二 人民海关的创建

海关是国家的经济大门，是依法执行进出口监督管理的国家行政机关。它对进出口的货物、金银、证券、行李物品、邮件、运输工具等实施监督管理，包括征税、查禁走私、临时保管通关货物和统计进出口商品等。它有权对不符合国家法律规定的进出口货品不予放行、罚款，直至没收或销毁。各个国家都十分重视海关的自主权，以保障本国经济不受外国的骚扰，保护民族工商、外贸事业的正常发展。

中国海关具有悠久的历史。在19世纪初叶以前，中国海关一直由本国政府所管辖，到了19世纪中叶，随着西方资本主义国家的侵入，中国海关的实际管辖权发生了重大变化，由独立自主的海关演变成被帝国主义控制的为外国列强和中国封建统治者服务的半殖民地性质的海关。正如毛泽东所说：“帝国主义列强侵略中国，在一方面促使中国封建社会解体，促使中国发生了资本主义因素，把一个封建社会变成了一个半封建的社会；但是在另一方面，它们又残酷地统治了中国，把一个独立的中国变成了一个半殖民地和殖民地的中国。”

为贯彻独立自主的外交政策和平等互利的通商原则，建立新中国的海关，管理好国家的门户是至关重要的。

（一）旧中国海关的半殖民地特点

我国早在古代西周已有“关”的设置，春秋战国时期，典籍中已有“关”的记载。“关”本是在交通险要或边境出入的地方设置的守卫处所。但是，到了19世纪中叶，中国的海关却成了帝国主义鸦片走私、贪官污吏引狼入室的直接通道。帝国主义的鸦片趸船将鸦片运上陆地，进入广州及内地各省，直至北京。尽管沿途海关、卡口、户关和厘金卡口密如蛛网，鸦片却能一路闯关越卡，如入无人之境。原因在于清朝廷上下腐败，走私商人得以贿赂开道。鸦片走私使清政府白银大量外流，财经陷入危机。英国精心策划的鸦片战争迫使中国逐步沦为半殖民地。帝国主义者从而攫取了我国海关的管理权和关税权。

旧中国的半殖民地特点在海关部门反映得尤为突出。

1．管理权掌握在外国人手中

1853年，第二次鸦片战争以后，帝国主义者夺取了我国海关的管理权。

帝国主义各国对中国海关的特权首先来自武装侵略之后强迫中国政府签订的不平等条约。例如，1858年《天津条约》载明中国海关必须邀请外国人帮办税务、查私及助航设备；1896年及1898年两次英德借款合同规定，在借款未清偿前，海关制度（包括邀请外人办理）不得变更；甲午中日战争之后，中英换文确定总税务司一职应继续由英国人充任；等等。根据这些条约，从1859年起直至1949年中国人民革命胜利，在整整90年间，中国海关最高管理机关的负责人“总税务司”一职，始终为英国人或美国人担任。1859年清政府任命的李泰国，继任的赫德以及此后的斐士恺（代理）、安格联、易纨士（代理）、梅乐和等均为英国人，新中国成立前最后一届总税务司李度为美国人。

历届海关总税务司虽然是中国政府任命的，但实际上以其本国利益为宗旨，对于我国的规章法令，如不经其驻华外交使团同意，就拒绝执行或置之不理。他们不愿也不需要中国的海关法。洋税务司的意志便是法令。全国海关的主要雇员由外国人担任，最多时接近2000人，中国雇员人数虽然多5～6倍，但必须听命于外国雇员，没有独立行使职能的权利。

在总税务司的掌握下，全国关税收入大量用于偿还我国的内外债和赔款，并支持濒临崩溃的清朝政府、北洋军政府、各地军阀以及国民党政府，为他们进行反革命内战筹措军费。辛亥革命后总税务司和公使团为了阻止关税落入革命派之手，将各关税收以税务司名义存入外国银行总税务司所开的账户中，用于保证支付到期的债务和赔款，剩余部分须经总税务司开出拨付关余的支票才能向银行提取，总税务司成了“太上”财政部长。在国民党执政时期，总税务司直属于财政部关务署，海关所收税款按旧税则所征部分指定用于支付给汇丰银行，其他税款先由总税务司提取海关开支后才送交中央银行。1937年七七事变后国民党实行国库法，海关费用凭其预算由国库拨给。第二次世界大战以后，全国各大海关均改由资历较深的华籍人员任税务司。但总税务司一职仍由美籍税务司担任。种种情况表明，总税务司的实际任务是监督中国财政收入，忠实执行帝国主义列强强加给中国的不平等条约中规定的义务。中国形成了门户洞开的局面。

2．章则法令有利于帝国主义的经济侵略

总税务司控制下的海关，不是按照中国立法机关制定的海关法和税则来执行海关职权，而是按总税务司签发的通令指导全国海关业务。海关税则是根据不平等条约制定的。1843年税则将进出口货物税率定为5%左右。1858年税则规定，除丝、茶、鸦片3种货物外，所有进出口货物一律值百抽五。鸦片以“洋药”之名，允许合法进口，每百斤收税银30两（约为值百抽八）。实际上，中国对进口商品征收的税率远较值百抽五为低，成为世界上最低的进口税率，而且出口税、内地税、吨税的税率也受条约限制，均不能自行调整。关税自主权的丧失，使海关关税失去保护本国工业、农业、商业发展的作用。结果是便利了外国商品的倾销，加强了外国资本主义对于中国经济的瓦解作用，使中国农业、工商业受到严重摧残。

民国时期，在全国反帝爱国运动不断高涨的背景下，争取关税自主成为朝野共同奋斗的目标。直至1930年中日两国签订《中日关税条约》后，国民党政府重新修订《海关进口税则》，于1931年1月1日实施，方使这一奋斗取得一些实效。但当年九一八事变后，日本不仅占有了中国东北的关税，而且在华北一带大肆走私，使中国海关税收损失惨重。迫于日本的压力，蒋汪合作政权奉行对日妥协路线，于1934年7月再次修订税则，做出了有利于日本的调整。这次修订降低了日本输华大宗商品的税率，提高了美英输华商品的进口税率。这次税则修订表明，由于日本侵略势力的步步进逼及中国当权者的对日妥协，收回关税主权后中国关税仍然难以完全“自主”。

各国海关为了保证海关负责征收的关税不受损失，必须认真查缉走私，只有偷漏税和走私活动受到严格控制，税则才能发挥作用。但是，在内外勾结之下，旧中国缉私工作长期不力。如日本以中国台湾为据点，向南方各地进行大规模走私。根据当时报刊资料和海关统计，1935年、1936年两年的走私货物估值各在法币3亿元以上，分别占当年中国进口总额（10亿元左右）的1/3。这导致中国关税收入锐减，白银大量外流，民族工业受到沉重打击。抗日战争结束后，美国商品由各地大规模走私进口，加上所谓“剩余物资”“救济物资”的倾销，不仅使海关关税受到极大损失，而且使本来基础脆弱的民族工业受到严重摧残。根据1948年8月统计，仅广州一地，织布、橡胶、卷烟、火柴、电池、五金等行业被迫停闭的工厂即达70% ～80%。新中国成立前夕，上海机器制造业停闭的工厂占原有工厂的80%。

3．利用特殊地位扩大海关权利损害我国主权

帝国主义者凭借在中国的特殊地位，利用其掌握的特权，将与海关无关的职务揽入海关管理范围之内，如保证航运安全和巡卫国境海岸等。

在近现代中国人民反对帝国主义的斗争中，反对帝国主义控制海关是重要内容之一。为了收回海关管理权和关税自主权，中国人民进行了长期的斗争。“关税自主”和“海关革命”的口号，曾被各方面提出来。但是，这些斗争长期没有达到目的。因为不从根本上推翻帝国主义的统治，赢得国家的独立和主权，任何关税自主都是不可能的。中华人民共和国的成立，结束了帝国主义、封建主义和官僚资本主义统治中国的时代，从而使收回海关行政管理权、收回关税自主权这一近百年来中国人民的夙愿得以实现，把百年被帝国主义控制的海关变为独立自主的人民海关。中国人民第一次在全国范围内掌握了中国大门的钥匙。

（二）人民海关的创建

1949年5月31日，刘少奇为中共中央起草《中国人民革命军事委员会关于建立中央财政经济机构大纲（草案）》。其中提出，在应陆续建立的中央财政经济部门中，海关总署为负责管理全国海关的独立行政机关。

这一方案为创建新中国海关最高领导机构——海关总署作为一个政府的独立行政部门的地位，为新中国海关方针、政策和组织管理的集中统一提出了决策性规则。

根据这一规则，1949年8月，首先在中国人民革命军事委员会下设的中央财政经济委员会设立了海关处和海关总署筹备小组。9月22日，财经委员会主任陈云和副主任薄一波向中央报告，由于关于海关工作的知识很少，甚至没有，为了解情况，交换经验，商谈今后海关工作，建立新的海关机构，准备约请全国主要海关及旧海关总署负责人来北平开座谈会。第二天周恩来即批示请刘少奇在政策上给予指示。10月8日，在海关工作座谈会上，中财委主任陈云指出，几十年前，我们就提出关税自主的口号，但经济不独立，关税就不能自主。海关的大变革是带根本性的大变革。过去海关是由帝国主义把持的，国民党把海关变成帝国主义侵略的组织、为反动统治服务的工具。他提出，新中国海关的工作方针，是要把海关变成为人民服务的、完全自主的、有利于新民主主义国计民生的海关，这是一个带根本性的大变革。海关的调整，要同经济、政治各方面工作配合起来，审慎稳步地前进。他说：“海关近百年来有益于人民的东西不要变革，海关中好的技术、经验、组织都要吸收。”他还指出，海关与对外贸易的关系十分密切。“要使对外贸易有利于我们将农业国变成工业国。对于我们自己可以制造的东西要采取保护政策，不能像国民党反动统治时期的对外贸易政策那样摧残自己的工业。”针对当时上海、汉口、天津、东北各海关分属不同行政区域的情况，陈云提出加快海关统一管理，他说，海关列在要比较快的统一日程里。从事海关工作的新老干部必须团结，共同为建设新海关而努力。经过这次座谈会，建立人民海关有了比较具体的指导方针。

1949年10月8日，政务院财经委员会设立了海关处和海关总署筹备小组。中央人民政府成立以后，随着对外贸易的日益发展，海关工作需要超出原解放区的地方性局限，加以统一管理。

1949年10月25日，海关总署颁布“第一号通告”，宣告新中国海关及中央人民政府海关总署在北京成立，首任海关总署署长为孔原。

在周恩来、陈云的直接领导下，海关管理权回到了人民的手里，并且实现了从服务于帝国主义掠夺目的的旧海关到新民主主义新海关的变革。新的海关总署负责配合贸易部，通过对进出口货物的监管和进出口关税计征等工作，执行国家的对外贸易管制政策。

新中国成立时，我国共有27处独立海关，19处分关，127处支关（所、站），共有海关工作人员1127名。当时27处独立的海关可以分为两类：一类为老解放区的海关。如山东、东北等解放区的一部分海关早就是人民民主政府的一个行政部门。这类海关当时共有9个：满洲里、绥芬河、图们、辑安、安东、旅大、营口、瓦房店及烟台。其特点为组织制度较为简陋，缺乏正规的海关工作经验。另一类是在1949～1950年先后由各地人民政府或军管会分别接管的。这类海关共计18个：天津、青岛、上海、福州、厦门、汕头、广州、九龙、拱北、江门、北海、湛江、琼州、迪化、汉口、昆明、腾冲、龙州。这些海关沿用了历史上外国管理者制定的海关制度。

1950年12月14日，周恩来起草并下达了《政务院关于设立海关原则和调整全国海关机构的指示》，规定了海关的设关原则和调整海关机构的方案。

政务院关于设立海关原则和调整全国海关机构的指示

（一九五〇年十二月十四日）

中华人民共和国设立海关的基本原则：必须一反过去反动统治为服从帝国主义大量倾销外货并廉价吸取原料的经济侵略措施，滥行开放对外贸易，到处设立海关机构的方针，而严格以独立自主精神，根据国家经济情况的需要，在应开放对外贸易的地方设立海关机构。凡与这个基本原则不合的，在非开放对外贸易或为我经济情况所不需开放对外贸易的地方所设立的关、卡、所、哨等，不论其仅为监视走私或尚在查验征税，均应根据各地具体情况有计划有步骤地予以撤销，并将各该地方的查私任务移交公安机关。为此，特将设关原则和调整海关机构方案规定如下：

甲、设关原则：

一、下列地方得设立海关机构：

1．中央人民政府决定开放对外贸易的港口；

2．国界火车站和国际联运车站；

3．陆路边境及国界江河上准许货物旅客出入国境的地点；

4．国际航空站；

5．国际邮包、邮件交换地点；

6．经中央人民政府特许货物出进口的地方。

二、依下列条件分别设立海关（或关）、分关、支关：

1．凡经常有大宗出进口货物（包括国际邮包及旅客行李在内）的地方或经常只有数量较少的出进口货物（包括国际邮包及旅客行李在内）但有政治经济重要性的地方，设立海关（或关）；

2．凡经常有数量较少的出进口货物（包括国际邮包及旅客行李在内）的地方设立分关；

3．凡不经常有出进口货物或经常有而数量很少或对国外出进口贸易只有局限性的地方，设立支关。

三、各地方海关（或关）直隶于海关总署，各分关、支关的隶属关系由海关总署规定之。

四、凡未设有海关（或关）、分关、支关的地方不准货物出进国境，违者以走私论，并由当地公安部队或军政机关将私运货物连同运输工具及走私关系人扣留，按照海关法规的规定办理之。为了照顾国界边境少数民族及居民交换自用生活必需品方便起见，允许边境居民小额货物进出。其管理办法由各大行政区财政经济委员会根据本区边境的特殊情况，拟定具体实施办法，并报中央人民政府贸易部、海关总署备查。

五、海关（或关）、分关、支关之设立、迁移或撤销，由海关总署会同中央人民政府贸易部、财政部及公安部办理之。

六、凡未设有海关（或关）、分关、支关之边境沿海地方查私工作，应根据本院一九五〇年一月二十七日的决定由中央人民政府公安部负责办理之。各地海关（或关）原有仅为查私而设之机构在未将查私工作移交公安部以前，暂维现状，但不得视为对外出进口贸易地方。现有其他海关分支机构尚未规定继续存在者，亦得在奉令撤销前仍暂办理原有业务。

乙、根据上述设关原则及目前情况，决定暂在全国范围内设立地方海关（或关）二六处，分关九处及支关三五处。其名称及隶属系统如下：

满洲里关，下辖海拉尔支关；

绥芬河关；

图们关，下辖开山屯、三合村、南坪、珲春四支关；

辑安关，下辖长白、临江、下解放三支关；

安东海关，下辖三道浪头支关；

大连海关；

营口海关；

沈阳关（东北海关管理局结束后设立），下辖哈尔滨、齐齐哈尔二支关；

天津海关，下辖秦皇岛、塘沽二分关；

北京关；

青岛海关，下辖烟台分关，连云港支关；

上海海关，下辖吴淞、宁波、温州三支关；

福州海关，下辖涵江、三都澳二支关；

厦门海关，下辖晋江支关；

武汉关；

汕头海关；

广州海关，下辖黄埔支关；

九龙海关（设在深圳），下辖文锦渡支关；

江门海关，下辖拱北分关（设在关闸炮台）；

北海海关，下辖东兴支关；

梧州关；

湛江海关；

海口海关；

昆明关，下辖打洛、孟连、河口、马关四支关；

腾冲关，下辖畹町分关及猛卯、遮岛、猴桥、镇康四支关；

迪化关，下辖霍尔果斯分关下设伊宁支关，塔城分关下设巴克图支关，承化分关下设吉木乃支关，喀什分关下设伊塘支关，并直辖哈密、乌苏两支关。

政务院总理 周恩来

海关总署署长 孔 原

一九五〇年十二月十四日

周恩来对于改造旧的海关制度做了明确指示，他指出，对于旧的海关制度，“应采取分析的态度，应分两方面来认识：一方面，它是帝国主义在半殖民地的产物；另一方面，又是资本主义的经济机构。对待旧海关不能像企业工厂那样整套接收过来。如旧海关的人事制度和待遇问题就是很不合理的……这种不合理的待遇和人事制度应该反对。但在另一方面，有许多业务行政技术方法是有用的，如海关的统计就是比较可靠，有些资料和业务经验也是比较有用的，应该接收过来并加以改造。”周恩来的指示使我国对海关的改造具有了科学的精神和扬弃的尺度。经过这种有分析的改造，新中国的海关与旧海关比较，发生了如下变化。

1．海关的性质发生了变化

政务院在《政务院关于设立海关原则和调整全国海关机构的指示》中明确规定，中华人民共和国设立海关基本原则，“必须一反过去反动统治为服从帝国主义大量倾销外货并廉价吸取原料的经济侵略措施，……而严格以独立自主精神”，使海关成为统一的独立自主的国家机关。它的工作任务不是单纯地征收关税，更重要的是通过贯彻新的海关税则，配合国家对外贸易的管制，保护民族工业的恢复和发展。具体来说有三项主要任务：首先是国家的监督机关。根据中央人民政府对外贸易管制的政策法令，对一切公私进出口货物实施监管，以保证对外贸易许可制度的有效实施和进出口外汇全部由国家金融机关所掌握。其次是按照中央人民政府所公布的税则征收关税。这不仅可以巩固财政，增强国防建设和稳定金融物价；而且具有配合国家对外贸易管制，保护民族工业恢复和发展的重要意义。最后，是和走私活动做斗争。多少年来帝国主义和中国反动政权相结合，以掠夺性的公开贸易和海盗式的走私活动同时危害中国的经济和政治。这项工作是保卫国家政治经济权益的重要任务。

2．调整了设关地点

根据政务院规定的设立海关原则，全国的海关设置有所变化。在1950年一年之中，海关总署撤销了重庆、金陵、瓦房店、龙州4个独立关和分关支所。全国海关及其分支机构由原有的173处缩减为70处。凡未设有海关、分关、支关的地方不准货物出进国境，违者以走私论。为了照顾国界边境少数民族及居民交换自用生活必需品，允许边境居民小额货物进出，从而改变了过去对外门户洞开、对内关卡林立的现象，变帝国主义掠夺中国人民的工具为保护人民经济恢复和发展的机构。

3．改革组织制度和人事制度

废除了洋税务司制度以及相关的组织制度和人事制度。改变不合理的职级划分、密报考绩制度和以年资为主的升级制度；改造员工中的“超政治”思想、“大海关主义”雇佣观点，清除贪污风气，提倡廉洁朴素的革命作风；废除不合理的特殊高薪待遇制度（洋总税务司的正式薪资超过新中国成立后海关署长薪资的100倍；抗战前海关职工平均薪资为4000斤小米，新中国成立后为500斤）。在人员编制财务支出方面力求精简节约。新中国成立前旧海关支出占其税收的20%，1950年全国海关支出仅占税收的5%。1937年海关总署署务司年度支出235万银圆（约合人民币470万元），1950年中央人民政府海关总署的支出为人民币39万元，仅为1937年的8.3%，节省了91.7%，并且改进了海关的业务和办事手续，提高了工作效率。

在接管海关、争取改造留用人员过程中，中共中央要求在海关工作的中共党员特别是负领导责任的党员必须加强业务学习，努力克服闹名誉、闹地位、不安心工作和工作中的官僚主义。共产党员的带头作用对于改造留用人员起了很大作用，海关总署副署长丁贵堂叙述自己思想变化的3个阶段很有代表性，他说最初是意见不被采纳就发生反感：“不重视我，要我来干吗？”经过一个时期以后，当意见不被采纳时，也思索一下自己意见可能不对，但态度仍是消极的，以为“不同意就拉倒，错了与我无干”。“现在已能发现自己许多不对，并接受旁人意见，当自己认为还对的时候，也敢于坚持了。”人民海关建立后不久，海关工作人员的工作作风也发生了变化。过去接受商人请客送礼是常事，现在上船不吃人家一顿饭，不抽一支烟，树立了廉洁的作风。

4．解除了与海关无关的职务

旧海关承担了海务、江务、巡卫国境等与海关任务不适当的过多职务，形成“大海关主义”。新中国成立以后，海关总署于1950年10月中旬到11月中旬将全国海务、江务及港务大部分工作移交其他有关部门，移交人员1883人。与公安部拟订了关于巡卫国境及设关地点以外的查私职务移交的交接通则及实施方案，于1951年6月底交接完毕。周恩来总理对此予以高度评价，认为这是“海关组织的历史变革”。

5．统一全国海关财务

1950年5～10月底全国海关进行了仓库物资清理工作，清出总值317.89万元的物资。1951年前，全国海关统一了财务管理。除东北地区外，其他各区海关经费一律由总署统筹汇拨；各区关税均解缴中央，并做到按时上缴国库，定期汇报税收数字。

6．建立并统一业务制度

旧中国海关的百年间，从未有过海关法，一切按照海关总税务司的旨意行事。新中国海关总署成立以后，海关法规的草拟工作随即上马。为了顺利起草海关法规，1950年4月初，“海关法则专门委员会”正式成立，海关总署署长孔原担任主任委员。这个委员会成立后以一个多月的时间，起草了“海关法草案”。1950年6月19日，海关总署召开了第一次全国关务会议。全国各海关的84名代表专门讨论了海关法草案。1951年3月23日，中央人民政府政务院通过了《中华人民共和国暂行海关法》，4月18日公布，5月1日正式实施。

《暂行海关法》系统地规定了新海关的组织、任务、职权和统一的工作方法，规定了进行对外贸易和运输业务的公私企业机关、社会团体和私人对于海关规章的责任和业务，以及海关和它们之间的相互关系。《暂行海关法》是建设新中国海关制度的法律基础和具体纲领，它体现了独立自主保护我国经济发展的原则，是反对帝国主义经济侵略、建设工业化经济体系、加强国际交往的有力武器。1951年5月，政务院公布并开始实施海关进出口税则。同年，海关总署还颁布了许多重要的单行办法。其中包括：《海关处理滞报滞纳及过期未税进口货物暂行办法》《海关审理税则分类估价申诉案件暂行办法》《归国华侨携带行李物品免税优待办法》《海关查私提奖准备金暂行办法》等。在正式海关法和新税则颁布之前，这些“办法”的发布已初步解决了一些业务方面的问题。

经过上述接管和改造，新中国海关遵照全国统一的法律和法令，在新的轨道上运行起来。这个历程被形象地比喻为中国人民掌握了国门的钥匙。海关对于恢复和发展我国经济发挥了应有的作用。

（三）对进出口的监督管理

为了贯彻国家对外贸易管制的原则，新中国海关总署自建立之日起即对以下方面执行实际的监督管理：①公私经营的各种进出口货物；②经过国境的外国转运货物；③国际邮包；④出入国境的各项交通运输工具及其服务人员与旅客所带的货币、金银、私人物品；⑤装卸存放载运进出口货物的码头、仓库、驳船和场所。

海关的监督管理工作通过贯彻进出口许可制度、征税、缉私3个方面实施。

1．保证进出口许可制度的贯彻实施

海关对进出口货物的实际查验，是贯彻对外贸易许可制度，保证货证相符及正确执行关税政策的重要步骤，也是海关执行货物监管、验估征税、查禁走私三大业务的中心环节。

进出口许可证是海关对进出口货物监管验放的依据。1950年12月6日，中央人民政府政务院根据《共同纲领》的精神，通过了《对外贸易管理暂行条例》；1950年12月28日，贸易部颁布了《对外贸易管理暂行条例实施细则》。在《对外贸易管理暂行条例》中明确规定：进出口厂商输入任何货品，均须向所在地对外贸易管理局申请领取进口或出口许可证，经核发后，方得凭以办理其他进出口手续。这个条例将进出口商品划分为4类：①准许进出口类；②统购（销）进出口类（国家专营商品）；③禁止进出口类（非经中央财经委员会批准不准进出口）；④特许进出口类（须经贸易部批准方可进出口）。发证机关在核发进出口许可证时，对进出口商品的品种、数量、价格进行审查。海关依据进出口许可证对进出口货物监管验放。这就改变了旧海关的单纯报单制度，从而贯彻了对外贸易管制与保护贸易的政策，以达到保护、发展民族工业的目的。

新中国成立初期，国家经济困难。面对多种外贸成分并存的情况，特别是存在私营外贸企业的情况（1950年上海有私营进出口商1200多家，1949年天津有私营进出口商40多家），国家实行全面进出口许可证制度，管理的重点是私营外贸企业。在美国对我国实行全面封锁禁运的情况下，种种原因使部分进出口商有时不能按照手续事先领证。为此1950年12月和1951年4月贸易部曾会同海关总署一度制定无证到埠货物临时处理办法，规定准许进出口类货物一律可补证进口。这对于临时抢运物资起到一定作用，但是，也造成了进口贸易上的混乱。1952年贸易部对于查验许可证的变通办法做了具体规定，加强了海关的查验工作。

人民海关根据中央管制对外贸易的法令，结合各地具体情况从1950年起对货运监管工作进行了若干改进。包括废除旧的常年保结制度，建立新的责任制度；加强实际监管，改变以往在不平等条约束缚下依赖轮船公司向海关保证纳税的办法；逐步撤销对国内货运的监管，除珠江三角洲地区外，各地内河及国内航空货运，先后停止检查；停止对国内邮运物品的检查，并准备撤销一般地区沿海船舶的货运监管，以集中力量于进出国境货运监管工作；废止旧海关不合理的繁复手续和不必要的单据，缩短货物验放时间；新制定的征收规费暂行办法，将旧海关的49种101项规费和33个费率简化为4种18项15个费率。但是，新的监管办法在建制初期不够严密。例如，许多口岸缺乏为进出口货物专设的码头仓库，铁路承运进出口及过境货物尚未能实行负责运输制，对于货物装卸、驳运、存储的监管尚有许多漏洞；某些单位不遵守海关监管，单纯求快等，从而产生了一些混乱现象，造成浪费运力，妨碍物资调配，并影响了海关税收和统计。这些问题随着制度的完善和管理的加强逐步得到解决。

2．征税

关税是海关按照本国政府制定的税则和税法，对进出国境的货物和物品统一征课的税种。海关征收关税既为国家财政提供了重要的财源，又是保护本国主权、经济建设、民族利益的重要手段。

新中国成立初期，我国工业化尚处于起步阶段，在对外经济贸易交流中遭受帝国主义的敌视和封锁，只能选择保护贸易的政策。在政务院总理周恩来的领导下，海关总署署长孔原主持起草了《关于关税政策和海关工作的决定》，1951年1月27日，政务院颁布实施。其中宣布海关税则必须保护国家生产，在与外国商品的竞争中必须保护本国产品。为此，制定税则遵循6条原则：①国内能大量生产的，或暂时不能大量生产但将来有发展可能的工业品及半成品，在进口同样的商品时，海关税率应高于该项商品的成本与我国同样货品的成本之间的差额，以保护本国的产业；②对于一切奢侈品和非必需品，要实施高额税率；③国内不能生产或产量不足的商品，如生产设备、器材、工业原料、农业机械、粮食籽种和肥料等，免征关税或实施低税率；④一切必需的科技图书，国内不能生产或国内药品不能代替的药品输入，免征或减征关税；⑤对于同我国有贸易条约或协定关系的国家实行一般正常的税率；对于同我国没有贸易条约或协定关系的国家，实行较一般税率为高的税率；⑥对于经由中央人民政府决定奖励出口的半成品和加工原料的输出，实施低税率或免税输出的政策。

根据这些原则，在新的统一的关税税则尚未公布之前，海关总署于1950年对旧的税则暂做了部分修正。如在国产棉花不足的情况下，为扶助生产，保证原料供应，降低生产成本，对进口外棉准予免税；其他农用杀虫剂、实验器械、科学仪器等也专门做出决定酌减税收。反之，对国内生产能够保证市场供应的铁钉、风灯等则调高了税率。

1951年5月10日，政务院颁布了《中华人民共和国海关进出口税则》。这是我国第一个自行制定的进出口合一的税则。设进口税的最低税率、普通税率和出口税3个栏目，关税一律从价计征，没有最惠国待遇。为制定税则专设的税则委员会根据上述6条原则规定，出口货物只有一种税率。进口货物按需要程度和我国生产情况分为必需品、需用品、非必需品和奢侈品4类、20级；必需品的税率为免税、5%、7.5%、10%、12.5%、15%、17.5%、20% 8级；需用品的税率为25%、30%、35%、40% 4级；非必需品的税率为50%、60%、70%、80%、100% 5级；奢侈品的税率为120%、150%、200% 3级。以上均是最低税率。税率中除奢侈品照最低税率酌加50% ～200%外，其余的均按税级加高1～2级。另外，制定了《税则暂行实施条例》，对税则中两种税率的具体实施规定了区别对待的原则。这个税则从1951～1984年总共实施了34年，其间对税收中的货品和税率做了24次修改。

由于进口贸易的增加和海关业务水准的提高，我国1950年度海关的税收已大约达到抗日战争以前的平均水准，1951年的税收总额约为1950年度的1.95倍，大大超出了抗日战争以前的平均水准。此后，受封锁禁运的影响，关税一度陡降，经过我国反对封锁禁运的斗争，多方扩大对外贸易额，关税税额又呈上升趋势，详见表3-2。

3．查禁走私

走私是一种违反海关法规，逃避海关监督，私运货物进出国境的违法行为。它破坏社会经济秩序，损害国家利益。新中国诞生以后，人民海关严格履行查禁走私、保护国家税收的职责。1951年3月政务院颁布的《中华人民共和国暂行海关法》，明确规定了走私行为和重大走私行为的范围，以及海关对于走私案件的处理权和处罚规则。

新中国成立初期，海关查禁走私的特点是反对走私的经济斗争与政治斗争紧密联系在一起。海关总署署长孔原曾提到这一特点的背景：“在所有与资本主义国家进行贸易的口岸及国境孔道，都不断发现经济走私与反动特务间谍的政治破坏活动相互勾结的事实。”当时，帝国主义者一面策动对我国封锁禁运，一面策动走私，他们在香港高价收买钨砂，勾结不法资本家走私出口；其他走私出口的主要物资是黄金、外币、珠宝、钻石、古玩、猪鬃、桐油等；走私进口的主要是手表、钢笔、西药、照相器材、化妆品以及假人民币和反动宣传品等。根据海关调查材料，1949～1952年三年走私进口手表达100多万只。走私活动以华南临近中国香港、中国澳门一带最为严重，私货多以广州为主要集散地，天津、武汉、上海等各口岸也都有走私情况。为了严格、有效地查禁走私，人民海关与边防部队、公安税务机关、工会、铁路、邮电等单位密切配合、统一步调，发动群众积极协助破获走私案件，并按照政策予以处理，保卫了国家资源以及企业、人民的利益。1950～1952年3年中一共查获走私案件79000余起，私货总值2800多万元。

人民海关的建立及其对进出口监督管理的有效实施，保证了国家对外贸的管制，为我国应对封锁禁运、跻身国际市场奠定了基础。