第六节 印度土地产权制度

一 印度土地所有制

据印度农业部统计，2000年全国耕地面积1.41亿公顷，占政府实际管理土地总面积的46%；林地占23%，非农业用地（主要为建设用地）占8%，未利用土地只占6%。

印度的土地所有制是国家公有与地主私有并存，但以地主私有为主。当前，印度的国有土地面积共7000平方公里，仅占总土地面积的0.2%，而其中80%的土地为印度国防部所有（见图10）。

土地制度改革后的印度农村，从全国范围来看，封建和半封建土地制度还占有主要地位，但各地发展不平衡，东部地区租佃仍较为普遍，在西北部地区形成了一些资本主义农场。

二 印度土地管理模式

纵向上，在联邦制的框架结构下，印度的土地资源管理也呈现典型的联邦制特点：全国没有统一的土地立法，联邦政府只负责制定某些具有全国意义的政策与措施。国家土地资源保护与荒地开发委员会为负责印度土地利用与荒地开发的最高机构，根据总理提议设立，直接向总理负责，其设立初衷是保护和管理土地，根据土壤适宜性合理利用土地并制定国家政策和远景规划，进行荒地开发及一些复垦工作。该委员会后来改组为中央土地利用委员会，下设国家土地利用与保护局和国家荒地开发局。这两个机构就土地资源的规划和管理的方针进行调整，包括适当修改现有法规。这些机构的提案由各邦政府进行讨论。农业与合作部下的国家土地利用与保护局是负责国家土地资源的科学管理的政策规划、协调和监督机构。

横向上，各邦政府拥有土地的实际管理权、控制权和征税权，以及私有土地和邦有土地的最终审批权，同时负责制定本邦的基本土地法律政策，如土地法。所以，邦与邦之间的土地政策往往不甚相同。印度政府实行分散式土地资源管理体制。涉及土地资源管理的部门甚多且职能分割不清，不同部门之间的规划自成体系，缺乏沟通与交流，这些都对土地资源的利用与管理产生了严重影响。目前，农地转用审批的最终裁决权归邦土地利用局，具体由市级政府负责审批，执行机构各邦各不相同，有的是规划部门，有的是财政部门，有些邦关于农地转用审批的规定被包括在土地税法当中。

三 印度土地流转制度

极端突出的人地矛盾以及大量无地贫困人口的存在，使印度政府向来十分重视土地资源管理问题，对私人土地交易（主要在于防止土地过分集中）和土地类型转用（主要在于保证足够的农用地，以保障粮食安全）给予特殊重视，禁止与审批是印度政府通常采取的两种主要方式。

（一）私人土地交易

从1953年起，印度各邦政府通过了一系列有关租佃改革的法案，其主要内容是“公平租金”和“保障租佃关系”。法案规定，佃农对持续耕种6年的租地享有永佃权，地主不许驱逐佃户，地租不得超过收获量的1/3、1/4或1/5。

规定土地持有最高限额。1961年底，印度政府宣布各邦实行限额法，以便国家征收超过限额的剩余土地，并交给村评议会分配给无地和少地的农民或由农业合作社耕种，关于限额各邦规定不一，伸缩性很大。

为了加强对土地资源的有效和科学管理，制订了一项重要的计划——合并零星土地计划，但各邦的进展情况不同。

（二）土地类型转用

联邦的政策通常是有效保护优质的农业用地，这在《土地征用法》的指南中得到反映。农业用地向非农业用地的变更也在《土地税收法》中作了规定。为了有效地管理森林资源，中央政府也将森林资源纳入土地管理之列，制定了《森林保护法》（1998年）。《森林保护法》规定，任何森林用地的变更都要经中央政府批准。邦政府负责执行政策和制定法律，鼓励地方社区、乡村行政委员会和县政府保护和管理土地资源。邦政府在这方面已经受令制定相关法律。

印度独立后，为了应对严重的食物短缺，印度政府于1958年颁布了《土地利用法令》（1967年第一次修改），颁布该法令的主要目的在于保护用于粮食生产尤其是稻谷生产的土地。根据该法令，闲置土地将会被政府收回，但在实践中并没有得到很好的履行；根据该法令，土地用途转用需要得到地方政府的许可，但并没有提出任何既定和明确的土地利用原则。

印度农业研究委员会（ICAR）下属的国家土壤勘查和土地利用规划局在班加罗尔、加尔各答、德里、齐哈特、那格浦尔、瓦多达拉等地设有6个地区中心，是负责全印度土壤资源详细调查编目工作的主要机构。

（三）土地利用与耕地保护措施

（1）变革农村土地关系，改善农地经营情况。如消灭在外地主和中间人阶层，实现耕者有其田。

（2）采取多种措施，严格限制非农建设占用耕地。主要采取立法的形式。

（3）制定合理的土地利用和改良政策。明确提出了土地开发利用应以加强综合利用、提高地力和改善生态环境为基本准则。

（4）利用综合技术措施，加强土地改良和土地保护工作。1984～1985年度，投资约121.229亿卢比用于工程措施、农艺措施和造林等。

四 印度土地征收及补偿政策

印度现有的与征地相关的法律有《土地征用法》（1894年）和《不动产请求与征用法》，将征地行为按目的分为“为公共利益”和“为公司的利益”两种。两者的不同是：为公共的利益征地必须取得政府的同意；为公司的利益征用的土地永远为公司所有。一般的征地程序如图12所示。

印度还设立了征地仲裁制度，规定了征地补偿的决定程序，并且对征地补偿内容、征地补偿额的计算方法进行了一定说明，具体土地征用补偿原则如下。

（1）补偿对象原则。根据印度法定赔偿标准，只有对特定资产拥有正式法律授予权的授权人才能得到相关赔偿，这些人常常被称为“利益人”。在征地补偿中，“利益人”是指对土地拥有权利或者有法律认可的权利的主张权的当事人。此利益可无条件获得。或是土地所有者，或是部分拥有者，如承租人、执照持有人或地役权人，只要是对补偿金提出权益的人都被视为“利益人”，哪怕权益的提出最终不成立。对于那些对土地有物权的当事人，就算他们不对自己的利益进行主张，也同样被视为“利益人”。根据《土地征用法》，无地雇农、技工以及林地工作人员不属于“利益人”，无法根据被征收土地所造成的无收入而得到任何补偿金。

（2）补偿形式原则。《印度法定赔偿条例》允许但并不强迫以土地赔偿土地的赔偿形式。

（3）补偿估价原则。《印度法定赔偿条例》运用“市场价值”，而不是比其估算价值更低的其他方法进行赔偿金衡量。在印度，正在使用的《印度法定赔偿条例》除了规定“市场价值”法外，还特别要求附加一些条款，例如30%的额外费用（“赔偿费”）、利息、搬家费以及造成的其他直接损害赔偿。两者在标准方面的根本差异归结为对于前景的展望。

（4）补偿范围原则。《印度法定赔偿条例》没有对公共财产资源赔偿作出规定。在印度，特别是农村地区，这些公共财产资源对于当地居民特别是贫困人口的生计至关重要。鉴于这些资源取得的习惯性及非法性，《印度法定赔偿条例》在印度不适用于这类公共财产。

五 印度土地税收政策

印度税制以消费税为主体税，以关税、所得税和营业税等为辅助税种。这是由印度的农业经济结构特点决定的。土地税收在印度的税收体系中不占重要地位。独立的土地税种主要有对农耕地课征的土地税、对城市不动产课征的土地及建筑物价值税和土地税等。非独立的土地税包括所得税中对房地产价值的课税、遗产税与赠与税中对房地产价值的课税、富裕税中对城市房地产价值的课税等。从总体上来看，印度的土地税主要是对农耕地收益的课税。

1．国税中的土地税

（1）所得税性质的土地税。针对房地产的资产所得、房地产的转让所得的课税，构成了印度所得税的一个组成部分。因此，所得税性质的土地税并非独立土地税种。所得税属于印度国税。

（2）财产税性质的土地税。印度富裕税的课税对象是“纯财产”中对城市房地产价值的课税（而对农地、农用资产免税）；遗产税与赠与税中的税基也包含房地产的价值。因此，这两类财产税中均包含了对土地或土地改良物价值的课税，是土地税的组成部分。富裕税、遗产税和赠与税均属于印度国税。

2．地方税中的土地税

地方税中的土地税是指州及州以下地方政府课征的土地税，有两类。

（1）所得税性质的土地税。这是对农地课征的土地税，即农地收益税。其课税权归州政府，联邦政府不征此税。农地收益税的课税对象各州不一，但主要是对耕地课税。对农地以外的土地及土地改良物课征另外的税收。地税的计税依据是以平均价计算的，在作物总收益额扣除地主负担的各项费用以后的“纯收益”。印度早期也曾以毛收益为计税依据，但因税负分配不均，现在大多数州已经改作以净收益为课税基础。地税的税率在每个课税年度决定以后予以公布。以纯收益作为计税依据的州，最高税率一般在25% ～55%的范围内。其他所得税性质的土地税还有土地及建筑物租金税，由州以下的地方政府课征，以农耕地、农用地以外的土地及土地改良物为课税对象；土地增值税，亦属州以下地方土地税，对因城镇规划与地区基础设施的改良而导致的地价增值课税。

（2）财产税性质的土地税。包括州政府课征的土地及建筑物价值税、地价税，地方政府课征的土地捐（地价税的附加税）、财产转移税、富裕税附加（对大城市的富裕税纳税人，就其保有的土地及建筑物价值课征的附加税，实行三级超额累进税率，分别为0、5%、7%）以及市政府在其辖区课征的财产价值税。

印度土地税制具有两个突出特点：一是联邦、州、地方三级政府均参与土地课税，但各有侧重，税权彼此独立。联邦政府对农地收益税以外的所得税性质的土地税、遗产税和赠与税中的土地税具有管理权，州政府主要课征农地收益税、土地及建筑物价值税，地方政府课征不动产租金税、土地增值税和一些附加性土地税。二是对农地课征以纯收益为计税依据的土地税，并作为州政府管辖下的主体税种。

参考文献

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2．陈海滨、唐海萍、黄志凌：《印度征地制度研究及其对中国的借鉴》，载《中国土地资源可持续利用与新农村建设研究》，西南师范大学出版社，2008。

3．胡玉婷：《农地制度变迁的国际经验及对完善我国农地产权的启示》，中国人民大学硕士学位论文，2007。

4．陈多长：《土地税制的实践：国际比较与中国的借鉴》, 《中州学刊》2002年第1期。

5．唐忠：《农村土地制度比较研究》，中国农业科技出版社，1999。