第五章 世界主要国家和地区土地产权制度比较研究

第一节 美国土地产权制度

一 美国土地所有制

美国国土面积中私人所有的土地占58%，主要分布在东部；联邦政府所有的土地占32%，主要分布在西部；州政府所有的土地占10%（见图1）。土地以私有制为主，国有土地只占其中一小部分。美国法律保护私有土地所有权不受侵犯，各种所有制形式之间的土地可以自由买卖和出租，价格由市场供求关系决定。联邦政府所有土地主要包括联邦政府机关及派驻各州、县、市机构的土地和军事用地等。州、县、市政府也各自拥有自己的土地。联邦、州、县、市在土地的所有权、使用权和收益权上各自独立，不存在任意占用或平调，确实需要时要依法通过买卖、租赁等有偿方式取得。

但在美国不同地区，土地所有制状况并不完全相同，如阿拉斯加州，目前联邦政府拥有或控制该州96%的土地。

二 美国土地管理模式

（一）集中、垂直的土地管理体制

强调土地的社会职能和利益高于一切，实现土地资产的可持续利用，是美国土地管理的根本宗旨和主要目标所在。为强化土地管理职能，1946年，在原国家土地办公室的基础上设立了国家土地管理局。国家土地管理局隶属内务部，现有雇员1200人（全部为公务员序列），在全国各地设立派出机构，共有（包含联邦、州、县、市四级在内）13个区域性办公室、58个地区性办公室、143个资源区办公室，地方政府无专门土地管理机构。其主要职能是：代表国家对城乡土地的利用与保护实行统一规划管理；除直接管理联邦政府拥有的土地外，统一管理全国的森林、河流、沼泽、珍稀动物、自然保护区和地表以下所有的矿产资源、水资源；对各州和私人的土地利用行为进行指导、协调和规范；规范全国土地交易行为。1997年美国国会又通过了《联邦土地政策和管理法》，在美国这部最具权威的土地管理大法中，对土地管理的地位和职责，以法律的形式给予了进一步的明确和界定。

（二）公私兼有的多元化土地所有制

在联邦政府拥有的308.4万平方公里的土地中，也存在多元化的所有形式，即国家土地管理局控制60%，国家森林局控制24%，国防部、垦荒局、国家公园局、水电资源局等部门控制剩下的16%（见图2）；土地权属纠纷由法院解决，政府不担任调解仲裁角色。

（三）形散而神不散的土地利用规划体系

严格来说，美国没有制定统一的全国土地利用总体规划，各州一般也没有具体详细的土地利用规划，也不强求各级政府必须制定土地利用规划。联邦政府主要通过制定相关的法律法规、政策来约束引导、影响地方的土地利用及规划管理。这些相关法律法规、政策的核心与实质在于：宏观控制、科学开发、集约利用土地资源，确保全美社会、经济的可持续发展与国家安全。各州、县、市、乡有关土地利用规划方面的内容常包含、融会在各地制定的交通、海洋污染资源保护等规划及土地利用方针或规划政策之中，可以说是形散而神不散。还应该说明的是，土地利用方针或规划都是自下而上，在公众参与下完成的。美国的土地利用规划编制是从基层的社区、市做起，逐级向上归并，一般只到县一级。公民有权决定是否编制土地利用规划，主要通过公告、召开听证会等形式，让专家学者、社区民众提意见，一般要经过半数以上民众讨论同意方可进行。

（四）分类实施用途管制的农地保护制度

美国的农地保护始于20世纪30年代，到20世纪60年代，随着城市化进程加快和西部荒漠化的日趋严重，美国政府进一步重视对农地的保护。1981年美国政府制定了《农地保护政策法》，并据此将全国的农地划分为四大类，实行严格的用途管制。①基本农地：最适于生产粮食、饲草、纤维和油料作物的土地，总面积1.588亿公顷，禁止改变用途；②特种农地：生产特定的高价值粮食、纤维和特种作物的土地，禁止改变用途；③州重要农地：各州的一些不具基本农地条件而又重要的农地，可有条件改变用途；④地方重要农地：有很好的利用和环境效益，并被鼓励继续用于农业生产的其他土地，可以或有条件改变用途。从1983年至1994年，各州、县、市完成了对农地的划分。农场主在与政府签订协议保证农地农用后，可获得政府减免税费等一些优惠待遇和政策。此外，美国还采取推行建立植被、防护林、草地等生态保护缓冲带的做法，大大改善了农业生产环境，防止了水土流失。

（五）依法、自由、开放的地产交易市场

美国的地产市场十分发达，制度健全，所有的土地都实行有偿使用，在政策规定许可的范围内，土地可以自由买卖、出租和抵押。土地无论公私，在交易中地位、利益平等。私有土地之间买卖完全是私人之间的事，手续十分简单，在双方自愿签订协议之后，只需向政府缴足规定的税金，进行注册登记即可。为吸引外资，美国政策允许外国人也可以到美国购买土地。政府可以向民间征购土地，但须经规划许可且出于公众利益，须进行地价评估。若土地所有者不接受评估价格，可以到法院起诉，由法院裁定，政府不予干涉。

（六）立足存量、完善功能的老市区改造

美国的老市区改造始于20世纪50年代，到60～70年代，所有大城市都进行了老城市区重建，使老城具有现代大都市的设施和功能。洛杉矶市改造前，由于功能不全、设施落后、形象陈旧，到节假日市中心仿佛一座空城。经改造后，昔日的“废都”焕发青春，增添了活力，现在有更多的人愿意到市心区居住、游憩。在大规模旧城改造初期，联邦政府采取强制推动、出台优惠政策给予鼓励支持等办法，发展到今天，各地都非常重视盘活存量土地，提高土地利用率，控制城镇外延，自觉制订社区重建计划。美国的老市区改造有以下特点：①政府制订社区改造规划、计划，由指定部门负责实施。如洛杉矶市由社区重建局专司此事。②公众参与、社会监督贯穿于老城改造的始终，如果有人反对，须经仲裁组织裁定。③政府与开发商充分合作，包括从设计到施工的全过程。④广泛采取新科技手段，成本低、进度快、效率高。

三 美国土地流转制度

美国农业是当今世界上最具有代表性的现代农业之一。美国的农村土地有三种所有形式：私人土地、州政府土地和联邦政府土地。其土地的流转方式主要有两种：一是出售国有土地。美国先后出台了《土地先购权法》《宅地法》等一系列法案，鼓励拓荒和开发，既满足了移民的土地要求，也为土地进一步集中提供了条件。二是市场交易。凡是要使用不属于自己土地的政府或个人，都要通过购买或租赁方式获得。如联邦政府为了国家和社会公益事业兴建铁路、公路及其他基础设施，需要占用州属公有土地或私人土地，就必须通过购买、交换或捐赠来获得各种土地上的权益。美国的农地流转，大多是农地使用权和经营权的有偿转让。农地转让的主体一般由政府与家庭农场主通过签订经济契约来实现。农地流转的主要目标在于扩大农场规模、优化组合生产要素以及运用先进的科技与管理经验。“土地信托”是美国土地所有权的一项保护政策。自愿性团体通过向农民购买发展权的方式保证农地农用，它们与私有土地主们在保护土地方面作出了巨大的努力。美国信用社每天都买进各类土地，现在已经成功地保护了202亿平方米土地；同样，自然保护基金也保护了4856232平方米的土地。美国的土地产权边界明晰，土地所有者有土地收益分配和处分的权利，在土地转让、租赁、抵押、继承等方面具有完全不受干扰和侵犯的权利，他们只缴纳按国家和地方政府规定的土地税、农产品销售所得税、房产税；规定征税者必须为纳税人提供良好的服务。家庭农场不仅是美国农村土地经营制度运行的主要载体和基本单位，而且也构成了美国农村土地经营制度的主要运行基础。美国农场的发展趋势是农场数量的减少和经营规模扩大。政府采用各种经济手段和各种优惠政策，鼓励家庭农场扩大经营规模。1982年农业普查结果是：占全部农场3/5的小农场拥有土地8.9%，占农场总数1/14的大农场却拥有68.8%的土地。综合来看，美国土地流转有以下特点：第一，适度的经营规模；第二，农地制度立法和政府的行政干预相结合；第三，发挥农民组织的作用，保护所有者的正当权益。

四 美国土地征收及补偿政策

美国有全世界最自由的土地制度，土地所有权分为地下权（包括地下资源开采权）、地面权和地上空间权（包括建筑物大小、形状等），这三部分权益可以分别转让。政府无权任意征用与拆迁。地主愿意让政府在自己土地上修路以换取开发权，开发区的道路、学校等基础设施费用由政府负担，开发商仅需提供宅基地内的建设费用，取得私有土地权与开发权的代价不高，使得大笔资金注入土地投机与开发，土地供应量大且地价低。同时美国是按征用时市场上的公平价值补偿，这种市场价值，不仅包括征用时的使用价值，而且包括被征用财产的最佳使用价值，即财产因其开发潜力所具有的“开发价值”，体现了对私有财产利益的保护。

美国征用土地主要分两种形式。第一种是警察权，指政府为了保护公众健康、安全、伦理以及福利而无偿对所有人的财产施以限制乃至剥夺的行为。警察权包括土地区划、建筑和健康法规、让移要求、土地分割、污染以及出租管制等。警察权准许政府规划私人土地，而不需要支付补偿。这种征用的方式适用的场合非常有限，并受相关法律严格制约。第二种是有偿征用，指政府依法有偿取得财产所有人的财产的行为。《美国联邦宪法》第五条修正案规定了关于有偿征用的三个要件：正当的法律程序、公平补偿以及公共使用。在有偿征用中，同样有相当严格的步骤需要遵守。

美国地产市场十分发达，制度健全，所有的土地都实行有偿使用，在政策规定许可的范围内，土地可以自由买卖、出租和抵押。政府对私人土地的管理主要是通过登记收费和规划引导。私有土地买卖完全是私人之间的事，手续十分简单，在双方自愿签订协议之后，只需向政府缴足规定的税金，进行注册登记即可。土地买卖价格，则由买卖双方根据当时土地的市场价值进行估计，完全由买卖双方协商，也可由私人估价公司帮助双方达成协议并完成交易。

五 美国土地税收政策

美国是一个以所得税为主体的复税制国家，实行联邦、州和地方政府各有侧重税种，税权彼此独立的课税制度。税种主要包括三个方面：所得税性质的土地税、财产性质的土地税和财产税性质的土地税。20世纪以后美国财产性质的土地税逐渐过渡为以房地产为主要课税对象，即房地产价值税。财产税性质的土地税包括遗产税和赠与税，是从土地上派生出的税收。课税权、税收立法权以及课税收入均归地方政府，是一类典型的地方税种。其中，美国的三级政府均课征所得税，财产税是美国州及州以下地方政府的主要财源，课税收入也全部归属相应的地方政府支配。美国财产税的税率和课税办法由各地方政府自行决定，一般为3% ～10%。美国开征的遗产税和赠与税税率为18% ～50%，采用超额累进税率。所得税（含经营房地产所得）采取超额累进税率，个人所得税税率为15%、28%、33%、38%，公司所得税税率为15%、25%、34%。此外，免税是在州的法律框架下管理实行的，但是一些州在应用免税规定时允许根据本地的实际情况。免税主要是通过改变用于这些房地产的价值标准来实现的。所有的州均对政府所有的房地产免税，用于宗教和教育的房地产也通常被免税，但是州的法律在限定慈善机构的免税上存在差异。考虑到一些个人所有者的境况，一些州对低收入的老年人、残疾人及退伍军人一般都提供部分的免税。

美国对土地和房屋直接征收的是房地产税，又称不动产税，归在财产税项下，税基是房地产评估值的一定比例（各州规定不一，20% ～100%不等）。目前美国的50个州都征收这项税收，各州和地方政府的不动产税率不同，平均为1% ～3%。由于财产税与地方的经济关系紧密，因此多由地方政府征收，除马里兰州2012年将征税权上收到政府之外，其他49个州都是归地方政府征收。目前财产税是地方政府财政收入的主要来源，同时也是平衡地方财政预算的重要手段，大约占30%。如果扣除联邦和州的转移支付收入，仅就地方政府自身的收入来看，大约占近一半。

其他有关的税种主要是根据房地产交易、继承与赠与以及所得，分别归在交易税、遗产赠与税和所得税项下。一是交易税，税率约为2%，房地产买卖时缴纳。二是所得税，其中个人所得税实行超额累进税率，最低税率为15%，最高税率为39.9%，房地产出租形式的收入适用此税；资本利得税，依据房地产出售所获得的差价收入征收；公司所得税实行超额累进税率，税率分15%、25%、34%、35%四档，税基为房地产公司的净利润。三是遗产赠与税。房地产作为遗产和被赠与时才征税，规定超过价值60万美元的遗产和每次赠送价值超过100万美元的物品才征税。由于美国房地产的价格不高，旧房经过折旧价值更低，因而实际上很少征税。此外还有少数服务性收费项目，如土地产权登记费等，收费标准统一，数额很小。

为了保证不动产税的足额征收，各地方政府都拥有自己的房地产估价部门和大量专业人员，这些人员专门从事各类房地产的估价工作。其评估的办法主要有：一是资本还原法，即以房地产的预期收入（如租金收入）为基础的贴现评估方法；二是公平市场价格法，即以房地产的市场销售价格为评估价；三是重置成本评估法。对个人住房仅采取第二种办法。如果业主对估价有异议，可以分级上诉：首先是地方政府的估价办公室；其次是州的仲裁委员会；最后是联邦的税务法院。在征收管理方面，地方税务部门有一些有效的管理办法。如巴尔的摩市规定，从每年的7月开始征税，并规定最后的缴税日，提前上缴的可获适当减免（0.5% ～1%）；逾期缴税的要罚款；超过规定时间不缴税的，由税务部门没收房地产，进行拍卖，过去已有1万多处房地产被拍卖。

参考文献

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