第一部分 作为社会进步的主体：中国社会工作专业的使命与愿景

中国社会工作实践社会公平正义的现状与未来

李昺伟陈安娜

摘要：当代中国的社会公平问题日益凸显，党的十八大把社会公平正义置于社会愿景和制度伦理的至高地位，社会组织对社会公平的担当受到各界重视。民间自发的社会组织在不同时期对社会公平问题的解决做出了尝试，而在政府主导下产生的社会工作有无面向社会公平是一个较少得到专门探讨的问题。本文立足本土情境，尝试梳理中国民间社会组织的发展脉络并从中反思社会工作参与的特色与价值；进而以中国社会工作在专业教育、社会服务和社会政策三个层面对社会公平的作为来描述其发展现状；最后，文章尝试基于本土社会组织的经验指出中国社会工作的未来发展趋势。

关键词：社会公平正义 中国社会工作 社会组织 社会工作教育 社会工作服务

一 作为社会愿景和制度伦理的社会公平正义

随着经济体制的转型和人们生活水平的普遍提高，中国社会出现了贫富两极化、利益阶层固化、城乡发展不平衡等问题。学者郑功成在2007年组织的一项全国性大规模的社会公平感问卷调查显示，当代社会公平问题日益凸显，利益受损者有强烈的不公平感与受剥夺感，公众对社会公平的敏感性在持续上升，中国社会开始进入一个关注公平的新时代（郑功成， 2009）。社会不公平不只是一种心理感受，同时也是中国社会日益严峻的现实情况。北京大学中国社会科学调查中心发布的《中国民生发展报告2014》指出，中国的财产不平等程度在迅速升高，1995年中国财产的基尼系数为0.45, 2002年为0.55, 2012年中国家庭净财产的基尼系数达到0.73，顶端1%的家庭占有全国1／3以上的财产，底端25%的家庭拥有的财产总量仅在1%左右。该研究进一步显示，城乡差异和区域差异等结构性因素是造成中国财产不平等的重要原因。这些数据一经公布，便引起了海内外媒体及公众的关注。可以说，结构性、制度性的不公平已然成为制约中国社会发展的巨大障碍。

正义是判断一切社会制度的标准，这是专注于社会正义问题的政治哲学家罗尔斯在其著作《正义论》中开宗明义提出的观点。现实中，社会不公平危及社会制度的合法性，一个利益分配不均、社会公平显著缺失的社会很难被称为和谐社会。正如一位学者所说，和谐社会的核心是利益均衡，社会公正是建立利益协调机制的伦理基础（何建华，2005）。新一届国家主席习近平在提出“中国梦”这一新的社会愿景时，强调要让中国人共享人生出彩的机会。“十八大”将共同富裕上升到意识形态的高度，强调共同富裕是中国特色社会主义的根本原则，要“使发展成果更多更公平惠及全体人民”，不仅提出建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，而且在教育、医疗、司法、市场等方面推进改革，体现了党和政府对社会公平的重视。

国务院总理李克强曾说，触动利益比触及灵魂还难。我们不禁要问，仅是自上而下的制度改革能否实现社会公平这一对人的利他性有很高要求的社会愿景？社会心理学家勒庞在其著作《乌合之众》中指出，制度和政府都是民族的产物，是群体意志的反映（勒庞，2004）。这启示我们，一个公平正义的社会离不开民众的参与。学者孙立平认为，社会公平在于形成政府、市场和社会三种力量相互配合的社会治理体系，一个充分发育的、强有力的社会组织系统尤其重要，它将凝聚公民的建设性力量，有效地制约权力和市场的消极作用（孙立平，2011）。郑功成的研究（2009）也显示，公众对社会团体维护社会公平正义的角色寄予了仅次于党和政府的较高期望。在中国国家治理体系和治理能力现代化的制度设计中，社会组织作为治理主体之一被反复提及，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，从全面深化改革的战略高度，提出了“激发社会组织活力”的改革举措，明确了社会组织在国家治理中的主体地位和重要作用，这意味着反思社会组织对社会公平这一社会愿景和制度追求的贡献的时刻到来了。

在中国类型多样的社会组织中，社工机构是近年来发展得最为蓬勃的一类。社会工作从象牙塔走向实务界短短十年间，随着政府购买服务的推行、社会工作考试注册制度的建立、社会工作岗位的设置等一系列政策的刺激，社会工作在专业教育和社会服务方面均得到了飞跃发展，社会工作专业在全国各大高等院校遍地开花，社工机构成为政府建构的社会服务与社会福利体系中的一大主角，政府向社工机构购买服务的投入资金量之大，令其他类型的社会组织难以望其项背；但与此同时，社会工作对社会治理的成效也屡受质疑。在社会公平成为整个中国社会及执政党的至高追求的时代背景下，我们想要讨论的问题是：中国社会工作的发展有没有朝向公平正义的社会呢？有没有关注社会问题的政治经济根源，正如2014年世界社会工作、教育与社会发展联合大会上公布的《关于促进经济社会发展的墨尔本宣言》所倡议的，“将平等、人权、社会公正与正义放在重要位置讨论”呢？社工机构有没有如罗尔斯所说将正义作为组织发展的首要美德，将社会公平作为开展活动的宗旨？

为了回答以上这些问题，本文摒弃了主流论述基于中国社会工作教育由始至今20多年来国家通过人才规划、政府购买社工服务和行政部门设置等路径将社会工作置于社会管理中重要位置的历程得出“社会工作的春天来了”这一结论的研究思路，而是以社会公平正义作为衡量中国社会工作发展的标准。文章通过简要梳理近年来中国社会的一些重大事件、政策动向、相关研究和实证数据，首先描述不同时期中国民间自发的社会组织的动力机制、组织活动和组织影响，从中国社会组织的发展脉络中反思社会工作参与的特色与价值，进而以社会工作在专业教育、社会服务和社会政策三个层面对社会公平正义的作为来描述其发展现状。最后，本文尝试基于中国本土社会组织的发展经验指出中国社会工作的未来发展趋势。

二 中国社会组织的发展脉络及社会工作的参与

（一）传统的地方组织、宗教组织

中国有着极为悠久的民间结社和民间公益活动的历史。作为人们自愿结合、实现共同目的的结社活动，可以追溯到先秦时期（王世刚， 1994）。善会善堂是我国类型众多的传统民间慈善组织中的一类，这类慈善组织绝大部分是由地方上有名望的士绅、商人推动，带动一般的百姓自发组织和管理。它不属于某个宗教团体、某一家族和官方组织，与现代意义上的慈善组织非常类似，是在中国本土条件下产生的具有本土特色的地方组织。

善堂最初是把受救济人集中于一处的集体性堂养救济，从晚清开始，善堂不但继承了传统慈善事业，还发展出养老、育幼、兴办义学等新式慈善项目。以广东省为例，在民国初年，广东成为各路军阀争斗、革命与反革命拉锯的战场，政府的公共管理职能几近瘫痪，民间主导的社会救济刻不容缓，于是全省出现善会风起、善堂林立的局面。这些善会善堂平日赠医施药，荒年则赈灾平籴（运米救济饥民），发挥了很大的社会稳定器作用，在民众中享有极高威望，地方政府亦不能不加以倚重（谭洪安， 2013）。由于绅、商阶层、军界、政界都加入其中参与善事，日本学者夫马进认为，明清时期的善会善堂完全可以被认为是中国近代民主主义和地方自治的基础（夫马进，2005）。

除了从事慈善事业外，善会善堂也具有近代商人社团的功能。但正如民国时期的张謇所说，“王政不得行，于是慈善家言补之。……道又先励富，使人富而后仁义附焉”。这种在政府无法承担公共服务职能的情况下，资本家在自身致富的同时承担社会公正责任的做法正是传统地方组织的特色。旧时的善会善堂已难觅踪迹，新出现的企业社会责任组织，比较典型的有阿拉善SEE生态协会、中国狮子会等，它们均由企业家发起，自行组织和管理，在公益慈善领域发挥影响力。2011年《南方周末》“中国梦践行者”获奖词如是说：“一群中国顶尖的企业家，为了治理沙尘暴而创建了阿拉善SEE生态协会。他们对外治理环境，对内践行民主，他们的梦想始终不变：‘实现共产主义，过去如此，现在也是如此’。”

比善会善堂这类民间慈善组织历史更为悠久的是宗教慈善组织。以佛教为例，中国佛教慈善事业自北魏开始就相继出现了僧袛粟、无尽藏、药藏、悲田养病坊、福田院等慈善方式及慈善机构。古代佛教慈善事业主要由佛教寺院来组织进行，晚清以来，随着新兴工商业居士群体的出现以及西方基督教慈善的影响，居士佛教慈善蔚然成风。在上海，民国时期居士佛教不仅将传统的佛教慈善方式日常化，还广泛开展了诸如临时性赈灾、战时难民救助以及养教结合的慈善办学等新形式的佛教慈善活动（唐忠毛， 2013）。西方宗教组织特别是基督教在中国的传教及慈善活动也由来已久，在内容上大体可分为三类：一是慈善救济，包括教众内部的和针对贫民弱势群体的救济和抚恤；二是社会改良，针对当时落后低下的国民素质和社会风气所进行的社会建设活动；三是大众教育，既有正规教育也有在城乡社区开展的社区教育活动（林顺利，2013）。曹飞廉、陈建民对当代基督教社会服务组织的研究表明，此类具有信仰基础的社会服务组织提供的社会服务产生了积极的社会效应，满足了巨大的社会需求，在推动市民社会的发育过程中扮演了重要的角色。他们据此认为可以将民间组织和市民社会在转型期的中国社会的运作模式界定为“非抗争性的合作模式”（或称“伙伴关系”）（曹飞廉、陈建民，2010）。

正是由于看到各宗教组织在服务社会、利益人群方面的共同传统和现实表现，2012年发布的《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的意见》（国宗发〔2012〕6号），从国家层面号召和鼓励社会组织和个人积极参与公益慈善活动。总的来说，宗教组织是在党的领导下参与社会事务和发挥社会功能，从而与社会主义社会的国情相适应。

在传统的地方组织和宗教组织积极参与社会事务的年代，社会工作是随着基督教传教士进入中国的。彭秀良介绍了1913～1948年中国社会工作的发展情况，指出最早将社会工作的方法和模式引入中国的是北京基督教青年会干事步济时，他于1912年创办了北京社会实进会，目的是组织学生参与基督教的社会服务工作，以改造社会和救治中国，此外他在1922年参与发起创办了燕京大学社会学系，注重培训社会服务专业人才。当时社会工作专业教育也有所发展，1944年秋国民政府教育部召开大学课程修订会议，在社会学系课程中增设社会行政组（即社会行政专业方向）选修课程，专业课程体系的完备性不亚于现今高校的社会工作课程体系（彭秀良， 2010）。民国时期的社会工作者们虽然并非社会事业的主流，但出于宗教信仰和人生信条，他们扎扎实实地把工作做到了实处。

（二）20世纪90年代以来草根NGO的兴起

大约从20世纪90年代开始，中国社会发生的显著变化之一是大量自下而上自发产生的民间NGO兴起，这部分NGO通常被称为草根NGO（朱健刚，2004）。NGO在中国的发展可以追溯到新中国成立以来政府自下而上建立的青联、妇联、工商联、科协等大型的人民团体和大量学术性、文艺类社会团体，但它们受到政府逻辑的很大制约，而草根NGO则表现出某种高度自组织性和独立性，尤其是环境保护领域的草根NGO。从组织功能和社会影响来看，它们被认为是中国NGO中最活跃、影响最大和特征最鲜明的一个群体（贾西津，2003）。其中一个典型的成功案例是2000年以来，绿色家园、自然之友等一批有影响力的NGO借助互联网、大众媒体、递交提案和上书政府等方式形成巨大的社会压力，成功地影响了公共政策的制定和实施，形成了“保护怒江、慎重开发”的共识（王名，2007）。学者分析，直接的公民发声在中国的公共领域中相对缺位，对政府的政策制定也影响很小，而在怒江反坝运动中，环保非政府组织在生产这种批判性话语过程中扮演了重要角色（Yang and Calhoun, 2007）。

在教育、艾滋病防治、劳工、性别、业主自治、城市公共设施改造、基层民主选举、土地维权等领域纷纷出现了致力于倡导活动的NGO，其中，很多NGO都经历了一个由在利益冲突之中的利益受损者为维护自身权益而结社，到在维权行动中走向公益的过程。以业主维权为例，郭于华、沈原认为，住房商品化改革之后出现的新建居住小区正是一种以私有财产为核心、以共有财产为纽带的利益共同体。这里既是平凡庸碌的日常生活中心，也是各种利益、矛盾、冲突、斗争、博弈得以展开和进行的“战场”和“操练场”，个人会有意无意地卷入公共事务和公共利益之中，从而使得个人利益与公共利益紧密地联系在一起。住房的意义已经远远超越其本身的居住功能，而是日渐成为中国市民社会发育和成长的一块沃土，而作为行动者的业主和居民，在维权过程中经历了从被动者到主体的转变，其主体性在抗争实践中生成、形塑（郭于华、沈原，2011）。广东省华南和谐社区发展中心就是由广州市几家社区业主委员会负责人自发成立的公益性民间团体，成立之后在全省范围内积极开展业主维权和社区建设的工作。

在社会矛盾聚集的当代中国，扎根社区、组织独立性强、社会使命感使得草根NGO成为中国走向社会公平正义的重要角色。但是在强政府的社会环境中，由于自我超越型的价值导向（以社会福祉为使命）、较弱的生存合法性（长时间不能注册，甚至被地方政府逼迁，陷入难以生存的境地）、组织之间松散的网络关系的组织特征（Ho and Edmonds, 2007；童志峰， 2009），草根NGO常常因为触及深层次的利益关系而陷入难以生存的境地，因此他们需要联合来扩大单个弱小组织的社会影响。但这种联合行动也常面临组织合作能力和外在制度限制的问题。一个对“5·12”汶川地震中NGO联合救灾行动的研究表明，面对内外部制度约束和组织限制条件， NGO主动地选择了“不完全合作”的策略性行动，使得联合行动中各组织的参与都是有限的，而联合的组织形式也比较有弹性，这种不完全合作策略使得NGO联合救灾在面对各种挑战的情况下成为可能，但也因为合作的不完全性，使得联合行动难以持续（朱健刚、赖伟军，2014）。

同时，社会运动的需求之大也使得草根NGO的能力常常面临着严峻挑战，促使它们不断进行自我调整。北京公渂汇咨询中心编著的《中国公共倡导的多元化发展》报告中梳理了2008年至今在公共领域以发声为形式的倡导行动，指出当前民间组织的整体表现与社会运动所需要的组织定位有相当的距离。对此，一些以公共倡导为专门定位的NGO 网络以及倡导类NGO开始应对这种危机，一些长期采用传统手法但保持“低调”的倡导类NGO也开始主动回应民众高度关注的突发问题和社会实践，还有一些历史较长的“老”服务组织向公共倡导转变。民间组织的倡导功能在迅速培育发展，隐隐形成与服务功能齐头并进的势头，他们从不同的议题和事件切入，以多元的姿态和行动策略、手法，试图推动我们的制度和环境发生变革，迈向善治和公平（郭婷、付涛、刘海英，2012）。

在这段草根NGO兴盛的时期，社会工作才刚刚开始在教育界恢复重建，其参与社会服务的角色是边缘的（王思斌，2006），并且本土化很不足够。“西方社会工作要求不能从案主身上获得任何好处，实际操作上我们已经通过众多的救灾科研项目研究的介入，使得研究的功能大于救助的功能。那么，究竟社会工作是满足了谁的需要？……我国高校在灾区开展的社会工作是一个学校一个做法，一个学校一个‘祖传秘方’，但都号称自己是正宗的。”（张省，2009）这一时期，中国社会工作面临着国际通则在中国水土不服的问题，其公众知晓度很低，所开展的社会服务也只是在原有民政系统中充当辅助角色，甚至其实践活动被质疑是纸上谈兵而无法回应社会实际问题。

（三）政府向社会组织购买服务背景下社会工作机构大量涌现

进入21世纪，中国NGO的发展步入制度化的轨道，社会组织登记注册、税收减免、公募等政策不断完善，各地政府纷纷投入资金、场地培育孵化社会组织的发展，企业社会责任的兴起也使得企业增加了与NGO开展合作的积极性。在这样的环境中，社会组织如何顶住资源、权力等各种诱惑从而坚守草根价值成为其所面临的一大考验。一旦生存超越了社会使命成为组织的首要目的，草根存在的价值就被扭曲。一项对M地区草根NGO生态关系的研究表示，如果NGO为自我提升型价值观所主导，它将倾向于对权力、声望以及资金等资源的绝对占有和控制，继而与其他组织出现对峙、冲突或控制的情形，组织之间容易形成消极型生态关系，最终使市民社会的发育产生扭曲（赵小平、王乐实，2013）。

发展社会工作成为政府创新社会管理的一项重要的策略，其解决社会矛盾和维护社会稳定的功能被寄予厚望。从2006年党的十六届六中全会开始，一系列中央政策文件的发布使社会工作获得国家行政力量的推动，社会工作者被认定为专业技术人员而得以纳入国家的人才规划，国家制定的社会工作领域几乎无所不包，社会工作基本上成为社会服务的代名词，并且通过政府购买服务有了存在的实体。截至2013年1月，全国民办社会工作机构已达1247个，财政和福利彩票公益金投入资金量达12.49亿元，在中央组织部、中央政法委、中央编办、民政部等19个部门颁布的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011～2020年）》中提出到2020年，培育发展8万家民办社会工作服务机构。

正如前面所提到的，社会工作曾经在传统的地方组织、宗教组织等民间力量积极参与社会救助的时期由西方教会组织引入中国，但在“文化大革命”期间其发展完全中断了。在草根NGO兴起的20世纪90年代，社会工作刚刚在教育界恢复重建，对现实社会的参与是微乎其微的，如何将“国际通则”进行本土化的运用是社会工作面临的最大难题。但2008年以来，随着政府向社工机构购买服务的资金投入越来越大，以及民办社工机构成为社会组织中被公认最容易注册的一种类型，我们却看到社会工作发展“过热”对这一专业的危害。

注册放宽和资金流入的浪潮使得所谓社会工作机构的组成成分复杂，许多机构并非一开始就按着社工专业发展的形态去规范自己，假借社工机构之名而无社工专业之实的情况比比皆是。刚开始发展社会工作专业教育的高校纷纷成立社会工作机构，一些草根NGO（如启智志愿服务队）、传统服务组织（如供销社和居委会）以及企业纷纷“洗脚上岸”，通过注册民办社工机构来承接政府下放的社会服务职能及相关资源。创始者的多样性使得民办社工机构内部呈现多元化形态。社会工作的“专业”的含义宽泛而模糊，只要是从事社会工作的人，无论是受过系统的专本科教育，还是取得了社会工作职业资格，抑或只接受过短期的社会工作培训，都不同程度地打着社会工作者的名义。以下我们将详细阐释在政府购买社会服务浪潮中的中国社会工作有无回应社会公平的问题。

三 中国社会工作在专业教育、社会服务和社会政策层面对社会公平的实践

（一）社会工作专业教育中的社会正义议题

在西方，社会工作教育的产生与发展是社会工作专业化的重要标志。中国的社会工作教育是“后生快发”的，它在20世纪末恢复重建，落后于西方国家和地区上百年，而重建以后发展的速度在世界各国都是极为罕见的。据教育部统计，截至2007年底，中国设置社会工作本科专业的高校达211所，每年招收及毕业的本科生各在一万人左右；另有153所学校提供高职高专层次的社会工作教育；有73所中等职业学校提供社会工作教育（教育部课题组，2007）。MSW（Master of Social Work）专业学位教育也是中国社会工作教育的另一个增长点，于2010年正式招生，至2010年已有58家高校获得招收MSW学生的资格。此外，还有中国人民大学等10余家高校提供社会工作科学学位的研究生教育，以及社会工作博士教育项目（李迎生、韩文瑞、黄建忠，2011）。

笔者认为，中国社会工作教育的超速发展不仅体现在正规教育的扩张，还在于随着社会工作职业化的发展，在职社会工作者产生了大量的职业教育需求，而职业教育的任务也往往由高校的社会工作教师来承担。这使得社会工作出现教育需求过热和教育资源供给不足的现象，从而降低了社会工作人才的培养质量。D 大的一个社会工作硕士（Master of Social Work, MSW）曾经在一篇博客文章中说（SY, 2013）：

从首届MSW到我们这一届，MSW的培养质量下降了。原因除了学生不够用功之外，是否也涉及近年来新增MSW后招生人数剧增、教学压力增大与教师工作量增加，而使教学质量下降、指导时间减少与指导质量下降、培养质量下降的原因呢？现在的教师督导和机构督导都比较忙，而无法提供足够和深入的督导，也不利于同学们在实习过程中更好地将理论与实务结合，并在实务实习过程中得到更大的成长和提升（用×老师的话是避免实习生成为富士康的学生工）。

然而我们很难将社会工作人才能力不足完全归因于社会工作教育的过度生产。如果是这样，那么增加教育资源的投入似乎就能解决这个问题。我们想要强调，社会工作专业教育的最大谬误在于人们很难从中找到社会公平正义的影子——这一专业建立的初衷是为了解决社会问题、缓和社会矛盾，而在其教育体系中却很少提及社会公平正义这一基本社会价值。

在此我们仅通过社会工作人才培养的目标设置来反映社会工作教育中社会公平议题缺失的问题。成立于1989年、在中国最早建立社会工作专业的北京大学将社会工作本科的专业培养要求和目标定为，“社会工作专业要求学生掌握社会工作专业的基本理论、基本知识和基本技能，以培养社会需求的从事社会工作与社会管理方面的研究和实际工作的专门人才”。获得首批MSW招生资格、以社会工作实务见长的中山大学将MSW的培养目标确定为，“社会工作硕士主要培养德、智、体全面发展的社会工作管理与实务人才，侧重于社会工作管理。该专业旨在使学生熟练掌握社会科学的基础知识和社会研究方法，通晓社会工作的理论与实务，了解我国社会政策，具备从事实际社会工作与管理的知识与能力，为政府部门及非政府社会服务机构培养德才兼备的、适应社会建设需要的高层次、复合型、应用型社会管理与社会服务专门人才”。如果说这两所社会工作教育发展较早的高等院校可以在某种层面上代表国内社会工作教育发展的较高水平的话，那么我们只能说，中国社会工作专业教育是在培养具有去情境化实践技能的社会工作人才，而对于人才在处理社会公平议题方面没有任何理论或实践上的明确要求，甚至没有强调认识社会不公平现象所必需的重要能力——批判思维。

相比较而言，国外及中国港、澳、台的一些社会工作高等院校将社会正义置于显著的甚至是首要的位置。例如，中国的香港中文大学“培训对服务对象及社会公义有承担的专业社会工作人才，培养具有基础专业知识的社工，致力于维护服务对象的福祉与社会公义”；加州大学伯克利分校“注重向学生提供智识资源（intellectual resources），培养学生批判思考的能力”；华盛顿大学“培养能认识不公正及不平等问题并采取有效行动的社会工作者；培养对社会福利和社会工作历史、政策、研究和实践干预进行比较和批判思考的社会工作者”；威斯康星大学“对专业判断保持批判思考；在实践中对多样性和差异保持敏感；推动人权和社会及经济正义”。对此，郑广怀将这类强调社会正义培养目标的社工教育称为“正义为本的社工教育”，并将这类教育与当代中国大陆的社工教育的特征进行对比，直指大陆主流社工教育将社会和谐稳定作为社工的宗旨，忽略社会正义。

郑广怀进一步指出大陆社会工作教育面临的两大困境：困境一是实践者无批判，社会工作教育屈服于国家意识形态，提供技能为本的教育，把社会现象简化为个人问题，抽空政治性，强调去情境化的实践技能；而困境二是批判者难实践，即部分社工教育者强调社会正义和社会变迁的使命，但未能将日常实践和社会正义充分联结起来，由此带来的问题是社工在实践中产生挫败感、无力感和幻灭感，最后离开社工行业。由此我们可以预见的是，如果不能培养出理解社会问题的政治经济文化根源、将日常实践和社会正义充分联结起来的社工，那么社会工作将由于无法回应当下复杂的社会公平问题而面临被其服务对象及公众抛弃的存在危机。

（二）社会工作在社会服务层面对社会公平议题的实践

我们通过民办社工机构是否将社会公平纳入其服务范围／活动领域来考察中国社会工作对社会公平议题的实践。在这里，我们使用了中山大学中国公益慈善研究院在2012年底开展的广州市社会组织发展状况调查收集的信息。这项研究随机抽取当时广州市138家市区级注册社工机构中的1／3, 46家社工机构被抽取为样本，最终31家机构接受了面访，受访率为67.39%。在“组织的主要工作领域”一题上，31家机构的描述见表2。

粗略分析表格中的内容，我们看到在对主要工作领域的描述中，83.9%的社工机构都提到了“服务”, 51.6%的社工机构提到了“家庭”、“综合服务”或“政府购买服务”, 45.2%的机构开展的工作明显覆盖了青少年、社区服刑人员、妇女、儿童、外来工、残障人士等各类社会弱势人群或特定人群，例如，B21只为移居人士提供服务，B14是为老人、妇女等特定人群服务。47.6%的社工机构在工作描述里提到了“社区”或“街区”，而使用“社区工作”、“社区发展”、“社区共融”之类具有发展意涵的表达的不足1／10（9.7%），其余的机构只是将社区视为一个地域的概念，在社区这个地方为社区里的人群提供服务。16.1%的机构将义工（又称志愿者）作为一个服务领域。一半多的社工机构（51.6%）不只是表明他们在开展服务，还说明了他们服务的功能或目标，包括养老、就业、心理咨询、教育等。其中，32.25%的机构提及自身具有研究、培训、咨询和督导的功能，这表明人才培养是社工机构较为重视的一个领域。只有6.6%的机构在工作领域明确表达了结构性目标，即B20的“社区经济生计”和B26的“减少社会歧视”。

从抽样调查的结果来看，如果按照萨拉蒙教授所在的研究中心对非营利机构的分类标准，受调查的社工机构基本上都会被归入社会服务类，或者说直接服务类。由于实际服务中的伦理基础薄弱且缺乏明显可见的结构性目标，我们无法看到朱志强、何国良先生所说的“社会工作的本质是一种道德实践和政治实践”（朱志强、何国良，2000）。这些在开展社会服务的社会工作机构没有把机构角色置于一个社区结构中去想象和建构，而是以服务对象和服务内涵为主导来说明其社工角色中最狭义的层次表述。

事实上，就算社工机构不会明确表示社会公平是自身所实践的一个工作领域，但其在开展工作中必然面临社会公平议题。Reamer指出社工在分配有限资源的时候，分配资源的标准可能是行政人员的个人偏见、政治上的压力，或是机构过去的传统。然而，事实上这些决定都是意味深长的伦理决定，因为其引发了有关公平与正义的复杂议题（Reamer, 2000）。虽然有将近一半的机构优先考量保障弱势群体的利益（这表明他们对服务资源的分配是有伦理考量的），但他们对弱势群体或服务对象的认定标准是什么呢？是不是依据这些弱势族群曾受到不公正对待而对他们进行结构性的补偿呢？为了建设公平正义的社会，政府在基本服务均等化、农民工市民化、政府机构精简、政府职能转移等方面做出了承诺，在一些省市实施了具体的改革措施，而社会工作有没有对社会结构有所贡献呢？

有学者基于中国社会工作者的实务经验，指出应当建立需要为本的社会工作模式，并嵌入社会制度体系中，嵌入中国适度普惠型社会福利制度中，嵌入中国社会政策发展中（彭华民，2010）。我们认为，社工唯有将弱势群体所遇到的问题外化，将其开展的工作与弱势群体所处的社会情境和社会制度相联结，社工服务中才有社会公平这一政策性、结构性的内涵。社会工作的愿景和使命必须建构于社会发展的脉络中，高度关注社会演变过程中社会结构所产生的种种不公平现象。这样，社会工作在社区中关注和支援弱势社群的角色才会根植于人的需要，让有需要的对象感受到相对公平和平等的对待。

（三）社会工作在社会政策层面的社会公平实践

社工进入社区开展服务，并非处于真空之中，而是在原有的社会福利与社会服务制度之中。离开制度则服务难以推行，与制度结合则常常危及社会工作的主体性，因此如何定位其与社会福利体系的关系往往成为社会工作面临的难题。夏学銮曾指出，社会工作具有实践、专业和制度三个维度的性质，其中，制度的社会工作在于社会工作是社会福利制度的发送体系，以社会福利制度的理念、政策和项目助人，因此社会工作与社会福利体制是相适应的，“带有施恩性质的社会工作实践是与带有侮化性质的剩余（选择）福利相适应的；带有人权观念的社会工作专业是与尊重人类尊严的制度（普遍）福利相适应的”（夏学銮，2000），这便给了社会工作者一个严肃的提醒：没有公正的制度，就没有公正的社会工作。

我们通过近年与中国社会工作相关的一些事件来理解其在政策层面实践社会公平的角色。在中国，社会工作在社会政策中的角色一开始便被定为执行者，主流的声音仍然坚持社会工作的政策执行者角色，认为它的作用是提高公共服务的成效。当政府购买社工服务成为中国社会工作主流的发展模式后，政府作为购买方决定了社工机构能否获得服务合同，并且由于购买模式的不完善使得社工的服务成效标准往往取决于政府的喜好，社工机构在社会福利体系中没有相对独立的组织身份，与政府往往并非伙伴关系而是伙计关系，对政府指派的行政任务缺乏拒绝能力。社会工作在社会政策制定中的角色更趋弱化，变成安分的执行者而很难有对不公的社会政策进行发声的空间。

当然，近年来人们也能在社会政策制定的过程中看到社工的身影。例如，广东省佛山市有社工作为非营利组织代表当选人大代表、政协委员，北京市民政局提出将制定相关政策增加社工在各级党代会代表、人大代表、政协委员和劳动模范中的名额，以及通过公选引入社工人才进入体制内成为政府官员。但社工在社会政策制定过程中的参与更多的是由于政府主动开放空间，鲜见社工在公共领域争取决策参与的努力。这种体制内的参与路径固然重要，但社工毫无体制外发声的努力，也就使得当体制内路径行不通时，社工就不会在体制外寻求改变。我们也能观察到一些社工由于自身受到不公平对待而通过媒体进行抗争的个案，却很少能够看到有组织、有策略的政策倡导及其对政策的实质影响力。相比较而言，能够在体制内外灵活行动来倡导社会公平政策的社会组织还是以草根NGO为主，例如，公益机构“益仁平”自成立以来，协助乙肝病毒携带者、艾滋病病毒感染者、残障人士、女性、同性恋人士、结核病患者、“被精神病”人士等弱势人群进行反歧视维权，其中许多案件成为社会广泛关注的有影响力的诉讼；同时“益仁平”还积极参与到国家的立法、修法工作中，对《就业促进法》、《食品安全法》、《劳动合同法》、《精神卫生法》等法律法规的制定做出了贡献。

由于社会工作整体上缺少改变社会政策的目标，可以说社工对社会福利体制的影响是极其微弱的，他们只是被动的执行者，无法对制度性的不公平、不公正起到修正作用。社工没有回应像文章开头所说的财富不平等的根源——区域差异和城乡差异的结构性因素这样的问题。当社工毫无反思地执行那些反映社会不公平的社会政策时，那么社会工作事实上也变成了不公平的一部分。

我们并不是说社工的每一项工作都应该把重心置于政策改变上，而是说当触及不公平的社会政策时，社工应该采取更加积极的态度。因此，我们尝试把其在社会政策层面的社会公平实践归结为三个层次，从理论上分析社工在不同情形下与社会政策的关系。

（1）执行社会公平政策。社工积极地执行政府制定的社会公平政策，在政策运行过程中成为政府的伙伴，与之建立合作关系。

（2）参与社会公平政策的制定。在中国，社工参与政策制定的方式跟一般中国公民并无不同，正式的途径主要有：通过人大代表、政协委员递交提案；参与社会政策征询会；游说；寄送信件给政府部门或者通过新闻媒体表达呼声；参选人大代表、政协委员参与政策制定。

（3）倡导社会公平政策。有效的倡导有强烈的目的性，可以概括为“制约权力、驾驭资本、遏止社会失序”（孙立平、沈原、郭于华等，2010）。这意味着当政府未能很好地履行对民众的福利责任乃至侵害了民众的基本权利时，社工将基于权利视角，发育弱势社群和权益受损者的社区自组织，运用意见调查、递交建议信或提案、发布联名信、媒体发声、诉讼等方式，凝聚公众力量，推动政府深入了解和积极解决社会问题。

社会政策的执行者、参与者和倡导者，从不同的角色扮演中可见社会工作的主体性。层次（1）和（2）均是社会工作与政府互动的既有渠道，而（3）则是指社会工作者有责任将受压迫的、受到不公平对待的弱势社群联结起来，进行集体意识的倡导，采取不同形式的行动去抗衡不公平的政策与措施。这种角色的履行，使社工的主体性立足于社会公平建立的基础之上。

四 结语：中国社会工作的未来发展趋势

通过分析社会工作在专业教育、社会服务和社会政策三个层面对社会公平的实践，我们认为，社会工作的专业教育和社会服务都没有经历一个充分专业化的过程，而是在政府购买服务的催化剂之下过度膨胀。开设社工专业的高校多、社工学生培养得多不代表我们培养出了优秀的社工人才，社工机构数量多、规模大、项目多也未必表示这些机构的社会服务质量经得起考验。在现实中我们看到的是无力面对社会不公平的社会工作，这种无力感表现在：社工课程中缺乏批判意识的培养和面向社会公平问题的专业训练，在社工机构的工作领域似乎只能看到对弱势群体的补救性工作而看不到对社会公平议题的回应，在体制外以社会组织的独立身份关注社会政策改变的队伍里难以听到社会工作的声音。

Pearson和Phillips认为，考虑到中国的政治情境，只有作为功能主义者（问题解决者）的社工才能在中国得到发展，解释主义者（意义搜寻者）、激进人本主义者（意识提升者）、激进结构主义者（革命者）是没有空间的（Pearson ＆ Phillips, 1994）。从中国社会组织发展的时代背景来看，中国政府在社会福利方面的投入是在增加，而政府购买服务催生的社工机构的确很少呈现对社会公平的使命感，但这是不是说明推动社会正义的社会工作在中国的政治情境下没有生存空间呢？我们可以把中国社会工作对结构性不平等的无力感完全归咎于政府吗？

答案似乎是否定的，因为草根NGO、传统的地方组织和宗教组织与社工机构正在同一个时代背景和政治情境下并存，而这些产生较早的组织已经发展出自身的社会公平策略。从草根NGO在中国的发展轨迹来看，对公平的追求、对权力和资本的挑战虽然增加了政治风险，但也让这类组织形成了独特的生存策略，即通过丰富资金来源、运用新媒体、提高社会动员能力、形成跨界的松散联合等方式来增强组织的力量。传统地方组织主要是通过增强组织能力和改善组织治理，主动弥补政府在公共服务方面的空缺并与后者形成密切合作的地方网络关系；传统宗教组织则倡导人道主义和奉献精神使得更多的富人与穷人分享财富，在社会资源再分配中继续发挥不可替代的作用。

扎根社区、社会使命、自主管理是民间自发型社会组织的共有特征，基于中国社会正义先行者们的经验，我们试图在文章的结尾提出一种面向社会公平的社会工作想象：在复杂的、充满不确定性和无限可能的中国社会环境下，社会工作若要旗帜鲜明地走上追寻社会正义的道路，就需要一群有社会理想的社会工作者，他们接受社会组织自主生长的自然规律，在不受权力和资本保护的“野生”环境下，从他们关注的议题开始，于不同的地域和时空聚合、分散、再聚合，在反映社会矛盾的社会事件中担当责任，激发产生于日常生活的集体力量，通过有组织、有策略的集体行动形成社会工作行业践行社会正义的能力和使命感，从而渐进式地将日常生活与社会正义充分联结起来。

我们已经从这些民间社会组织的发展历程看到，组织的规模、数量、资金量、合法性这些通常被用于评价其发展水平的维度并不能说明组织实质的社会影响力，往往是松散的组织形态使得组织在面向特定目标时能够产生聚合效应。我们或多或少已经看到社工业内联合的迹象。2014年3月，在广州弃婴岛（婴儿安全岛）试点这项关爱弃婴的人性化措施由于弃婴人数超过福利院承受极限而宣布暂停后，一个由广州近十家社工机构的人员组成的“守岛行动”小组进驻婴儿安全岛，协助安抚、劝阻弃婴家长。这是社工积极参与社会行动的一个事例，这样的事例还会越来越多。也许中国的社会工作参与社会正义实践的过程是漫长而曲折的，但唯有走上追寻社会正义的道路，社会工作才能实现有自主性的永续发展。

另外，社工机构只有重新回到服务的基本平台——社区，把机构置于社会结构中，明确本身在社区中应有的角色，在社区生态环境中分析居民的需要，明白社会工作与弱势社群的同盟关系，才是以社区为本、以需求为导向和以倡导改善生活素质为基础的社会工作的服务介入，才能践行社会工作专业在社区发展和社会建设中的基层工作使命。

参考文献

曹飞廉、陈建民，2010,《当代中国的基督教社会服务组织与市民社会——以爱德基金会和上海基督教青年会为个案》,《开放时代》第9期。

F. G. Reamer, 2000,《社会工作价值与伦理》，包承恩、王永慈译，台湾：洪叶文化事业有限公司。

夫马进，2005,《中国善会善堂史研究》，北京：商务印书馆。

郭婷、付涛、刘海英，2012,《中国公共倡导多元化发展现状分析》，载朱健刚主编《中国公益发展报告（2012）》，北京：社会科学文献出版社。

郭于华、沈原，2011,《居住的政治——B市业主维权与社区建设的实证研究》,《社会学研究》第1期。

何建华，2005,《社会公正与构建社会主义和谐社会》,《学术月刊》第7期。

贾西津，2003,《中国市民社会和NGO的发展与现状》，载李凡主编《中国基层民主发展报告：2002》，西安：西北大学出版社。

教育部课题组：《学校社会工作人才培养体系及社会工作专业学科建设研究报告》, 2007年6月28日。

勒庞，2004,《乌合之众：大众心理研究》，冯克利译，北京：中央编译出版社。

李迎生、韩文瑞、黄建忠，2011,《中国社会工作教育的发展》,《社会科学》第5期。

林顺利，2013,《民国时期社会工作引入和发展的路径》,《河北大学学报》（哲学社会科学版）第3期。

彭华民，2010,《需要为本的中国本土社会工作模式研究》,《社会科学研究》第3期。

彭秀良，2010,《守望与开新——近代中国的社会工作》，石家庄：河北教育出版社。

清华大学社会学系社会发展课题研究组，2010,《以利益表达制度化实现社会的长治久安》,《领导者》第33期。

SY, 2013,《MSW混合培养的“仓促”与“迷惑”》, http://blog.sina.com.cn/s/blog 95ceaafe0101knwd.html。

孙立平，2011,《走向积极的社会管理》,《社会学研究》第4期。

孙立平、沈原、郭于华等，2010,《以利益表达制度化实现长治久安》,《领导者》总第33期。

谭洪安，2013,《广州的善堂与七十二行》,《中国经营报》总第2006期。

唐忠毛，2013,《民国上海居士佛教慈善的运作模式、特点与意义》,《社会科学》第10期。

童志锋，2009,《动员结构与自然保育运动的发展——以怒江反坝运动为例》,《开放时代》第9期。

王名，2007,《中国NGO的发展现状及其政策分析》,《公共管理评论》第6期。

王世刚主编，1994,《中国社团史》，合肥：安徽人民出版社。

王思斌，2006,《中国社会工作的嵌入性发展》,《社会科学战线》第2期。

夏学銮，2000,《社会工作的三维性质》,《北京大学学报》（哲学社会科学版）第1期。张省，2009,《论社会工作教育的发展取向——地震灾区社会工作的启示》,《教育评论》第3期。

赵小平、王乐实，2013,《NGO的生态关系研究——以自我提升型价值观为视角》,《社会学研究》第1期。

郑功成，2009,《中国社会公平状况分析——价值判断、权益失衡与制度保障》,《中国人民大学学报》第2期。

郑杭生，2006,《社会学视野中的社会建设与社会管理》,《中国人民大学学报》第2期。

郑杭生，2007,《社会公平正义与和谐社区建设——对社区建设的一种社会学分析》,《中国特色社会主义研究》第6期。

中华环保联合会，2006,《中国环保民间组织发展状况报告》,《环境保护》第10期。

朱健刚，2004,《草根NGO与中国市民社会的成长》,《开放时代》第6期。

朱健刚、陈安娜，2013,《嵌入中的专业社会工作与街区权力关系——对一个政府购买服务项目的个案分析》,《社会学研究》第1期。

朱健刚、赖伟军，2014,《“不完全合作”: NGO联合行动策略——以“5·12”汶川地震NGO联合救灾为例》,《社会》第4期。

朱志强、何国良，2000,《社会工作的本质：道德实践与政治实践》，载何国良、王思斌主编《华人社会：社会工作本质的初探》，香港：八方文化企业公司。

Rawls, John.1971. A Theory of Justice. Cambridge, Massachusetts: Belknap Press of Harvard University Press.

Pearson, Veronica, and Michael Phillips.1994.“Psychiatric Social Work and Socialism: Problems and Potential in China”, Social Work, Vol.39（3）.

Ho, Peter, and Richard Louis Edmonds. 2007.“Perspectives of Time and Change Rethinking Embedded Environmental Activism in China”, China Information, Vol.21（2）.

Wu, Fengshi. 2002.“New Partners or Old Brothers? GONGOs in Transnational Environmental Advocacy in China”, China Environment Series, Vol.51（5）.

Xie, Lei. 2001.“China's Environmental Activism in the Age of Globalization”, Asian Politics＆ Policy, Vol.3（2）.

Yang, Guobin, and Craig Calhoun.2007.“Media, Civil society, and the Rise of a Green Public Sphere in China”, China Information, Vol.21（2）.

Young, Nick.2001.“Searching for Civil Society”, 250 Chinese NGOs: Civil Society in the Making, China Development Brief.