有形+有序：营造劳动力流动的政策环境

作者：都阳，中央国家机关青联委员；中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员，教授，博士生导师。

劳动力市场是生产要素市场的主要组成部分，也是社会主义市场经济体系不可或缺的支柱之一。改革开放以来，劳动力市场制度建设经历了从无到有的过程，尤其是农村劳动力向城市地区和非农产业的流动，成为推动劳动力市场形成和完善的重要力量。党的十八大报告指出，“城乡发展的一体化是解决三农问题的根本途径”，建设和完善劳动力市场，促进劳动力的自由流动是推动城乡发展一体化的重要条件之一。

改革开放以来，中国出现的农村劳动力向城市地区和非农部门的流动，是人类历史上规模最大的迁移现象。之所以会出现最大规模的劳动力流动，除了中国巨大的人口基数以外，有两个方面的基本因素。其一是“补偿效应”，即由于以前长期实行计划经济和城乡分割体制，以及推行工业化优先的发展战略，使得中国的城乡比例严重失调。改革开放以来，农村富余劳动力向非农部门和城市地区的转移，在很大程度上可以视为对以前体制扭曲的补偿。其二是“发展效应”，改革开放以来，中国以世界领先的速度实现经济增长，这一过程也就必然会伴随着城乡经济关系、农业和非农关系的转变，同时，农村富余劳动力也必然以超常规的速度转移。基于这两个基本因素，在中国完全实现经济体制的转换和经济发展达到一定的水平之前，农村劳动力流动的趋势都将会在相当长的一段时间内在中国延续。而伴随着时间的推移和经济结构的转变，农村劳动力流动的特点也会不断发生变化。

农村劳动力流动是一个复杂的、不断变化的社会现象，其特点也呈现多样性。首先，农村富余劳动力的规模大，已经有1亿多农村劳动力在乡镇以外从事非农的经济活动，而且，非农经济增长成为越来越重要的劳动力供给源泉；其次，从农村劳动力流动的个体特征看，年轻劳动力是转移的主体。25岁以下的劳动力转移已经比较充分，成为近年来沿海发达地区出现劳动力短缺的重要原因之一；农村富余劳动力转移的地区分布也越来越呈现集中的趋势，东部地区吸纳了大多数农村劳动力，而经济发达的长三角和珠三角地区是农村外出劳动力最为集中的地区；农村劳动力转移的体制特点仍然非常突出，消除体制障碍仍然是促进劳动力转移的重要内容。

从不流动到开始流动、从小规模流动到大规模流动，中国农村劳动力转移经历了一个独特的过程。这个过程与中国改革进程紧密相连。农村劳动力从农业部门转移出来，流向城市和工业部门，这种转换既提高了劳动力资源的配置效率，也改变了人口空间分布、推动了城市化发展。在中国，迁移是一个市场化改革的过程。本文将系统回顾农村劳动力转移的阶段、规模、特征、分布和影响。

一 农村劳动力流动的主要阶段与政策演变

中国农村劳动力流动过程体现了中国渐进式改革特征。从农业内部到农村内部，再到城乡之间和地区之间的流动，这个过程既是清除制约劳动力流动的制度性障碍的过程，又是劳动力市场从无到有、不断发育的过程。正是这种过程所具有的体制转型的特征，使得中国的农村劳动力向城市迁移，具有鲜明的制度特色。

收入差距是影响农村劳动力迁移的重要变量。除收入因素外，迁移成本和劳动力市场条件也是影响农村劳动力迁移的重要因素。如果制约迁移的体制性因素依然存在，即使在城乡之间有很大差距的情况下，农村劳动力流动也难以形成大规模的“民工潮”。改革开放以来，随着户籍制度松动，地区之间、城乡之间和城市内部劳动力市场开始相互作用，逐步走向融合。这种相互作用反过来又对宏观经济和就业产生影响，从而诱发政策调整，对农村劳动力流动施加影响。由于政策导向和侧重点在不同阶段的变化的影响，农村劳动力迁移也具有明显的阶段性变化。具体而言，政策改革大致经历了限制流动、允许流动、控制盲目流动、引导有序流动、公平对待流动等几个不同阶段。

（一）1979～1983年：限制流动

改革前，中国推行重工业优先发展战略。为了完成重工业发展的原始资本积累，国家实行了人民公社制度、农产品统购统销制度、户籍制度和城市食品配给制度来降低资本积累成本，从而将农业剩余通过计划方式从农业部门转移到工业部门。随着户籍制度的建立和完善，农村劳动力在城乡之间和地区之间的自由流动受到严格限制，城乡之间的劳动力流动基本处于停滞状态。

在改革初期，尽管家庭联产承包责任制赋予了农民生产经营自主权，农业生产迅速发展使得农村内部剩余劳动力不断凸显。当时，由于国民经济处于“文化大革命”刚结束之后的恢复和整顿时期，城市商品粮和副食品的供给能力比较低，加上知青大批返城和大量的待业人员等待安置的就业压力，这个时期城市就业政策着力解决城镇劳动力的就业安置问题，国家对农村劳动力向城市的流动仍采取严格的限制政策。

为了防止过多的农村人口涌入城市，国家采取了严格控制从农村招工、认真清理企事业单位使用的农村劳动力、加强户口和粮食管理等措施，加大城市用工单位对农村劳动力使用的管理。对农村剩余劳动力，主要通过发展多种经营和兴办社队企业，就地适当安置，不使其涌入城镇。这种“离土不离乡”的就地转移政策，为日后的乡镇企业大发展提供了丰富的劳动力资源，也使得中国农村工业化走出了一条有别于其他发展中国家的独特道路。

（二）1984～1988年：允许流动

20世纪80年代中期，家庭承包经营制度已在全国范围内普遍推开，农村改革的第一步基本完成。在农产品供给全面增长的有利条件下，国家一方面继续深化农村经济体制改革，如废除人民公社制度、鼓励发展乡镇企业等，为农村劳动力流动创造了积极条件；另一方面将改革的重心转向城市，通过扩大企业经营自主权、搞活企业劳动用工制度、改革企业财税制度、鼓励多种所有制形式和多种经营方式等措施，促进城市经济增长，从而为农村劳动力流动创造就业机会。

在城乡一系列改革措施作用下，国民经济在20世纪80年代中期高速的增长加大了对非农就业的用工需求。乡镇企业特别是东部地区的乡镇企业异军突起，劳动力需求迅速增加；城市各项建设事业空前高涨，也需要大量的劳动力来满足城市建设的需要。在这种形势下，允许农村劳动力流动已不仅是农民的迫切愿望，而且是经济发展的客观要求。

为了顺应社会经济形势变化，国家采取积极的政策措施鼓励农村劳动力流动。例如，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户，允许农村集体和农民个人从事长途贩运，销售“三类农副产品”和统、派购任务以外允许上市的农副产品，这些标志着城乡隔绝体制开始正式松动。对于凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，地方政府在落常住户口、加价粮油供应、建房、买房、租房、工商登记、发证和管理工作等方面为他们提供方便。

随着时间的推移，政策进一步放宽。例如，鼓励扩大城乡经济交往，允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务，支持和鼓励农民兴办交通运输业。城市用工制度允许国营企业招收农村工人。为了帮助贫困地区脱贫致富，国家还出台相关政策通过加强地区之间的协作，组织劳动力跨地区流动，为中西部贫困地区农村劳动力流动创造条件。在上述积极的政策措施推动下，农村劳动力流动进入了一个较快增长的时期。

（三）1989～1991年：控制盲目流动

从1988年下半年开始，经济过热引发了严重的通货膨胀问题。当时，中央做出了“治理经济环境、整顿经济秩序”的决定。在为期三年的治理整顿期间，由于国家采取了压缩基本建设投资规模，加强财税和信贷控制等一系列重要的经济措施，许多建设项目下马或停建，相当一部分企业开工不足，国民经济增长速度明显放慢。在这种形势下，城市劳动力市场的就业形势恶化，大量的农民工被清退，出现了已经转入城市的农民工转向农村的逆向流动现象。

为了缓解城市就业压力，国家在这一时期加强了对农村劳动力流动的限制，要求严格控制当地民工盲目外出，强调农村剩余劳动力的转移应当采取“离土不离乡”，就地消化和转移。对现有计划外用工，要按照国家政策做好清退工作，重点清退来自农村的计划外用工，使他们尽早返回农村劳动。同时，严格控制“农转非”过快增长，并把它纳入国民经济与社会发展规划。治理整顿政策也对农村非农产业的发展造成了严重冲击，乡镇企业吸纳劳动力的数量连续两年出现净减少，农村的就业空间变得十分有限。

上述政策措施对农村劳动力流动确实收到了控制效果。与1988年相比，1989年滞留于城市的流动人口减幅较大，各大城市中最大的回落幅度达到1/3左右，但是，这种回落持续的时间很短。到1990年、1991年，大多数城市的流动人口数量又恢复到了1988年的水平，有些城市还略有增长。而且，这种人为限制农村劳动力流动的政策措施，也为20世纪90年代初期“民工潮”的出现积蓄了力量。

（四）1992～2001年：引导有序流动

在城乡差距和地区差距不断扩大的趋势下，农村内部就业压力加大和城市户籍制度改革不可避免地带来农村劳动力大流动，形成大规模的“民工潮”。在这种愈演愈烈的农村劳动力跨区流动的新形势下，依靠过去“堵”的政策措施显然不是解决问题的有效方法。借助劳动力市场，采取疏导的办法是解决“民工潮”压力的唯一有效措施，也就成为这个时期的政策重点。

在这个时期，首先是通过农村劳动力开发就业试点工作积累经验。1991年1月，劳动部、农业部、国务院发展研究中心等单位决定，联合建立中国农村劳动力开发就业试点项目。项目组织实施分两个阶段：1991～1994年为第一阶段，试点工作主要在全国近50个县级单位中进行；1994～1996年为第二阶段，试点工作在全国8个省展开。

其次是在前期试点工作经验的基础上，提出规范农村劳动力有序流动的各种措施。例如，农村劳动力外出之前，须持身份证和其他必要的证明，在本人户口所在地的劳动就业服务机构进行登记并领取外出人员就业登记卡；到达用人单位后，须凭出省就业登记卡领取当地劳动部门颁发的外来人员就业证；证、卡合一生效，简称流动就业证，是流动就业的有效证件，持有者享受劳动就业服务机构提供的就业服务。对于离开常住户口所在地、拟在暂住地居住一个月以上的年满16周岁人员，如果不是出于探亲、访友、旅游、就医、出差等目的，在申报暂住户口登记的同时，应当申领暂住证。暂住证为一人一证，有效期限最长为一年，暂住期满需继续暂住的，应当在期满前办理延期或换领手续。

第三是探索户籍制度改革的突破口。1997年，国务院批转的公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》明确规定，从农村到小城镇务工或者兴办第二、第三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。1998年7月，国务院批转的公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》提出，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。

此外，还通过对农村劳动力开展培训和改善服务，来调控农村劳动力的流动。例如，建立劳动预备制度，提高流动就业农村劳动力职业技能，建立健全劳动力市场规划和信息服务系统，加强劳动力市场建设等。

虽然这个时期的政策重点是积极引导农村劳动力有序流动，但是，20世纪90年代中期深化国有企业改革和城市就业制度改革，带来了大量国有企业富余人员下岗失业。为了解决这些下岗失业人员的就业问题，不少城市采取了就业保护制度，对一些就业岗位做出政策规定，把外来农村劳动力排斥在外。由于在实际运行中作用不大，这项政策很快就被自动废除。

（五）2002年以来：公平对待流动

21世纪初以来，农村劳动力转移就业环境出现了积极的变化。随着城乡管理体制的不断改革，农民进城务工对城市社会经济发展的贡献逐步得到社会的承认，社会各方面对进城务工农民的思想观念和态度也发生了变化。

这些变化大致分为三个方面。一是取消各种不合理的收费。例如，取消对外出或外来务工人员收取的暂住费、暂住（流动）人口管理费、计划生育管理费、城市增容费、劳动力调节费、外地务工经商人员管理服务费、外地建筑企业管理费等多种收费。

二是公平对待农民工流动，开始着手全面解决农民工进城务工问题。提高做好农民进城公共就业管理和服务工作的认识，对农民进城务工采取“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的十六字方针，取消对农民进城务工就业的不合理限制，切实解决拖欠和克扣农民工工资问题，改善农民工的生产、生活条件，做好农民工培训工作，多渠道安排农民工子女就业，加强对农民工的管理等。

三是加强对农民工的培训工作。2003年9月，由农业部、劳动和社会保障部、教育部、科技部、建设部、财政部六部委共同制定，国务院办公厅转发了《2003～2010年全国农民工培训规划》，由中央和地方财政安排专项经费，用于农民工的培训工作。随着这些政策措施的落实和完善，农村劳动力转移和就业将进入一个前所未有的平等就业环境。

通过对改革开放30多年来农村劳动力流动的发展阶段的考察，我们可以发现，农村劳动力流动的趋势和政策虽然几经反复，但在总体上和中国经济的自由化脚步相吻合。总体上看，中国农村劳动力转移的经验主要有以下三个方面。

第一，赋予农民择业自由。以家庭承包经营为主要内容的改革，解除了人民公社体制对农民的各种约束，农户得到了经济上的财产权利和政治上的民主权利，成为事实上的经营主体。农户可以自主安排自己的劳动时间，可以自主选择经营项目，农民获得了较充分的自主择业和流动的权利，这是成功实施农村劳动力大规模转移的制度基础。

第二，发挥市场机制的主导性作用。20多年来，乡镇企业吸纳1亿多劳动力就业，超过1亿的农村劳动力通过跨区域流动实现就业，都不是靠政府计划安排的，而靠的是市场机制。所以，解决中国的城乡就业问题，要充分发挥民间的力量，充分依靠市场调配资源的机制。

第三，尊重农民、尊重实践。充分尊重农民的创造和择业权利，适时调整政策，是农村剩余劳动力得以顺利转移的重要保证。从逐步推进改革、放宽政策到推进组织制度创新，主动引导农村就业，遵循了建立社会主义市场经济体制和推进国民经济结构变革的客观规律。

二 农村劳动力流动的规模及特征

改革前，农村劳动力主要滞留在农业领域就业。1978年，农业劳动力有2.85亿人，占全社会劳动力的70.9%，占农村劳动力的92.9%。随着农村经济改革和随后的城市改革，在工业化和城市化推动下，农村劳动力逐步向非农产业和城市转移，流动规模不断扩大。近年来，农村外出的劳动力在城市劳动力市场上已经发挥着越来越重要的作用。与其他发展中国家不同的是，由于以户籍制度为基础的城乡分割体制在相当长的时期内存在，使得中国农村劳动力流动呈现典型的“候鸟”式特征。

改革开放初期，农村劳动力外出数量很小，大约200万人，主要是走村串乡的木工、瓦工等手艺人，以及小商小贩等，流动范围局限在农村内部。随着农业劳动生产率显著提高和城乡关系松动，农村劳动力开始向城市和跨区迁移，外出数量逐年扩大。到20世纪80年代末，农村劳动力外出数量达到3000多万人，迁移大潮开始初现端倪。

在1992年邓小平南方讲话之后，中国经济开始进入一轮快速发展的时期。由于非农经济部门的迅速发展，开始出现了村劳动力大规模地跨区流动的现象。当时，沿海地区对外开放步伐加快和外商直接投资所创造的非农就业机会，吸引着农村劳动力从农业领域转移出来。1993年，农村劳动力出乡就业数量达到6200万人，在短短的4年时间里，出乡迁移数量就翻了一倍。此后，农村劳动力外出数量逐年加大。

在20世纪90年代中后期，深化国有企业和城市就业体制改革，使城市劳动力市场面临着严峻的局面。城市职工下岗失业现象非常普遍，城市就业形势严峻。由于城市居民的就业困难，一些地方政府采取了相对严格的就业保护措施，对农村劳动力存在着一定程度的排斥，使农村劳动力流动的环境有所恶化。同时，以“亚洲金融危机”为标志，国际经济环境发生了一定程度的变化，使得一些劳动密集型的新兴经济部门，例如沿海地区的乡镇企业，增长速度减缓，吸纳农村劳动力非农就业能力减弱。在这些因素的综合影响下，农村劳动力的迁移速度逐步放慢，年平均迁移数量下降到360万人左右，但是外出劳动力的总体数量仍保持上升的趋势。

自从中国正式加入WTO以后，具有国际竞争优势的劳动力密集型产业有了进一步的发展，也更加加剧了非农部门对农业转移劳动力的需求。如表1所示，城市劳动力市场上就业的农民工已经构成了劳动力的重要来源，2006年，农民工占城镇从业人员的比例已经达到46.7%，随后保持相对稳定。这种局面的出现，也和劳动力市场态势发生转变有着直接联系。在城市劳动力市场上，农民工不仅成为重要的组成部分，其福利和社会保护状况也值得关注。就福利体制的改革而言把将近一半的劳动者排除在外的体系很难说是成功的。同时，农村劳动力流动不仅是跨城乡的，也是跨地域的，他们的流动对于促进城乡和地区之间劳动力市场的一体化具有重要作用。

1．年轻劳动力转移殆尽

农村富余劳动力中通过劳动力转移的方式在第二和第三产业就业的劳动力主要是年轻的劳动力，因此年轻是农村转移劳动力人口统计特征中第一个显著的特点。根据国家统计局农调总队2010年的农村住户抽样调查，农村转移劳动力以青壮年为主。从年龄段看，农民工以青壮年为主，16～20岁的农民工占6.5%，21～30岁的占35.9%，31～40岁的占23.5%，40～50岁的占21.2%, 50岁以上的农民工占12.9%。本地农民工平均年龄为36岁，外出农民工平均年龄是31岁。本地农民工中40岁以上的占一半以上（56.3%），而外出农民工40岁以上的仅占18.1%。同时，根据全国人口变动情况抽样调查数据，我们可以计算出16～40岁的乡村人口总数为3.29亿人。结合前面的农村住户调查资料，劳动力转移规模为11390万人，我们可以计算出40岁以下的乡村劳动年龄人口中，有30.5%的人在本乡以外的非农部门就业。而40岁以下的转移劳动力中，又以25岁以下的更年轻的劳动力居多，占55%; 26～40岁的转移劳动力占45%。

这种情况可以从劳动供给的角度说明，为什么近年来在全国很多地区出现了越来越严重的劳动力短缺的现象。乡村的年轻劳动力中已有超过一半以上的人在乡以外就业。而如果假设25岁以下的劳动力在农村转移劳动力和外出劳动力中比例大致相当的话，那么25岁以下的农村劳动力的转移比例在70%以上。由于经济的不断发展，对劳动力的需求也在逐年增加，而如果用人企业还像以往一样只盯住特定年龄群的劳动力，那么，出现劳动力短缺现象也就成为必然。

2．男性劳动力迁移比例高

很多对农村迁移劳动力的研究结果表明，年轻、未婚的男性是劳动力流动的主力军。不仅其他发展中国家如此，中国也不例外。但随着时间推移，女性迁移比例有所上升。1993年，外出劳动力中的男性比例为72.1%、女性比例为27.9%。根据第五次全国人口普查统计资料，2000年农村外出的劳动力中，男性比例为52%，稍稍高于女性的比例。到2004年，外出劳动力中的男性比例为66.3%、女性比例为33.7%。2006年农业普查资料表明，外出劳动力中男性的比例为64%。而且，女性外出比例与地区经济发展水平密切相关，东部地区明显高于中西部地区。2004年，东部地区女性外出比例为37.4%，中部地区女性外出比例为26.0%，西部地区女性外出比例为23.6%。

如果根据出发地的微观调查资料则可以发现，男性外出的比例高出女性很多。不过男女之间的比例关系在不同的年龄组也有不同，例如，根据第五次全国人口普查统计资料的计算，16～25岁这个农村转移劳动力的主力军中，女性的比例要高于男性，而其他所有年龄段则是男性的比例高于女性。

3．迁移劳动力的人力资本有待提高

正如在许多国家都观察到的那样，与未迁移的同类人相比，迁移者的受教育程度一般较高，这也是迁移选择性的结果。农村劳动力的转移，既是一个跨地区的过程，又是一个跨部门的过程。在中国，这个过程还要突破一系列制度障碍。因此，人力资本差异会导致不同的迁移结果。一般而言，受教育程度高的人对改善当前处境的愿望比较强烈，对劳动力市场的信息更加敏感。同时，受教育程度高的人在劳动力市场的回报也更明显，从迁移中获得的收益也更大。所以，农村向城市的迁移者往往具有较高的受教育程度。

2010年，在农民工中，文盲占1.3%，小学文化程度的占12.3%，初中文化程度的占61.2%，高中文化程度的占15%，中专及以上文化程度的占10.2%。其中，高中及以上文化程度的农民工比例比上年提高0.5个百分点，达到25.2%。外出农民工初中及以上文化程度的农民工占88.3%，比本地农民工占比高4.9个百分点。从迁移人口与全体人口受教育程度的比较看，迁移人口中小学及以下受教育程度的人所占比例均低于全体人口，而初中及以上受教育程度的人所占比例均高于全体人口。很显然，迁移人口的受教育程度高于全体人口。

值得注意的是，在具有初中教育水平的比例上，迁移人口与全体人口的差异相对小。因此，初中教育水平成为两组人口比例关系逆转的分野。之所以如此，是因为初中仍然是社会中大多数人口的教育水平，而且，就迁移者寻求就业机会而言，这个受教育程度也是比较充分的。

可以预期，随着整个社会平均受教育水平的提高，迁移者与其他人口教育水平的这种分界水平还会提高。而且，随着地区间经济差距的缩小，教育对迁移决策的影响还有可能表现出非线性的关系，即教育的增加在一定水平之前会促进迁移决策的形成，但在越过某一临界点之后，具有更高学历的劳动力可能倾向于在本地寻求就业机会。

除了基本教育水平有待提高以外，基本技术和技能的培训也相当缺乏，农村住户抽样调查的资料表明，2010年农村外出劳动力中没有接受过专业技能培训的占52%。

三 流动劳动力的地区与行业分布

1．发达地区是接受劳动力转移的主要地区

劳动力迁移的地区分布与地区发展状况密切相关。1990年以来，中国地区之间收入差距进一步扩大，吸引了中西部地区劳动力向东部地区流动。同时，要素市场发育以及资源配置市场化程度，对地区经济增长越来越起着主导作用。东部地区不仅对外开放时间早，而且市场发育迅速，较高的市场化水平不断消除了劳动力跨地区流动的制度性障碍，以致成为劳动力流动的主要吸纳地区。而劳动力向东部地区流动反过来也推动了该地区的经济增长，改善了劳动力资源配置效率。

从农民工的就业地区来看，2010年在东部地区务工的农民工有16212万人，占农民工总量的66.9%；在中部地区务工的农民工有4104万人，占农民工总量的16.9%；在西部地区务工的农民工有3846万人，占农民工总量的15.9%，比上年提高0.6个百分点。分省看，农民工就业地区主要分布在广东、浙江、江苏、山东等省，这4个省占到全国农民工总数的近一半。

2．大中城市是劳动力流动的主要目的地

相对于小城市和建制镇，大中城市由于产业分布更集中、劳动力市场分工更细密、劳动力市场发育更完善而能够吸引大量的农村富余劳动力，也成为农村劳动力流动的主要目的地。根据农村住户调查资料，90%的中国农村外出劳动力选择城镇为他们的就业目的地，而在城镇当中地级以上的大中城市又更受青睐。如表2所示，2002年中国农村外出劳动力有一半以上是在地级及其以上规模的城市就业。

农村劳动力选择大中型城市的趋势随着时间变化日趋明显。2003年，选择地级以上城市作为目的地的农村劳动力占外出劳动力总数的61%，较之2002年增加了4.2个百分点，到县级市就业的比例下降了1个百分点，到建制镇以下的地区就业的则下降了3.2个百分点。

3．外出劳动力就业的行业以制造业为主

农村劳动力在城市就业的行业分布相对集中。根据国家统计局农村住户调查资料的结果（见表3），农村劳动力在城市就业主要集中于制造业、批发零售贸易与餐饮业、建筑业和社会服务业。在这4个行业就业的农村劳动力占农村劳动力在城市就业总数的70%以上。农村劳动力就业的这种行业集中，部分原因是农村劳动力的人力资本水平较低，以致他们在城市的劳动力市场较低端，不得不主要从事简单劳动。另外，这也反映了城市劳动力市场的分割特征仍然非常明显，来自于农村的劳动力面对许多就业岗位存在进入障碍，因此主要就业于初级劳动力市场。

由于农村劳动力转移是以就业为主要动机的迁移行为，因此，农村转移劳动力一般具有年轻、男性比例高、教育水平相对较高等特征。我们以下将逐个分析已转移的农村富余劳动力在个体特征方面具有哪些特点。

四 农村劳动力流动的体制特征

农村劳动力流动规模的不断扩大和特点的不断变化，是中国改革与发展的写照。虽然农村劳动力的流动体现了经济发展的必然规律，也成为促进经济增长和区域经济融合的重要力量，但是，目前的农村劳动力流动仍然表现出很多体制特征，而这些体制特征是未来改革的重要领域。

1．流动障碍和循环式迁移

城乡劳动力市场分割和人口流动的制度障碍仍然存在，为城乡劳动力流动设置了巨大的障碍，对城市化和经济发展相当不利。现行的户籍制度，使绝大多数农村劳动力和他们的家属得不到在城市永久居住的法律认可，造成他们只能到处流动而不能迁入城市。以户籍制度为依据，城市管理部门往往还采取关闭或抑制劳动力市场、实行行业性就业歧视以及其他增大农民工迁移成本的政策措施，来限制农民工进城就业。社会保障体系和城市公共服务体系仍未按照市场经济的要求重建，使得外来劳动力难以合理的价格获得必要的住房、医疗、子女教育等社会服务，被排斥在基本社会保障体系之外。由于户籍制度并没有能从根本上得到改革，它仍然像一道无形的“墙”，决定着城市居民和外来劳动力的不同身份。外来劳动力在城市不能享受到与城市居民同等的对待，这导致外来劳动力在城市陷入边缘化的境地。而农村劳动力虽然大量外出，但能够真正长期居留在城市的并不多，因此，流动—回流—流动的循环式迁移成为一种普遍现象。

2．社会公共服务和权益保障不足

由于制度安排的不足，农村转移劳动力即便在城市就业，他们所获得的公共服务和权益保障，相对于城市本地劳动力而言也明显不足。中国社会科学院人口与劳动经济研究所的五城市劳动力市场调查发现，只有29%的外来劳动力与雇主签订了劳动合同，大大低于城市劳动力53%的比例。这使得劳动者权益易于受到侵害，也为处理单位与职工之间可能发生的劳动纠纷设置了障碍。近几年，拖欠和克扣农民工工资，已成为社会广为关注的问题。许多农民工辛辛苦苦地工作，到头来却拿不到工资。五城市调查发现，目前有单位的外来劳动力中，所在单位拖欠工资的比例为12.02%，城市劳动力的这一比例为8.59%。

根据五城市调查，目前有单位的外来劳动力中，单位为其提供养老保障的比例平均为6.72%，而城市劳动力的这一比例却高达69.16%。而且从每个城市看，外来劳动力从单位得到养老保障的比例，都远远低于城市劳动力。福州的外来劳动力从单位得到养老保障的比例最高，但也只有12.4%；西安最低，仅为2.05%。城市劳动力中，上海得到养老保障的比例最高，为71.45%；沈阳最低，但也达到了62.88%，远远高于外来劳动力得到养老保障比例最高的福州。

同样，失业保险适用的范围只是城镇职工，却未将外来劳动力包括在内。第五次全国人口普查数据显示，15～64岁的乡城迁移者的失业率为3.61%。外来劳动力从失去工作到再次就业期间，只能依靠自己的积蓄或其他来源，自己负担生活及其他一切费用而没有任何补偿。在面对失业时，他们的生活和经济状况将非常窘迫。目前有单位的外来劳动力中，单位为其提供医疗保障的比例平均为7.74%，而城市劳动力的这一比例却高达67.56%，差异悬殊。

由于社会保障和各种公共服务的不足，农村外出的劳动力必须工作更长的时间，忍受更大的劳动强度，以获得和城市本地居民大致相当的收入和生活水平。以月工作时间计算，城市本地居民为人均195小时，而农村进城的劳动力达到306小时。超长的工作时间虽然使他们获得和城市居民大致相当的收入，但也使他们的健康状况恶化。

3．劳动力市场歧视仍然存在

在城市劳动力市场上，外来劳动力一般并不能进入比较正规的部门就业，而大多数受雇于非国有经济部门，或城市的一些非正规部门，从事非熟练性的劳动。根据中国社会科学院人口与劳动经济研究所的五城市劳动力市场调查，外来劳动力中，一半以上的人是自我雇佣者；另有将近30%的人为非公有单位工人；公有单位职工和非公有单位行政管理及专业技术人员，占的比例都较小。即使干的是完全相同的工作，与城市劳动力相比，外来劳动力得到的工资和其他待遇相对也会较低。外来劳动力的小时平均工资为4.05元，城市劳动力为5.70元。从每一类就业岗位看，外来劳动力的小时平均工资，均低于城市劳动力。对外来劳动力与城市劳动力的工资差距进行分解发现，两者工资收入差异的43%由歧视引起。而对外来劳动力的歧视，主要是由户籍制度及与其相关的一系列福利体制造成的。由于对农民工设置了就业门槛，他们主要集中在“脏、累、险”的岗位就业，报酬低而没有保障。根据前述分析，农民工因受到歧视而低于城市劳动者工资的63%，是由于存在着进入障碍而形成的。

五 政策展望

20世纪80年代以来，在中国出现的大规模人口迁移现象，不仅具有发展中国家从落后的农业经济向工业经济转变的一般特征，还具有从计划经济向市场经济转变的特殊性。由于迁移现象在中国未来10～20年具有格外重要的意义，政府将越来越倾向于创造一个有利于劳动力流动的政策环境。

首先，农村向城市的劳动力转移将是非农产业劳动力的主要供给来源。从人口结构变化的趋势看，由于社会经济发展和计划生育政策的双重效果，中国的人口结构转变提前完成，并且表现在人口年龄结构的变化上。中国人口总量的峰值将在大约2033年，达到14.4亿的水平，2011年左右劳动年龄人口就不再上升，2021年开始将绝对减少。事实上，劳动年龄人口的增长率近年来已经是逐年降低。因此，劳动力供给长期以来不断扩大的趋势有望得到遏止，劳动力供给高峰即将过去。非农产业发展要想保证劳动力的充分供给，将主要依靠劳动力从农村向城市的转移。

其次，中国经济的进一步增长，仍然有赖于从劳动力流动中获得资源重新配置效率。按照全面建设小康社会的目标，2020年中国人均GDP将达到3000美元。按购买力平价计算，中国将进入中等收入国家行列。而该收入组国家的农村人口比重平均为23%左右，中国要将农村人口比重降到这一水平，即使在人口总数不增加的情况下，仍需要转移数亿农村人口。这种转移将继续创造资源重新配置效应。约翰森认为，在21世纪的前30年，如果迁移障碍被逐渐拆除，同时城乡收入水平在人力资本可比的条件下达到几乎相等的话，劳动力部门间转移可以对年经济增长率贡献2～3个百分点。可见，劳动力流动将是中国经济增长可持续性的保障。

总之，清除阻碍劳动力市场发育的各种制度性障碍，可以引导和规范人口迁移，使其不仅具有微观理性，而且有更加理性的宏观后果。也就是说，它为劳动力流动不断缔造同样的发展环境，并在创造就业机会的同时，推进城乡户籍制度改革。为未来10～20年规划了明确的发展目标的中国政府，将不失时机地推进制度改革，促进劳动力流动，为经济增长注入动力。

最后，用劳动力的质量优势替代劳动力数量优势。尽管从总量上看，农村富余劳动力仍然有相当大的规模，但并不是所有的农村富余劳动力都能适应快速发展的非农经济部门的需要。这也是为什么近年来在沿海经济发达地区出现结构性的劳动力短缺的原因之一。从乡村劳动力的教育构成看，年轻劳动力的受教育程度明显高于年长的劳动力，而外出劳动力的构成中25岁以下的劳动力占大多数。这就意味着需要进一步加强对富余劳动力的教育和培训，以使得没有转移的劳动力能够适应非农行业的用人需求。