第一部分 房屋征收纠纷处理法律依据

国有土地上房屋征收与补偿条例·理解与适用

（2011年1月19日国务院第141次常务会议通过2011年1月21日中华人民共和国国务院令第590号公布 自公布之日起施行）

第一章 总则

第一条 【立法目的】为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。

▲ 本条是关于条例立法目的的规定，有以下三个方面：

一、规范国有土地上房屋征收与补偿活动。房屋征收是政府行为，主体是政府。但房屋征收与补偿又不仅仅涉及政府，也涉及房屋被征收群众和各种社会组织，并且征收活动历时时间长、范围广、法律关系复杂，因此，有必要通过立法，对政府的征收行为、各方的权利义务等予以规范，从而保证房屋征收与补偿工作依法、有序地进行。这是立法的重要目的之一。

二、维护公共利益。房屋作为公民必要的、安身立命的财产，为了城市长期发展需要而进行征收，必须以公共利益需要为必要条件。当然，如果征收和补偿是依法进行的，符合公共利益的要求，就必须得到维护和保障。本条例力求实现公共利益与被征收人合法权益的平衡，在确保公共利益目标实现的同时，又切实维护被征收人合法权益。为此，条例从以下几个方面体现对公共利益的维护：（1）明确适用范围（《条例》第2条）。（2）列举公共利益的情形（《条例》第8条）。（3）对被征收人设定若干配合义务（例如，《条例》第15条、第16条）。（4）规定了申请人民法院强制执行程序（《条例》第28条）。（5）规定了阻碍合法征收补偿工作行为的罚则（例如，《条例》第32条）。

三、保障被征收房屋所有权人的合法权益。依法保障被征收人的合法权益，是制定本条例的又一个核心内容。在房屋征收与补偿过程中，只有切实保障被征收人的居住条件有改善，生活水平不降低，按照市场价格进行评估确定货币补偿金额，即对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，同时对被征收人的搬迁、临时安置和停产停业损失予以补偿，保证被征收人所得补偿在市场上能买到区位、面积类似的住房，并依法赋予被征收人征收补偿方案和房屋征收评估办法制定参与权、房地产价格评估机构的选择权、补偿方式选择权、回迁权以及相应的行政救济权和司法救济权，才能最大限度维护好房屋被征收群众的利益，才能将群众的当前利益与长远利益统一起来，才能真正做到统筹兼顾，从而为我国经济社会发展、为实现全国人民最根本、最长远的利益创造良好的条件。

第二条 【适用范围】为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。

▲ 本条是《条例》总则乃至整个《条例》的核心条款，不仅确立了《条例》的适用范围，明确了条例调整的房屋征收的事由（公共利益需要）、对象（征收对象为国有土地上的房屋，补偿对象为房屋所有权人）等基本事项，更重要的是确立了因公共利益征收国有土地上房屋的公平补偿原则。

一、房屋征收的事由是为了公共利益。本条明确规定，征收国有土地上单位、个人的房屋只能是为了公共利益的需要。本条例第八条列举了六项符合“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”的情形：国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

二、房屋征收的对象是国有土地上的房屋。本条例只适用于征收国有土地上单位、个人的房屋，不适用于集体土地征收，集体土地征收现主要由《土地管理法》调整。根据《宪法》和《物权法》的有关规定，城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。原《城市房屋拆迁管理条例》适用于城市规划区内国有土地上实施的房屋拆迁活动，本《条例》适用于国有土地上房屋征收活动，但不限于城市规划区内。从法律上讲，本条例应当只适用于被征收房屋所有权人，但这并不意味着对因历史原因形成的公房承租人的合法权益有所忽视，而是要区分不同情况，既依法维护好其合法权益，又符合法律的基本精神。

三、房屋征收的公平补偿原则。征收和补偿的对象是被征收房屋所有权人，条例强调了对被征收房屋所有权人要给予公平补偿。公平补偿，一方面是指补偿与被征收财产价值相当，体现了政府征收虽然有强制性，但是在补偿上不应让为公共利益作出贡献的被征收人吃亏；另一方面是指对全体被征收人应当适用统一的标准，体现被征收人之间的公平。公平补偿的核心是为被征收财产提供的价值保障，不少于因财产被征收产生的实际损失。这种实际损失的发现，不是政府根据政策需要采取行政强制手段确定的，而是通过最为有效和公平的市场方式实现的。《条例》在第19条为公平补偿确定了实质性的界定标准——“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。当然，公平补偿原则并不限于对被征收房屋价值的补偿，根据《条例》规定，还包括搬迁和临时安置的损失以及经营性房屋的停产停业损失。

第三条 【基本原则】房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。

▲ 本条规定了房屋征收与补偿工作的三个原则，即决策民主、程序正当、结果公开。而除此三个原则之外，房屋征收与补偿应当遵守的原则还有在本《条例》第2条中规定的公平补偿。为了突出公平补偿这一原则，加重补偿一定要公平的分量，在立法时特意将其放在了第2条。公平补偿与上述三个原则共同构成了一个整体，贯穿于整个房屋征收与补偿的工作中。

一、决策民主原则。决策民主原则是指行政机关通过预定的程序、规则和方式，确保决策能广泛吸取各方意见、集中各方智慧、符合本地区实际、反映事物发展规律的制度设计和程序安排。当然，决策民主原则必须有与之相配套的制度、措施、条款作保证，否则就沦为空谈。具体到房屋的征收和补偿制度中，就是市、县级人民政府以及房屋征收部门在制定征收和补偿方案前，必须对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，并且根据公众意见进行调整和修改。

二、程序正当原则。程序正当原则首先就是要求行政机关在实施征收和补偿活动中必须严格依照法律规定的方式、顺序和时限等程序性要求。例如作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。同时，程序正当原则赋予被征收人在房屋征收决定、补偿协议履行、补偿决定等环节的行政救济权和司法救济权，主要包括：（1）在征收补偿方案制定过程中的提出意见权和参与听证权。（2）被征收人对评估机构的选择权和委托权。（3）获得救济的权利。获得救济的权利是指被征收人认为征收和补偿决定侵犯其合法权益时，可以根据法律的规定提起行政复议或者行政诉讼，请求有关机关审查征收和补偿决定的合法性。

三、结果公开原则。为了避免征收补偿过程中的暗箱操作，做到公开透明、公平公正，以确保房屋征收与补偿工作的顺利开展，本条明确规定了结果公开的原则。按照该原则的要求，本条例规定了一系列具体的制度措施。例如，在房屋征收与补偿工作中，要求征收补偿方案应当公布，征收补偿方案征求意见情况和根据公众意见修改的情况应当公布，房屋征收决定应当公告，房屋的权属等调查结果应当公布，补偿决定应当公告，分户补偿情况应当公布，对征收补偿费用管理和使用情况的审计结果应当公布等。

第四条 【行政管辖】市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

▲ 本条是关于房屋征收与补偿具体工作的行政管辖的规定，确定了房屋征收与补偿工作的主体是市、县级人民政府；组织实施者是市、县级人民政府确定的房屋征收部门，并且规定市、县级人民政府负责职责分工，其有关部门在房屋征收补偿工作中按照职责分工，互相配合。

市、县级人民政府的职责主要有：组织有关部门论证和公布征收补偿方案，征求公众意见；对征收补偿方案的征求意见情况和修改情况进行公布，以及因旧城区改建需要征收房屋，多数人不同意情况下举行听证会；对房屋征收进行社会稳定风险评估；依法作出房屋征收决定并公布；制定房屋征收的补助和奖励办法；组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认证和处理；依法作出房屋征收补偿决定等。

▲ 房屋征收部门设置的形式一般有两种：一是市、县级人民政府设立专门的房屋征收部门；二是在现有的部门（如房地产管理部门、建设主管部门）中，确定一个部门作为房屋征收部门。房屋征收部门的职责主要有：委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，并对委托实施的房屋征收与补偿行为进行监督；拟定征收补偿方案，并报市、县级人民政府；组织对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，并公布调查结果；书面通知有关部门暂停办理房屋征收范围内的新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等相关手续；与被征收人签订补偿协议；与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，报请作出决定的市、县级人民政府作出补偿决定；依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。

第五条 【房屋征收实施单位】房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。

房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。

▲ 房屋征收部门委托房屋征收实施单位承担房屋征收补偿的具体工作一般包括：协助进行调查、登记，协助编制征收补偿方案，协助进行房屋征收与补偿政策的宣传、解释，就征收补偿的具体问题与被征收人协商，协助组织征求意见、听证、论证、公示以及组织对被征收房屋的拆除等。

房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托权限范围内实施的行为承担责任。房屋征收部门应与房屋征收实施单位签订委托合同，明确委托权限和范围以及双方的权利义务，加强对受委托单位的监督。

第六条 【主管部门】上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。

国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。

▲ 本条是有关房屋征收与补偿工作的监督者和指导者的规定。明确了由上级人民政府加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的层级监督制度和由各级住房城乡建设主管部门会同同级有关部门对房屋征收与补偿工作的指导制度。

第1款规定了上级人民政府的层级监督。其监督形式既包括主动进行的检查、考核和个案监督，也包括依照本条例第7条规定对单位或者个人的举报进行核实、处理，还包括对被征收人依照本条例第14条、第26条第3款规定提起的行政复议案件依法进行处理。

根据本条第2款的规定，国务院住房城乡建设主管部门会同有关部门负责指导全国的房屋征收与补偿实施工作，省级人民政府住房城乡建设主管部门会同有关部门负责指导本省、自治区、直辖市的房屋征收与补偿实施工作。承担指导职责的主管部门应当全面了解管辖范围内房屋征收与补偿实施工作的情况，及时发现、协调解决有关问题，督促市、县级人民政府房屋征收部门和其他有关部门依法行使职权、履行职责。

第七条 【举报与监察】任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。

监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察。

▲ 举报人可以是任何组织和个人，既包括被征收人和利害关系人，如被征收人的亲属、被征收房屋的抵押权人、被征收人所负债务的债权人，也包括与征收活动没有利害关系的组织和个人。举报接受人包括作出征收决定的市、县级人民政府及其房屋征收部门和财政、国土资源等其他有关部门以及审计、监察部门。

举报的内容既包括人民政府、人民政府工作部门及其工作人员的行为，例如，违反规定作出房屋征收决定，违反规定给予补偿，政府工作人员不履行职责、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用等，也包括参与房屋征收与补偿活动的有关组织及其工作人员的行为，例如，采取非法方式迫使被征收人搬迁、出具虚假或者有重大差错的评估报告等，还包括被征收人的行为，例如，在房屋征收范围确定后在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为等。

▲ 监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的人民政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察，这既是监察机关的一项重要职权，也是一项重要职责。对征收补偿行为进行行政监察的主体是各级行政监察机关；行政监察的对象是参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员，其中房屋征收实施单位及其工作人员也是行政监察的对象。最后，行政监察的事项是国有土地上房屋征收和补偿行为。

第二章 征收决定

第八条 【征收情形】为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

▲ “公益征收”条款是新条例的亮点之一，其具体化的列举有利于在“源头”上限制假借公益名义侵犯公民财产权利的政府行为。本条所规定的公共利益范围主要包括三个层次：概括性功能界定、五种具体情形和兜底条款。

一、概括性功能界定。

本条开头对“公共利益”的概括性界定——“保障国家安全、促进国民经济和社会发展等”，这属于功能性定义，并未指明“公共利益”的具体内涵和范围。这一界定属于指导性、说明性的内容，其具体内容需要通过本条列举的五个方面和一个兜底条款来加以体现，即任何具体建设项目必须可被归属于本条所列举的五个方面之一的范围或者法律、行政法规明确规定的公益事项范围，不得直接援引此处的概括性内容作为确定建设项目公益性的法律依据。特别值得指出的是，“国民经济”不可简单等同于具体的商业开发项目，而主要是指对经济发展起基础性、支持性作用的公共经济发展，比如基础设施建设、公共事业建设等。

二、五种具体情形。

新条例列举出了五种具体的公共利益类型，涵盖国防外交、基础设施、公共事业、保障性安居工程建设以及旧城区改建五个方面。

（1）国防外交。国防外交是明确的公共利益，与房屋征收的关联主要是国防和外交发展带来的建设用地需求。

（2）基础设施建设。基础设施建设对国民经济的发展具有支持性和服务性功能，与上述针对“公共利益”的功能性界定直接呼应。对基础设施建设的领域，本条规定了“能源、交通、水利等”，在法律上应作如下理解：第一，已经明确列举的“能源、交通、水利”属于符合公共利益的基础设施建设范围；第二，其他领域如需满足“公共利益”的要求，必须具有法律、行政法规的明确依据。

（3）公共事业。公共事业对社会发展具有支持性和服务性的功能，与上述针对“公共利益”的功能性界定直接呼应。公共事业的覆盖面很宽，根据本条规定，涉及“科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等”。

（4）保障性安居工程和旧城区改建。这两方面的公益建设具有共同的目的，即提供并改善公民的居住条件。保障性安居工程，依据既有的建设情况和财政部的权威界定，一般包括廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、各类棚户区改造和农村危房改造等。旧城区改建主要针对拥有住房但居住条件已经严重落后或恶化的城市居民群体，本条的关键是对何谓“旧城区”加以了限定，即“危房集中、基础设施落后等”。

三、兜底条款。

本条第6项是关于“公共利益”的兜底条款，这可以弥补经验性列举的不足。同时，该项规定还明确了“公共利益”的界定权属于中央，即只能通过法律和行政法规加以具体规定，行政法规以下的规范性文件不得设定“公共利益”的具体类型。

第九条 【征收相关建设的要求】依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

▲ 本条在第8条的基础上，从另一个角度进一步明确征收房屋的前提和要求。前提是，确需征收房屋的各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。要求是，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

第十条 【征收补偿方案】房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。

市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。

▲ 本条第1款规定了市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作，由房屋征收部门拟定征收补偿方案，旨在规范征收补偿程序，减少征收补偿中的矛盾纠纷。根据《条例》第4条的规定，该部门是由市、县级人民政府确定的组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的职能部门。该款还规定了征收补偿方案的报送对象是市、县级人民政府，这是房屋征收决定的权力主体。

▲ 本条第2款规定了征收补偿方案的部门论证程序。收到房屋征收部门上报的征收补偿方案后，市、县级人民政府应当组织发展改革、城乡规划、国土资源、环境资源保护、文物保护、财政、建设等有关部门对征收补偿方案是否符合本条例及其他有关法律法规的规定进行论证。新条例最终版本取消了“专家论证”的环节，但在第12条的“社会稳定风险评估”中可能涉及专家论证。经过部门论证并予以相应修订的征收补偿方案将进入面向公众的公告评论程序。

本条第2款同时规定了公开征求意见的程序。对征收补偿方案进行论证、修改后，市、县级人民政府应当予以公布，征求公众意见，明确征求意见的期限不得少于30日。其主要目的是为了规范政府的征收活动，切实保证在征收、补偿活动过程中统筹兼顾公共利益和被征收人利益，进一步扩大公众参与，保障公众的知情权、参与权、建议权。

第十一条 【旧城区改建】市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

▲ 本条规定主要包括如下几层内容：

一、政府处理公众意见的情况公告问题。

根据规定，在征求公众意见结束之后，政府应及时公布相关情况，内容包括：（1）征求意见情况；（2）根据公众意见修改的情况。“征求意见情况”应包括公众意见的数量、类型、意见要点等。“根据公众意见修改的情况”应包括：采纳公众意见的具体条款、修改方案及理由；未采纳公众意见的具体条款、不予修改的理由等。

二、旧城区改建的听证会程序。

听证会是行政决策中最为严格的公众参与形式。由于旧城区改建涉及特定多数人的实际财产权益，社会影响面较大，因此适合采用听证会这样的严格程序。这里的听证会程序属于强制性听证，即只要满足法定条件，政府就必须启动听证会程序，而不是由政府自身来裁量是否举行听证。根据本条规定，旧城区改建听证会的法定条件如下：（1）“需要征收房屋”，而不是在旧城区的空闲位置进行设施配套或对旧城区房屋进行基础设施的维护；（2）“多数征收人”反对征收补偿方案，这个“多数”到底是多少？根据通常理解并结合法律规则的解释原则，应确定为简单多数，即超过“50%”即可；（3）反对的理由限定为“征收补偿方案不符合本条例规定”，这里需要明确两点，一是这是一个主观要件，即只要“多数征收人认为”不符合即可启动听证会程序；二是“本条例规定”涵盖本条例的立法目的、基本原则、主体资格和程序规定，非常宽泛，政府不得在具体征收个案中在满足“简单多数”的主观要件的情况下援引本条例的具体规定否决被征收人关于举行听证会的提议。

在满足听证会的启动条件之后，市、县人民政府即应着手进行听证会的准备工作。根据本条第2款的规定，听证代表包括：（1）被征收人；（2）公众代表。被征收人与征收补偿方案的利益最为密切，因此每个被征收人均有参加听证会并优先发言的权利，也有委托律师或其他代理人参加听证会的权利。公众代表与征收补偿方案具有一定的利益距离，但也是当地旧城区改建计划的受影响方，甚至是“潜在”的被征收人，还是该地的合格公民和公共利益的最终判断人，故也有权利参加听证会并发表意见。关于听证会的程序，政府方面应事先公开程序细则和议程安排，方便听证代表做好准备。

第十二条 【社会稳定风险评估】市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。

作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

▲ 把社会稳定风险评估作为作出房屋征收决定的必经程序，通过风险评估及早发现征收项目中存在影响社会稳定的隐患，并采取有效措施予以化解，是从源头上预防和减少征收矛盾纠纷，把问题解决在基层、解决在萌芽状态的重要举措。

社会稳定风险评估应该建立一个有针对性的评价体系，尽可能多地将各种相关影响因素纳入其中，在征收项目实施前全面客观地对未来风险发生的可能性进行预测。从目前实际情况来看，风险评估应该包含以下内容：（1）征收政策的基本情况及征收的必要性、合法性、合理性。（2）征收政策是否符合法律法规的规定。（3）征收政策是否符合当地的经济社会发展的总体水平。（4）征收政策能否为绝大多数群众所接受，是否兼顾了被征收群众的现实利益和长远利益，是否体现了公平、公正、公开原则。（5）征收项目实施的各项准备工作是否充分，如征收补偿方案是否制定，征收补偿标准是否符合当地房地产市场行情，补偿资金、安置房源是否落实，对困难家庭的综合保障条件是否具备，征收法律政策的宣传公示是否到位，拆除房屋的安全防护措施是否完备等。（6）征收项目的实施是否会引起征收片区范围内或周边居民的不满，是否对政策出台前的征收项目产生重大影响，征收补偿是否与区域内同类的项目间存在明显不公平，是否会激化社会矛盾等。（7）征收项目的拆除施工是否有障碍或安全风险隐患，是否会对周边环境产生较大影响，是否会造成周边群众生产、生活较大不方便，拆除工地管理能否符合规定要求。（8）征收项目的社会稳定风险防范对策和预案措施是否齐备。（9）征收的相关配套制度是否齐全，如公示制度、信访接待制度、责任承诺制度、举报制度、监管制度、责任追究制度等。（10）是否存在可能引发社会稳定风险的其他因素。

▲ 征收补偿费用的足额到位，是保障房屋征收实施工作顺利进行的前提条件，也是保护被征收人利益的重要前提。专户存储、专款专用是保证补偿费用不被挤占、挪用的重要措施。足额到位，是指用于征收补偿的货币、实物的数量应当符合征收补偿方案的要求，能够保证全部被征收人得到依法补偿和妥善安置。征收补偿费用的足额到位，包括实物和货币两部分，是二者之和，即已经提供实物补偿的，可在总额中扣减相关费用。专户存储要求在银行设立专门账户进行存储管理。专款专用，是指征收补偿费用只能用于发放征收补偿，不得挪作他用。

第十三条 【征收公告】市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。

房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。

▲ 本条是关于房屋征收决定公告及有关事项的规定。

一、作出和公告房屋征收决定的主体是市、县级人民政府，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

房屋征收决定公告属于行政公告。行政公告是指行政机关或依法律法规授权行使行政管理权的组织，将其议定或决定的事项，以张贴、公布等公示的方式，告知行政相对人的一种公示文书。房屋征收决定公告是市、县级人民政府对其作出房屋征收决定的一种公示，目的是让公众知道征收与补偿行为内容，公告的对象既包括征收人、被征收人、有关部门以及其他利害关系人等，也包括社会公众。

市、县级人民政府作出房屋征收决定后对相关事项予以公告，需要注意的是：（1）及时性。市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。在条件允许的情况下，房屋征收公告的时间应与作出房屋征收决定同时进行。（2）显著性。应将公告张贴于征收范围内及其周围醒目、易于公众阅读的地方，对于规模较大的房屋征收还应在当地报纸、网络或电视上公布。（3）必备性。房屋征收公告除公示市、县级人民政府作出的房屋征收决定外，应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。也就是说，房屋征收公告的同时，征收评估补偿数额、补偿标准、由谁进行评估、征收法律程序以及如何进行法律救济的途径依法应同时公告，如果不公告或不全面公告，被征收人就会产生被欺骗的感觉，从而埋下了征收与补偿纠纷隐患。

二、市、县级人民政府及房屋征收部门有向被征收人做好宣传、解释工作的义务。

房屋征收与补偿工作涉及被征收人的切身利益，政策性强、时间紧，只有得到被征收人的理解和配合才能顺利完成。因此，宣传、解释工作是征收实施前非常重要的工作。宣传、解释的内容，一方面要让被征收人了解征收是为了公共利益的需要，应当服从大局，及时完成搬迁；另一方面，要让被征收人了解征收补偿的政策、补助奖励、用于产权调换的房屋情况、结算办法等，对被征收人遇到的各种问题给予耐心的解答。宣传、解释的方式可以多种多样，包括召开征收动员会、咨询会，在征收现场设立办公室等。房屋征收部门应当做好征收信访工作，对群众的来信来访要严格按照有关信访法律法规的规定办理，认真解决群众遇到的问题。

第十四条 【征收复议与诉讼】被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

▲ 本条规定了被征收人的救济渠道，即对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。本条关于行政复议、行政诉讼权利的规定和本条例第13条相比侧重点不同。第13条规定房屋征收决定公告应当载明行政复议、行政诉讼权利的事项，是对房屋征收决定内容予以规范，保证被征收人能够清楚了解自己可以通过哪些权利救济方式来维护自己的合法权益。而本条则是明确了被征收人对房屋征收决定进行行政复议或行政诉讼的权利，即使未依法将行政复议、行政诉讼权利在房屋征收决定公告中明示，也不影响被征收人通过行政复议、行政诉讼权利等方式对权利进行救济。

本条规定申请行政复议、提起行政诉讼必须“依法”。这里的“法”包括《行政复议法》、《行政诉讼法》，也包括有关法律、法规。《行政复议法》主要条文包括第6条的规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；……”。第9条的规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”第13条的规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。”第16条的规定：“公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”《行政诉讼法》主要条文包括第11条的规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。”第19条的规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”第25条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”第37条的规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”第39条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”

第十五条 【征收调查登记】房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。

▲ 本条是关于房屋征收部门对房屋征收范围内房屋情况组织调查登记，并将调查结果予以公布的规定。对征收房屋情况进行调查登记是对征收房屋进行评估，是确定补偿金额的前提和基础。被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等因素是评估确定被征收房屋价值的最主要依据。调查结果的公布对象以被征收人为限。

对被征收房屋进行调查登记，房屋征收部门既可以独立完成，也可以委托房屋征收实施单位开展，一般情况下还应当有房地产价格评估机构参加。为提高调查登记的效率，减少阻力，房屋征收部门应当争取人民政府协调房屋征收范围内街道办事处、居委会配合进行相关调查工作。

第十六条 【房屋征收范围确定】房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。

房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。

▲ 本条规定房屋征收范围确定后，被征收人不得实施不当增加补偿费用的行为。对于“房屋征收范围确定后”的理解，本《条例》第13条第1款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”根据这一规定，房屋征收范围可能不一定属于市、县级人民政府房屋征收决定的公告内容。如房屋征收范围公告独立于房屋征收决定的公告，则“房屋征收范围确定后”并不等同于“房屋征收决定的公告后”。但是也存在“房屋征收决定的公告”内容包括“房屋征收范围”的情形，这种情形的“房屋征收决定的公告后”就等同于“房屋征收范围确定后”，在以后的实践中要特别予以识别。

▲ 征收范围确定后，征收范围内的单位和个人（被征收人）不得进行以下活动：

一是新建、扩建、改建房屋。本条例第18条和第19条规定，对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿，其补偿标准不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。如果认可被征收人临时新建、扩建、改建房屋，会增加补偿金额，提高了补偿成本，损害公共利益，对其他被征收人也不公平。

二是改变房屋用途。被征收房屋价值的评估，除了考虑被征收房屋的区位、建筑面积外，还考虑房屋的用途，房屋的用途对补偿额的确定也有重要影响。房屋的用途和补偿费用的高低有密切关系，为了防止被征收人临时改变房屋用途，增加征收补偿费，牟取不合法的利益，本款明确规定，征收范围确定后，不得改变房屋用途。

三是其他不当增加补偿费用的行为。考虑到新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途是不当增加补偿费用的主要形式，除此之外还有其他一些情形，如违反规定迁入户口或分户等也会造成征收成本的增加，影响公共利益的实现，为了避免列举式规定的疏漏，本款概括规定了其他“不当增加补偿费用的行为”，将可能出现的情况涵盖在内，以确保征收工作公平公正开展。

第三章 补偿

第十七条 【征收补偿范围】作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：

（一）被征收房屋价值的补偿；

（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；

（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。

▲ 本条规定了房屋征收补偿的内容。为了更好地保护被征收人的合法权益，保证征收补偿公平、合理，本条例对被征收人的补偿内容进行了规定。

本条第1款规定了补偿三项内容；第2款对市、县级人民政府制定办法，对被征收人给予补助和奖励进行了规定。

一是被征收房屋价值的补偿，包括被征收房屋及其占用范围内的土地使用权的补偿以及房屋室内装饰装修价值的补偿。被征收人房屋又包括被征收的房屋以及与房屋主体建筑有关的附属建筑或构筑物。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，市场价格包含了土地使用权的价值，不低于市场价格就可以保证被征收人所得补偿在市场上能买到区位、面积、用途、结构相当的房屋。

二是搬迁及临时安置费用。搬迁补偿，是指因征收房屋而造成的搬迁，征收人对被征收人由此可能产生的搬迁费用所给予的补偿。对于搬迁补偿的计算标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定。通常的做法是按照被征收房屋面积每平方米多少元计算。临时安置补偿，也称作过渡费，是指因征收导致被征收人无房居住、使用，在搬迁至征收人安置的新房前，被征收人自己找房过渡的，征收人补偿过渡费用。因征收人延长过渡期的，应当自逾期之月起增加临时安置补助费。对于临时安置补偿的计算方法，通常做法是按照被征收房屋面积每平方米每月多少元计算；个别地方按人口计算。

三是停产停业损失。停产停业损失属于收益权。根据《条例》第23条的规定：“对因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”在确定停产停业损失时，必须把握以下几点：一是停产停业损失是客观存在的，只要是因为征收引起的经济损失，被征收人就应得到合理的足额补偿；二是只对直接损失进行补偿，对间接损失或费用则不予确认。如某制药厂迁址后由于环保要求的提高而必须投入一笔环保设施费用，虽然迁址是由征收引起的，但新投入的环保设施费不应由征收人来支付；三是房屋价值补偿与停产停业损失补偿应分开，停产停业损失的项目、数量应当明确、具体。

第十八条 【涉及住房保障情形的征收】征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

▲ 本条是关于涉及征收个人住宅的情形，保障被征收人居住条件的规定。要获得优先住房保障，需要同时满足两个条件：（1）个人住宅被征收。优先住房保障是为了满足被征收人基本的居住需求，因为被征收人基于公共利益的需要而遭受了特别牺牲，特别是其居住权被剥夺，如此，需要为其提供住房保障。相反，如果被征收人的居住权未受侵害，如征收的是非住宅项目，那么就不应为被征收人优先提供住房保障。（2）被征收人符合住房保障条件。保障性住房是政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，主要包括廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房。

第十九条 【被征收房屋价值的补偿】对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。

▲ 本条是关于被征收房屋价值补偿原则、评估办法和评估争议解决机制的规定。

本条明确了对被征收房屋价值的补偿，“不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。此处规定的市场价格是“房屋征收决定公告之日”的市场价格。之所以如此规定，主要是考虑房屋征收决定的生效时间即是公告之日，而一经公告，必然对被征收区域的房地产市场产生重大影响。征收活动的重要工作就是要确定时间节点，固定相应的证据，以做到补偿活动的公平、合理、统一，防止出现突击建房、炒作房价等现象。如《条例》第15条规定了房屋征收部门应当对征收范围内的房屋情况进行调查登记，第16条规定了征收范围确定后，不得在征收范围内实施新建、扩建、改建和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为，这些都需要确定科学的时间节点。

另外，“不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”只是设定了房屋价值补偿的最低标准或最基本的限度，它不能等同于在实际征收活动中对被征收人给付的房屋价值补偿额。在实际征收活动中，按照《条例》第25条的规定，房屋征收部门与被征收人可以就一系列事项达成补偿协议，其中包含了对房屋价值补偿方面双方的合意，由于多种因素的影响以及协议要以双方自愿为前提，这方面的补偿金额当然可以高于依上述规定所评估出的市场价格。

第二十条 【房地产价格评估机构】房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。

房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。

▲ 本条是关于房地产价格评估机构的选择和房地产价格评估机构评估原则的规定，主要包括如下几点：

1．房产评估机构选择时的协商原则。也就是由被征收人通过民主协商，达成一致意见后，确定评估机构。被征收人首先通过协商方式来选择房地产评估机构能够充分表达被征收人的意见，有助于被征收人就房地产评估机构的选定达成共识，减少误解和分歧，促进房屋征收与补偿的顺利进行。

2．协商不成时的多数决或随机选定。协商不一定能够达成共识。但即便如此，房产评估机构必须要确定，而且必须要由这些意见和立场不一致的被征收人来确定。在协商不成的情况下，投票或随机选择就成为一种迫不得已的方式。那种因被征收人意见分歧严重无法选定被征收机构时由拆迁人单方选择评估机构对被拆迁房屋进行评估的做法是错误的，其难以做到公开、公正、透明，其评估结果也难以令人信服。因此新的《条例》规定，协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。

第二十一条 【产权调换】被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。

被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。

因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

▲ 本条是关于房屋征收补偿方式选择、产权调换房屋差价结算以及旧城区改建中就近安置的规定。

一、房屋征收补偿方式有两种，即货币补偿与房屋产权调换。

货币补偿是指在房屋征收补偿中，以市场评估价为标准，对被征收房屋的所有权人进行货币形式的补偿；产权调换是指房屋征收部门提供用于产权调换的房屋与被征收房屋进行调换，计算价格后，结清差价。被征收人选择房屋产权调换的，分别计算被征收房屋价值和用于产权调换的房屋价值，再结清被征收房屋和用于产权调换房屋的差价。

二、产权调换房屋结算差价。

政府在征收补偿方案中一般会明确用于产权调换房屋的地点、户型、面积等，以及选择不同地点产权调换房屋所享受的不同政策，被征收人根据各自实际需要，可以选择产权调换形式。被征收人选择房屋产权调换的，对被征收房屋价值和用于产权调换房屋价值分别计算，再结清被征收房屋和用于产权调换房屋的差价。

需要说明的是，为保证被征收房屋评估结果和产权调换房屋价格的公平，产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日，产权调换房屋价值评估时点也应当是房屋征收决定公告之日。另外，除政府对产权调换房屋价格有特别规定外，一般应当以市场评估的方式确定产权调换房屋的价值。

三、因旧城区改建需要征收个人住宅的，政府应当在改建地段或者就近地段予以安置。

该款规定有三层含义：（1）只适用于因旧城区改建而征收个人住房的；（2）只有被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的情况下才适用；（3）在同时满足了上述两个前提的情况下，被征收人可获得由房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

第二十二条 【搬迁与临时安置】因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。

▲ 本条是关于搬迁费、临时安置费或周转用房的规定。在房屋被征收后，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费。根据本条的规定，搬迁费的发放对象是房屋的所有权人，即被征收人。

若被征收人选择房屋产权调换，房屋征收部门应当在交付产权调换房屋之前向被征收人支付临时安置费或提供周转用房。被征收人自行过渡的，房屋征收部门应支付其临时安置费；若房屋征收部门向被征收人提供周转用房的则不用支付临时安置费。搬迁费和临时安置费的具体标准由各地根据其情况制定。

第二十三条 【停产停业损失的补偿】对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

▲ 本条是关于因征收房屋造成非住宅停产停业损失补偿的规定，规定了根据房屋被征收前的效益和停产停业期限等因素确定补偿金额，具体办法授权由省、自治区、直辖市制定。

非住宅房屋主要是指用于办公、生产和经营的房屋，主要包括商业用房、工业用房、机关事业单位办公用房以及其他公益事业用房等。商业用房是指用于从事商业经营活动的房屋，包括商店（商场、购物中心、商铺和市场等）、旅馆、写字楼、餐馆和游艺场馆（娱乐城、歌舞厅、高尔夫球场等）。工业用房是指用于进行生产制造活动的房屋，主要包括厂房及工厂区内的其他房屋，还包括仓库及其他仓储用房等。

停产、停业损失主要包括两方面内容：一是经济损失，即因停产、停业使被征收人失去了获得利润的机会，经济损失其实就是被征收人的利润损失。二是因征收而必须发生的一些费用。一般有以下几项：（1）设备、仪器、生产成品、半成品或商品的搬迁运输费用；（2）设备、仪器、搬迁过程中发生损坏的费用及重新安装调试的费用；（3）生产成品、半成品或商品搬迁过程中发生损坏的费用；（4）停产、停业期间职工（包括离、退人员）工资、福利费、各种保险等社会基金；（5）企业因征收倒闭、解散后职员的安置费用；（6）为特定经营环境而设的牌匾及其他装饰物的报废损坏的费用；（7）生产、经营证照的重新办理或变更的费用；（8）因解除房屋租赁关系而发生的房租损失及违约赔偿金或安置房屋承租人的费用。

另外，需要注意“住改非”房屋的处理。“住改非”房屋，指产权性质为住宅，但已依法取得营业执照，成为了经营性用房。处理“住改非”房屋时，应当遵循“尊重历史，实事求是”的原则。根据《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电〔2003〕42号）要求，对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。

第二十四条 【临时建筑】市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。

市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。

▲ 本条是关于对建设活动的监督和管理，以及在作出房屋征收决定前对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理的规定。

一、加强对城乡建设活动的监管。

对城乡建设活动进行监管，是各级政府及其工作部门的重要职责。特别是土地、建设、规划和城管等部门，他们对于城乡建设活动负有直接的监管责任。根据违法建设的类型不同，其监管主体也不尽相同。我国立法并未明确“违章建筑”的含义，学理上也有不同看法。就其内涵而言，主要是指违反了《土地管理法》、《城乡规划法》等相关法律法规的规定而建造的建筑物和其他工作物。各级政府要严格执法，禁止违法建筑出租、出售，在征收补偿过程中，依法公开、公平补偿，不让违法建筑者得到好处，斩断违法建筑的利益锁链。只有这样，违法建筑才能从根本上得到有效遏制。

二、关于违法建筑的构成要件。

违法建筑构成要件主要包括以下几个方面：（1）必须是违反《土地管理法》、《城乡规划法》等建设、规划相关的法律、法规和合法有效的规章规定的行为。违法性是界定违法建筑的根本标准，这也是《条例》的亮点之一。将“违章建筑”修改为“违法建筑”，一字之改，体现的是对公民权利的保护，体现的是对依法行政的要求。（2）客观上表现为未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证进行建设，或者未按上述许可要求进行建设的违法行为等。（3）违法建筑已经存在，但并不一定要求已经竣工完成。（4）行为人主观上要有过错。相对人的行政违法行为通常采取过错推定原则予以认定。只要相对人有法律所规定的行政违法行为，即推定其存在主观上的故意或者过失，除非法律有特别的规定，故意或者过失不影响对其违法行为性质的定性。（5）违法建筑的法律后果并非一律无偿拆除。一般情况下，法律对违法行为的制裁都规定了一个行政处罚的自由裁量幅度，对违法建筑的处罚亦是如此。

三、关于征收前的违法建筑甄别程序。

建立房屋征收决定前的违法建筑甄别程序是《条例》的历史性进步。这一程序的要点包括：（1）甄别违法建筑必须是在政府作出房屋征收决定之前。（2）甄别的范围包括征收范围内未经登记的建筑物。（3）甄别程序包括调查、认定和处理等法定程序。（4）甄别程序的结果可诉。当事人对行政机关作出的建筑物是否属于违法建筑以及对违法建筑的处理结果不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。

第二十五条 【补偿协议】房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。

补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。

▲ 本条是关于补偿协议的订立和当事人不履行补偿协议情形的规定。

补偿协议的双方是市、县政府确定的房屋征收部门与被征收人。市、县政府指定的房屋征收部门是行政主体，代表国家行使着公共权力。被征收人就是被征收房屋的所有人。如此，补偿协议就成为了一种行政契约，区别于旧法的民事契约。因此，如果一方当事人违反补偿协议的规定，不履行补偿协议所确定的义务，那么另一方即可向法院提起诉讼。

根据新条例的规定，补偿协议应当就如下内容作出规定：补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。在房屋征收过程中，补偿协议是确立双方权利义务的主要根据。因此，围绕房屋征收中的主要问题，如补偿方式、补偿金额、支付期限、产权调换的地点和面积、搬迁费等内容，都需要通过补偿协议的方式予以确定。

第二十六条 【补偿决定】房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。

被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

▲ 本条规定了对于在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，或者被征收房屋所有权人不明确的情形，房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府，市、县级人民政府依据本条例按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内公告。

市、县级人民政府作出补偿决定的两种情形：（1）在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议。房屋征收中，当事人可能由于对补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项持有不同看法，从而导致补偿协议一时无法达成。为避免房屋征收当事人各执己见、相互扯皮，久拖不决，本条规定在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。房屋征收部门报请作出补偿决定的时间，应当是在征收补偿方案确定的签约期限之后。在征收补偿方案确定的签约期限内达不成协议，还有一层潜在的含义，就是政府认为有关补偿方式与金额、安置用房面积和地区、搬迁期限、搬迁过渡方式与过渡期限等事项合乎法律规定，有关当事人的合法权益得到了补偿，超过签约期限仍不签订协议，这时才可以作出补偿决定。（2）房屋所有权人不明确。被征收房屋所有权人不明确是指无产权关系证明、产权人下落不明、暂时无法考证产权的合法所有人或因产权关系正在诉讼等情形。由于房屋所有权人不明确，补偿的对象也就不确定，往往难以进行补偿。在此情况下，不能因此就降低或不对此类房屋进行补偿，又不能因此久拖不决影响整个征收补偿工作。

市、县级人民政府作出的补偿决定应当公平。根据新条例之规定，作出房屋征收补偿决定，需按照如下程序进行：（1）市、县人民政府作出征收补偿决定，并公布征收补偿方案；（2）存在两类情形：即房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的；（3）房屋征收部门向作出房屋征收决定的市、县人民政府提出请求；（4）市、县人民政府审查房屋征收部门之请求是否符合作出补偿决定的条件；（5）市、县人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定；（6）房屋征收部门将补偿决定在房屋征收范围内予以公告。上述程序，基本能够确保房屋补偿决定的公正、合法。房屋补偿决定的作出必须依照上述程序作出。

第二十七条 【先补偿后搬迁】实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。

作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。

任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

▲ 本条规定了市、县级人民政府先对被征收人给予补偿，然后被征收人再搬迁这一原则，而被征收人应当在征收人依法予以补偿后，于补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。

先补偿、后搬迁包含两种情况：一是房屋征收当事人就房屋征收补偿达成一致，签订协议，双方已按协议履行了相关的给付义务；二是征收当事人未达成补偿协议，市、县级人民政府已经依法作出补偿决定，货币补偿已经专户存储、产权调换房屋和周转用房的地点和面积已经明确。符合这两种情况都属于先行予以补偿。补偿方式不同，具体情况也会有所不同。如实行货币补偿的，货币补偿已经专户存储、被征收人可以随时支取即可视为对被征收人进行了补偿；实行现房产权调换的，征收人可以确定安置房源，待被征收人搬迁完毕后再实际办理交付手续；实行期房产权调换的，征收人则可以在协议确定安置房源后要求被征收人搬迁，待安置房竣工后再按约定交付房屋。

被征收人的限期搬迁义务包括几方面的内容：（1）被征收人履行搬迁义务的前提是征收人已经给予补偿。“给予补偿”是一种先合同义务，在征收人履行这种义务之前，被征收人可以拒绝履行搬迁义务。当然，“给予补偿”并不一定指被征收人已经实际获得了所有补偿条件，其也包括房屋征收部门与被征收人在补偿问题上达成一致意见，并提供了先期补偿。如被征收人选择货币补偿的，补偿款的支付方式有可能是分期支付；被征收人选择产权调换的，可能作出房屋征收决定之时，征收人并没有现存的可予调换的房屋，而被征收人需要暂时自己解决居住问题。在此种情况下，“给予补偿”并非要求被征收人实际上已经住进产权调换房屋，而只需房屋征收部门与被征收人就产权调换及相关过渡事宜达成一致意见，并接受征收人的先期补偿条件（如接受临时安置费或领取周转住房钥匙）。（2）被征收人应当在搬迁期限内完成搬迁义务。“搬迁期限”可能来自两个方面：一是房屋征收部门与被征收人签订的房屋征收补偿协议；二是作出征收决定的市、县人民政府依照法定程序作出的房屋补偿决定。

本条还明确了禁止任何单位和个人用停水、停热、停电、停气和阻断道路通行等非法行为逼迫被征收人搬迁。为了保证征收行为的正当性，要求征收只能由市、县级人民政府及其房屋征收部门来完成，即便是征收后公共利益项目的建设单位也不允许参与搬迁活动，否则一是会破坏征收的政府公权特征，二是难免会从自身利益角度出发出现损害被征收人合法权益的行为。

第二十八条 【依法申请法院强制执行】被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。

▲ 原拆迁条例规定，不履行拆迁行政裁决的强制措施分行政机关自行强制拆迁和政府申请法院强制拆迁两类。与原拆迁条例相比较而言，本条取消了行政机关自行强制拆迁的规定，限定了政府申请法院强制执行的前提条件。关于第1款规定的强制执行措施，还有以下含义：强制执行以补偿决定为前提；对申请法院强制执行的条件予以了严格规定；申请法院强制执行的主体是作出房屋征收决定的市、县级人民政府。

法院强制执行搬迁的条件包括：

（1）强制执行以补偿决定为前提。在实际操作中，被征收人不搬迁主要存在两种情况：第一，达成了补偿协议，又反悔不搬迁的；第二，作了补偿决定，在决定规定的搬迁期限内未搬迁的。第一种情况，可以由房屋征收部门按照违约之诉向法院提起诉讼并申请执行。第二种情况，则可以根据本条的规定申请法院强制执行。

（2）对申请法院强制执行的条件予以了严格规定。规定强制执行申请必须以被征收人在法定期间内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不在补偿决定规定的期限内搬迁为前提。补偿决定属于具体行政行为，一经作出，即具有拘束力和执行力。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。

（3）申请法院强制执行的主体是作出房屋征收决定的市、县级人民政府。由于征收决定的主体、征收补偿的主体以及补偿决定的主体都是市、县级人民政府，是一系列具体行政行为的主体，依据《行政诉讼法》第66条规定，当被征收人在法定期限内不提起诉讼又不履行具体行政行为的，只能由作出具体行政行为的行政机关申请人民法院强制执行。因此申请法院强制执行的主体是作出征收决定的市、县级人民政府。申请人民法院强制执行征收补偿决定案件，由房屋所在地基层人民法院管辖，高级人民法院可以根据本地实际情况决定管辖法院。

第二十九条 【征收补偿档案与审计监督】房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。

审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果。

▲ 本条是关于建立房屋征收补偿档案并将分户补偿情况公开，对补偿费用管理与使用情况进行审计监督的规定。本条第1款是征收部门主动公开，接受监督。第2款则是通过审计部门专门审计征收补偿费用的使用情况进行监督，这是公开透明的机制保障。征收补偿费用的管理和使用应由政府审计部门进行审计监督。

房屋征收补偿档案资料包括：征收决定发布前的相关会议纪要；征收决定发布所依据的相关规划、立项资料；征收决定发布前的群众听证和征求意见等资料；征收补偿方案；征收决定及公告；委托征收实施单位的合同；委托价格评估机构的合同；整体评估报告和分户评估报告；通知有关部门停止办理相关手续的书面通知；分户补偿资料；补偿协议；达不成补偿协议的，由市、县级人民政府作出的补偿决定及有关资料；申请人民法院强制执行的材料；监察、审计部门对征收工作进行监督检查、审计的材料；其他与征收有关的档案资料。

第四章 法律责任

第三十条 【玩忽职守等法律责任】市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级人民政府或者本级人民政府责令改正，通报批评；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

▲ “不履行本条例规定的职责”主要包括：违反本条例关于举报制度的规定，对举报的违法行为未依法及时核实、处理；违反本条例关于公共利益界定的规定，列入公共利益范围的建设活动不符合有关规定；违反本条例关于征收程序的规定，作出房屋征收决定未履行有关程序；违反本条例关于房屋调查登记的规定，未对房屋征收范围内房屋的有关情况组织调查登记或者未将调查结果予以公布；违反本条例关于补偿的规定，损害了被征收人的合法利益；违反本条例关于对未经登记的建筑先行调查、认定和处理的规定，作出房屋征收决定前，未组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理等等。

第三十一条 【暴力等非法搬迁法律责任】采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

▲ 本条是关于采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁的法律责任的规定。本条对部分禁止性行为进行了列举，但是并不局限于所列举的这些行为，如果实施征收搬迁工作的单位或者个人采用其他非法方式强迫被征收人搬迁的，也同样应当给予相应的处罚。

本条规定的赔偿责任既包括行政赔偿，也包括民事赔偿。

（1）行政赔偿。《国家赔偿法》第7条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。”

（2）民事赔偿。《国家赔偿法》第5条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。”因此，如果违反本条规定，造成损失的不是行政机关及其工作人员，也不是行政机关委托的组织或者个人，或者是工作人员与行使职权无关的个人行为致使损害发生的，则不属于行政赔偿的范畴，应当由其承担民事赔偿责任，依照有关民事法律的规定处理。

本条规定的根据《治安管理处罚法》的规定进行处罚是指《治安管理处罚法》第2条：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”因此，对于违反治安管理行为，尚不构成犯罪的，应当由公安机关依照《治安管理处罚法》的规定予以处罚。

第三十二条 【非法阻碍征收与补偿工作法律责任】采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作，构成犯罪的，依法追究刑事责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

▲ 本条规定了若采取暴力、威胁等方法阻碍国家机关工作人员依法进行房屋征收和补偿工作，构成犯罪的，应当依照《刑法》的规定予以处罚；若被征收人或者其他有关人员的违法行为尚不构成犯罪，而是违法了治安管理行为的，应当依据《治安管理处罚法》的规定给予治安管理处罚。尽管对被征收人或者其他有关人员采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作的行为应当予以处罚，但仍然应当依照条例的规定支付房屋征收补偿费用、提供用于产权调换的房屋和周转用房等，不能因此不支付、少支付或者拖延支付对被征收人的征收补偿。

此处的暴力是指对国家机关工作人员的身体实行打击或者强制，如殴打、伤害等；威胁是指以杀害、伤害、毁坏财产等相威胁。如果被征收人或者其他有关人员没有实施暴力、威胁的阻碍行为，只是吵闹、谩骂、不服管理等，不构成犯罪。国家机关人员，是指中央及地方各级权力机关、党政机关、司法机关和军事机关的工作人员。

第三十三条 【贪污、挪用等法律责任】贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的，责令改正，追回有关款项，限期退还违法所得，对有关责任单位通报批评、给予警告；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。

▲ 市、县级人民政府和房屋征收部门或者其他有关部门及其工作人员，房屋征收部门委托的房屋征收实施单位及其工作人员存在贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用情况的，首先应当采取措施纠正其错误行为，尽量避免造成损失，责令其改正，追回有关款项，限期退还违法所得，并且还应当对有关责任单位予以通报批评、给予警告；若造成了实际的损失，应当予以补偿；如果直接负责的主管人员和其他直接责任人员违反本条规定，构成犯罪的，应当依照《刑法》的相关规定予以处罚；尚不构成犯罪的，依法给予处分。

第三十四条 【违法评估法律责任】房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的，由发证机关责令限期改正，给予警告，对房地产价格评估机构并处5万元以上20万元以下罚款，对房地产估价师并处1万元以上3万元以下罚款，并记入信用档案；情节严重的，吊销资质证书、注册证书；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

▲ 本条是关于房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的法律责任的规定。本条区分单位和个人这两类主体分别设定了不同的罚款额度，这主要是出于不同主体经济实力不同的考虑。对房地产价格评估机构并处5万元以上20万元以下罚款，对房地产估价师并处1万元以上3万元以下罚款，应当根据违法行为情节轻重，在法定的幅度内给予罚款。

房地产价格评估机构或者房地产估价师违法评估应当承担的法律责任主要有：（1）行政责任。本条设定了三类行政处罚，即警告、罚款和吊销资质证书、注册证书；（2）民事赔偿责任。违反本条规定造成了实际损失的，房地产价格评估机构或者房地产估价师就应当按照民事法律的规定，承担一定形式的民事赔偿责任；（3）刑事责任。房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假的评估报告的，可能构成提供虚假证明文件罪；出具有重大差错的评估报告的，可能构成出具证明文件重大失实罪。

第五章 附则

第三十五条 【施行日期】本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。

▲ 本条是关于本条例施行日期、原拆迁条例废止日期以及本条例与原拆迁条例之间衔接的规定。自2011年1月21日起，因公共利益需要征收房屋的，应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定，房屋征收部门不得再按照原拆迁条例规定核发新的房屋拆迁许可证。同时，要求国务院有关部门、地方人民政府及时制定相应的配套政策，规范房屋征收补偿工作。本条例施行前已核发的房屋拆迁许可证仍然有效。根据本条规定，经依法取得房屋拆迁许可证的项目，除不能实行行政机关自行强制拆迁外，拆迁许可延期、资金监管、评估、行政裁决等，将继续沿用原拆迁条例及配套政策的规定。

实践中可能会遇到已受理了拆迁许可申请，但尚未核发许可证；分期建设的项目，一期已核发许可，二期尚未核发许可；在许可证规定的期限内，尚未完成拆迁任务，需要延期等情况。根据本条例规定，新的许可证一律不得核发，前两种情形，只能按照本条例规定的征收程序，办理相关手续。需要延期的，应当在原许可证上注明延期期限。