨到各责任主体，由各责任主体按工程进度拨付工程款。专户管理，市财政局设立棚改资金专户，统筹管理全市棚改资金的收支，各责任主体分别开设棚改资金支出专户和收入专户。分级管理，市财政负责全市棚改资金筹集、拨付和制定资金管理制度，各责任主体负责支付工程建设资金、企业与居民搬迁补偿费及回迁居民个人缴纳的扩大面积款等。

4．环境改善：人文关怀式管理，综合配套式服务

加强城市环境建设，改善自然生态环境。棚改过程中，对棚户区土地整合收储，并进行“七通一平”的土地整理，改变了棚户区“脏、乱、差”的旧貌。规划出足够的公共绿地。另外，棚改拆除大量燃煤的小烟囱，仅抚顺就拆除1万多根居民燃煤小烟囱，减少了煤炉灰、烟尘、二氧化硫的排放。

完善基础配套设施，提升社区人居环境。棚改新区都是水、电、煤气、供暖、网络、通信等配套设施完备的楼房，附近垃圾站、学校、商场、卫生服务机构齐全。完善小区管理，建设新型社区，阜新市在棚改新区开展“社区十分钟服务圈”建设。

合理利用城市空间，改善城市投资环境。辽宁省政府把棚改和城市发展相结合，把棚改与土地资源整合相结合，在棚户区改造中通盘考虑城市的建设和发展、合理地进行城市功能分区，着力改善城市自然和人文环境，优化城市投资环境。

5．社会事业：人本化系统管理，全方位便民服务

注重教育培训，提高居民素质和技能。充分保障棚改社区居民子女受教育权利。家庭经济困难的棚改回迁居民子女接受各类学历教育或技能培训教学，能够得到相应的资助。注重居民职业技能培训。辽宁省在棚改的同时特别注重对低收入者、失业者的职业技能培训工作。如本溪全市具备普惠制培训资格的50多家培训机构普遍开展了棚户区回迁居民免费技能培训工作。

改善医疗卫生条件，保障居民身心健康。完善棚户区居民的养老保险与医疗保险参与状况，实现老有所养、病有所医。辽宁省政府为大龄困难群体提供社会保险补贴；各级财政部门按社平工资和当地政府确定的缴费比例对医疗保险给予全额补贴。建立起社区卫生服务中心为主体、社区卫生服务站和其他基层卫生机构为补充的棚改新区社区卫生服务体系，将棚改新区社区卫生服务机构纳入医疗保险机构。

加强社会治安管理，保证良好的社会秩序。辽宁省在棚改新区中新建了一批公安派出所，按照社区建设标准，每一个社区中都配备了一个警务室和一名社区民警。社区里设立公益岗位，成立了党员志愿者队伍，建立了文明新风岗和治安巡逻队。

积极开展社区文化建设，增强居民归属感。社区开展文艺宣传活动，促进社区居民凝聚力。社区党委协调和筹措资金，添置了各类乐器，建立了秧歌舞蹈队、健美操队、文艺宣传队、合唱队，自编、自导、自演文艺节目，丰富了棚改区居民的文艺活动。

6．经济发展：组合式分类管理，帮扶式民生服务

搭建就业平台，促进居民就业。免费就业培训，搭建就业平台。棚改后，98政府积极提供就业再就业服务，免费向下岗失业人员提供就业信息和就业岗位，举办就业洽谈会，开展劳动就业技能培训。“存储”充足的就业岗位，开发公益性岗位；实施配比安置，即用人单位新招用回迁居民和零就业家庭等困难群体，优先落实扶持政策。

给予资金支持，鼓励居民创业。棚改居民等困难群体有创业愿望的，可免费参加创业培训，并优先给予小额贷款、项目推荐、代办执照、提供场地等“一站式”创业服务；免费提供摊位就业，即产权属于政府的经营摊位两年内免费供符合条件的居民经营使用。

结合城市转型，推动产业结构升级。辽宁把棚改与促进产业结构升级相结合。抚顺市将资源枯竭城市转型定位为“三基地一中心”，重点实施产业集群战略、沈（阳）抚（顺）同城化战略、生态化城市战略、现代服务业提升战略和循环经济战略五大战略。阜新市把实现产业的可持续发展作为转型的重要目标，加快了产业结构调整的步伐。

7．居民参与：参与式管理、自助式服务，主动开展互助活动

辽宁省在棚改新区成立居民组织体系，建立健全社区居民会议、居民代表会议制度，成立了民主议事会、治安联防队、文体活动队、公民道德评议协会等一系列群众自治组织，搭建了居民参与管理的平台。一些社区通过设立中小学生“娃娃楼长”带动家长对社区事务的关注和参与，举办“社区论坛”“民情亲情日记”，让棚改居民自主管理社区事务。

广泛开展主题教育活动，组建了秧歌队、体操队、太极拳队、歌舞团等，吸引居民参与社区丰富多彩的文化娱乐活动，在棚改新区创造了新生活，改变了棚户区居民的精神风貌。

8．企业经营：标准化管理、低成本服务，积极承担社会责任

各地市的企业捐助在棚改资金筹集中也发挥了重要作用。在“九个一块”的棚改资金筹集体系中，“企业筹一块”是重要资金来源，“社会捐一块”“单位帮一块”中也有企业的积极参与。后棚改时期，企业在促进棚户区回迁居民就业上，积极响应政府安置棚改居民尤其是零就业家庭的优惠政策，吸纳回迁居民就业。

企业是棚改的重要参与主体。政府主导与市场化运作相结合是辽宁省棚改的突出特点，企业是市场运作的主体。相关企业在保证棚改工程的速度和质量上起了关键作用。棚改工程当年施工、当年竣工、当年进户，创造了各地市建筑史上的奇迹，形成了棚改速度。棚改工程的质量合格率达到了100%。另外，参与棚改项目的许多企业，在开发建设中也有较大的市场让利，许多建筑材料都以成本价收取，一定程度上保证了棚改房的低价格。

9．社会组织：网格化管理、组团式服务，长期提供定点帮扶

新型社区是棚改居民的组织核心。辽宁省把棚户区改造与新型社区建设紧密结合，以党组织为依托，以居民生活重建为主线，在全省共建立了290个新型社区，形成了“有形化、网格化、数字化、全覆盖”的社区组织格局，创新了城市社会管理模式，使之成为持久地解决民生问题的坚强堡垒。

工会组织是政府工作的有力帮手。一是宣传政策、反映诉求，协助政府快拆迁、建好房，调查工程造价，参与政策制定，进行思想动员，跟踪监督质量。二是帮扶救助困难群体。深入调查、摸清底数，建立工作机制加强救助资金管理，紧跟进度，同步救助。三是建立帮扶长效机制，帮助困难家庭住得稳、住得好。建立工会帮扶站，帮助困难群体就业，为困难群体送医送药，开展“一帮一”结对子，参与社区服务。

10．党政机关：扁平式管理、全方位服务，勇于担当主体责任

充分发挥党委决策和领导作用、党员干部的模范作用，保证棚改的顺利进行。棚改是辽宁省委做出的重大决定，并作为“一号民生工程”推进落实。在拆迁和安置中，党员干部包片、包户，各级机关党员干部“各负其责、一抓到底”，保证了棚改工作的顺利进行。在回迁房分配中，许多党员干部多次让房，体现了共产党员的先进性。

坚持执政为民、让利于民，充分发挥政府的主导作用。辽宁省各地市政府成立了由市政府主要领导任组长的棚改领导小组，领导小组下设办公室，市发改委、住建委、财政局等有关部门为成员单位，具体负责棚改综合协调等工作，全省形成了一级抓一级、层层落实的一个完整的组织体系。各部门主动为棚改开辟“绿色通道”，提供优惠政策，采取集中办理、登门服务、现场办公等办法，提高工作效率。另外，棚改是政府主导的重大系统工程，政府在融资等方面承担了担保的责任，并在拆迁安置等方面让利于民，减免许多相关税费。

三 经验启示

第一，必须有强有力的决策力量和组织动员力量，统一全社会方方面面的思想认识。辽宁省各级党委、政府主要领导亲自挂帅，成立机构，落实人员，一级抓一级，层层落实，形成了完整的组织体系，保证了棚改工作的深入开展。

第二，必须有超常的人力、物力、财力，各部门高度协调，严格落实各项任务；需要有企业参与，科学制订工程规划，严格工程管理，按照市场规律配置资源。

第三，需要有全社会的参与，细致入微地开展群众工作，解决每一户搬迁家庭，特别是困难家庭的具体问题与担忧。

第四，辽宁省棚改的最大亮点，是运用政府的强势力量，制定利民政策，直接让利于民、确权于民，使赤贫的棚户区居民成为有产者，赢得了民心。棚改的伟大成功有力地证明了强势政府不仅仅拥有权力，而且也可以通过民心工程建立起政府的权威，实现政通人和、社会和谐、政治稳定。

第五，政府主导与市场化运作相结合是辽宁省棚改的突出特点。棚改工程的开发模式走出了一条“经营城市”“市场化运作”的新路子，有效解决了困扰棚改的资金瓶颈问题和城市基础设施的配套问题，保证了棚改工作的快速顺利推进。