第四节 推进二道绿隔地区发展的近期政策建议
为推进二道绿隔地区发展，促进区域发展规划实施，完成地区发展的总体目标，特提出近期政策建议。
一 目标建议
目标明确是地区发展的基本保障，是地区各组织、企业、社会团体为本地区长期健康发展而努力的黏合剂。可以借鉴大兴区西红门镇整体改造经验，立足北京城市化发展的阶段性特征，在二道绿隔地区发展总体目标基础上，进一步具体化为“产业升级、农民转居、人口调控、环境改善”，明确将其作为二道绿隔地区发展的近期目标，而不能混乱模糊、走走停停、摇摆不定，要坚持5年，动员规划、发改、国土、住建等各个部门的力量为实现近期目标而共同努力。
建议1：生态环境得到明显改善
依托工业大院改造，加快绿化规划实施。不断巩固扩大生态文明建设成效，基本建成生态环境优良、生态经济发达、生态文化繁荣、生态观念牢固、生态制度高效、生态人居和谐的生态社会经济体系，使二道绿隔地区基本达到国家生态文明建设的模范要求。
建议2：产业优化升级，带动村庄社区改造
低端产业有序退出，建立衔接有序的产业链条，形成产业一体化发展格局。主导产业鲜明，如现代商贸、商务服务、文化创意、绿色休闲等。增加科技、教育、文化、卫生产业和现代服务业的比重。营造充分体现生态特色的高端产业发展区。要实现产业升级与农民社区建设的联动，带动农村社会结构转型。
建议3：农民园区就业，实现转工转居
鼓励和培育承载当地农民就业的产业，让农民就近在功能区、工业园区就业。推进整建制转居，让80万名农业户籍人口逐步转居，享受市民待遇。
建议4：人口分布优化，人口资源矛盾缓解
有效承载市区疏散人口。对外来人口进行细分，利用高端外来人口资源发展附加值较高的新型产业。低端外来人口向远郊区有序疏散。人口素质结构进一步提升。
二 政策建议
政策是目标实现的保障，只有政策清晰、完善，才能实现规划的有效落实。目前面临的最主要政策制约来自二元体制下的土地政策及制度安排。
建议1：建立稳定的土地用益物权产权体系，稳定收益预期，为谋求长期发展奠定稳定的制度基础
加快农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权、农村宅基地使用权以及集体土地上房屋权属的确权颁证工作，实现土地产权关系清晰化，稳定市场主体对土地资源的收益预期，避免由于产权不清晰、不稳定而产生资源公地悲剧，如大量开发中的挑肥拣瘦、瓦片经济中的私搭乱建、地方政府主导的投资冲动等投机行为。通过现代土地产权制度建设，如出台《北京市农村宅基地管理办法》，使土地产权成为解决纠纷和冲突的手段，而不是冲突产生的根源，从而为市场经济健康运行奠定可靠的制度基础。
建议2：完善乡镇统筹下的集体建设用地集约利用机制
仿照台湾市地重划办法，进行土地利用的区片整治，建立相应的新型集体经济联合组织，在不同村之间实现资源优势与资金优势的互补。采用类似西红门的乡镇统筹建设产业园区形式，确保各村的土地指标入股，规避区位和圈内外差异造成的不公平。政府可以“民办公助”的形式给予基础设施配套等项目支持。
建议3：出台专门的“留地安置”政策
参照回龙观镇北店村、西红门镇等地实践经验以及台湾区段征收与市地重划的理念与实践，结合本地地价水平确定留地比例，通过绿化用地与建设用地按适宜比例进行置换开发的方式，从按“人头”补偿改为按“地头”补偿，增强集体经济发展后劲，建立绿化隔离地区发展的长效机制。
建议4：推广房地分离经验，建立社会资本投资的产权激励机制
加快研究集体土地使用新政策，完善集体建设用地房屋建设审批制度。加快集体土地和房屋产权登记，明确产权权能，理清产权关系。
建议5：探索建立土地增值收益共享基金
按照增加农民土地增值收益与土地涨价归公相结合的原则，形成土地增值收益的区域性分享机制。保障农民获得绝对地租和部分级差地租Ⅱ，政府获得增值收益中的级差地租Ⅰ、部分级差地租Ⅱ和垄断地租，开发商获得市场正常利润。
建议6：稳步探索集体土地身份合法化
在一些有条件的地区将绿隔地区集体土地转为国有土地，并为集体经济组织颁发使用权证书，促进土地资源的有效管理和使用。绿隔地区内代征绿地交由当地集体经济组织管理使用，通过建设绿色产业项目促进劳动力就业，增加集体经济收入。
建议7：加大代征代拆力度，把旧村改造纳入开发成本
分类划分实施单元，统筹利用城乡用地。单元内部城乡用地统筹规划、整体算账、综合平衡。要加大代征代拆力度，将重大项目、功能区建设与开发红线外的旧村改造结合起来，实现地区的整体发展。
建议8：借鉴一道绿隔政策安排集体产业用地，加强产业用地规划管理
借鉴一道绿隔劳均50平方米规划产业用地指标标准和实施方式，实施各类产业项目。尽快出台《二道绿隔地区集体产业用地规划》，突破单一的征地模式，对仓库、出租房等低端业态进行升级改造，对于绿隔产业用地定向出让出台具体的实施细则，解决绿隔产业项目难报批的问题，集约高效利用集体产业用地资源。
三 规划建议
建议1：创新规划理念
二道绿隔地区发展规划编制应符合城乡发展实际，着眼规划落实，立足城乡发展的阶段性特征，尊重农村经济社会发展的内在规律性，寻找规划有效实施的路径。
建议2：实现多规统筹
一是对已经完成的规划要实现相互有机衔接。建立健全城镇规划、村庄体系规划、土地利用规划、产业布局规划多规统筹机制，规划之间相互衔接，使郊区与城区连为一个整体。二是对一些地区规划工作不平衡的情况，如只有片区规划无区域整体规划或产业发展等专项规划的，要积极推进镇域总体规划编制和审批工作。重点加快丰台河西、海淀山后、温榆河功能区（朝阳东三乡）、黑庄户等重点区域规划编制及审批工作。
建议3：部门之间协同编制规划
发改、规划、农口、国土、住建等政府部门之间协同编制规划，建立从项目立项、土地确权、土地审批到规划审批等程序之间的衔接机制。
建议4：建立规划编制的基层广泛参与机制
在规划编制中发挥当地居民、社会团体等各类组织的积极作用，将规划目标与不同群体的目标结合起来，扩大公众参与的广度和深度。
建议5：实现规划与政策有机整合
总结一道绿隔建设经验，提高规划可行性，同步推进规划编制与政策设计，使规划编制实现由单纯技术手段向综合政策的转变。
建议6：依托社区机制落实规划监管
对违法建设，首先要在科学标准的基础上进行甄别。以部门规章为基础，以经济效益、社会效益和生态效益“三效合一”为标准，确定不同类型的违章建筑。对符合规划的违章建筑通过补办手续方式予以认可，对不符合规划的违章建筑进行拆除或化解。
建议7：增加投融资规划，建立保障规划落实的资金平衡机制
改变传统规划不作经济核算而主要以人口为基数圈定用地结构及空间布局的做法，对规划实施中的市场和资金问题给予重点关注。在城乡规划与城乡建设中间，增加一个投融资规划环节，将系统工程的思维方法运用于社会系统和管理系统，实现土地、资金与产业的综合平衡。
建议8：立足实际，合理进行规划调整
以坚持规划的严肃性和城市总体规划实施为前提，对于不违反政策和规划要求，通过土地整合可以实现绿化，规划调整具有合理性、合法性和可调性，能够通过个案处理保障村民拆迁上楼安置和促进绿化实施的，可适度合理增加建设规模进行个案处理。规划调整要以区政府为责任主体，镇政府为实施主体，主要应采取启动剩余建设用地、新增剩余用地、提高容积率以及可由区政府统筹协调安排大区域资金平衡的方法实施。
四 措施建议
建议1：推进地区生态文明建设与服务功能体系构建
一是凸显生态文明功能，培育稳定的生态安全体系。加强生态分区建设，优化河路生态廊道，完善区域生态节点。二是尊重生态规律，深化和谐的人地共生体系。优化人居景观风貌，完善绿色交通网络，建设秀美的生态乡村。三是整治生态环境，营造良好的环境支撑体系。稳步提升水环境质量，持续改善空气环境，稳定降低噪声污染，妥善处置固体废物，加强土壤污染防治，构筑生态产业支撑体系。四是提升理念，培育先进的意识生态体系。广泛开展生态宣传教育。五是加强政府自我约束，构建高效的生态制度体系。建立健全领导机制保障体系，建立绿隔地区功能区生态文明建设任务差别化制度，建立绿色绩效考核与激励制度。
建议2：扶持重点产业园区建设，拓展绿色产业内涵
一是制定丰台河西、海淀山后等重点区域产业发展规划，面向二道绿隔地区城市群构建一体化的产业链。二是加快两类产业园区建设，发展软件、通信、设计等高科技类生态产业园区，配备农民上楼为主的城镇化社区，推动永定河、潮白河绿色生态发展带等都市型现代农业产业园区建设，同时配备一户一宅为主的新农村社区。三是明确行业准入范围，提升重点产业项目质量。四是建立功能区产业发展绿色通道制度。五是积极探索郊野公园的产业化运营模式。六是政府要明确相应的产业支持政策。
建议3：探索“政经分离”，推进农村综合体制改革
一是借鉴广东南海政经分离经验，稳步推进农村综合体制改革。通过选民资格分离、组织功能分离、干部管理分离、账目资产分离、议事决策分离等手段使集体经济组织逐渐与社区组织分离开来并得到发展，形成行政事务、自治事务和集体经济组织经营事务三分离，逐步把传统的农村社区集体经济组织改革成城镇股份合作组织。二是加强乡联社及部分村之间联合组织建设，并支持其作为跨村的项目开发与投资主体，打破村庄的封闭产权结构，形成区域统筹发展体制机制。三是完善新型集体经济组织法人治理结构，引入社会评估机制，建立健全经理人聘任制度，完善相应的股权、薪酬等激励机制与约束机制。实施投资项目的股东代表大会审议制度。四是推进产权交易、信托化经营试点，多村联合的小额贷款公司试点，推进农村集体资金、资产、资源的经营模式创新。争取2015年之前各乡镇普遍建立集体资产管理交易平台。
建议4：推进农民就业与整建制转居工作
把农民就业工作纳入城镇公共就业服务体系，鼓励社会企业，特别是征地企业，把合适的工作岗位优先安排给被征地的农民。对吸纳本地区农民就业人数占企业员工总数15%以上且就业时间超过3年的，该企业缴纳所得税地方分享部分给予部分返回。对解决本乡镇或本村农民就业30%以上的乡村集体经济组织给予所得税税收减免优惠，对分红税给予全额返还。同时，加快农民整建制转居工作。在完成资产产权制度改革基础上，以村或乡镇为单位，推进整建制完成农转居工作。
建议5：加大财政倾斜力度，推进城乡基本公共服务均等化
一是借鉴平原造林政策，增加政府公共财政对绿地建设维护的直接投入。二是由乡村自己实施建设的大市政，即“自建”部分，新村建设商品房所缴纳市财政的土地出让金给予返还。三是实施水、电、路、气、暖等配套基础设施项目市区两级统筹，基础设施管网向绿隔地区主动延伸。四是推进城乡基本公共服务均等化，落实公共服务事业配套。凡20万人以上城镇地区要配备三甲医院及幼儿园等医疗、教育服务设施。
建议6：推进金融工具创新
一是由财政建立支持“绿隔”建设专项基金，建立公共利益补偿机制；二是搭建以乡联社或村合作社为基础的投融资平台；三是制定优惠政策，推动银行等商业金融机构社会资本进入绿隔地区，为新村建设和产业发展提供资金支持；四是进行社区资金互助社等各类农村内部社区金融试点。可以探索与商业银行合作，委托保管资金，将财政扶持资金和社员自愿交纳资金作为互助资金，入社社员通过低占用费借款的方式周转使用互助资金发展生产。
建议7：稳步推进社会管理体制改革
一是稳步推进撤村建居。在农民转居全部完成之前，不轻易撤村，村与社区居委会在过渡期并轨运行。二是探索“镇管社区”模式，完善乡镇与地区办事处解决城市化过渡期各类社会问题的社会管理体制新模式。三是加强社区党建工作，加强党的领导。四是发挥社会性组织的社会公共事务管理职能，并提供相应的制度环境。五是注意城镇社区与新农村社区社会管理模式的差异性。前者城市化过程中村民自治组织逐渐让位于城镇社区组织，原来的村集体经济组织与社区组织分离；后者的社会组织结构和治理方式仍以村民自治为主。
建议8：对绿隔地区发展进行专项地方立法
一是通过制度建设的手段破解集体土地开发规划与政策制约、农民市民化滞后、政策不配套、资金难以平衡等地区性重大难点共性问题；二是建立市场配置资源的体制机制，如绿地开发权买卖、碳汇交易等；三是明确政府公共财政职能。重点是基本公共服务均等化、绿化用地管护、市政基础设施投入等。
五 执行建议
建议1：明确实施时序，确保执行进度
对于工业大院拆迁改造、新产业园区建设、旧村拆迁、绿化面积实施等工作要统筹考虑资金、产业、土地的综合平衡，安排好建设实施的先后次序。一般是按照“先生产，后生活”的原则，旧村改造和农民上楼放在后，工业大院拆迁放在前。绿化实施、公园建设等环境升级工作应结合所在地区的社区改造及北京市绿地系统建设的整体布局统筹安排，稳步开展。
建议2：加强组织领导，确保执行力度
由市政府统一组织，相关部门按照职责分工“定人定责”抓好此项工作。各级各部门要牢固树立“一盘棋”思想，既要各司其职、各负其责，又要密切配合、通力协作，做到工作程序无缝对接、工作责任有效衔接、工作成果应用共享。
建议3：强化督察考核，确保执行法度
市政府各部门要按照职责分工，将二道绿隔发展确定的相关任务纳入本部门年度计划和折子工程，明确责任人和进度要求，切实抓好落实，并及时将进展情况向市政府报告。改进考核方法，完善评价机制。加强对集体产业项目的监管机制建设，防止农民集体建设用地资源流失。建立健全工程建设、审批、运营、分配等系列行政监督、管理机制，杜绝违法、违规现象的出现。