一 如何形成议题

图3-1 议题确定流程

形成议题是任何形式的协商民主首先要做的事情，一般而言，议题的形成包含五个基本步骤：1．确定大致的方向。任何一次协商民主的实践都有某种契机，要么是行政部门碰到了某个有争议的核心问题，要么是公民社会对某个问题特别关注。但是，仅此是不够。刚开始提出的议题方向，经常界定不清楚。因此，有意发动协商民主的行政机关，可以从行政需求和政策决定的角度出发，指出议题领域最关键、显著的问题，然后，通过进一步的工作，将这个大致的方向一步步清晰化，使之聚焦为特定的议题。2．收集相关资讯。这些资讯既包括学术界现有的研究成果，也包括实务部门的相关报告。3．收集与该方向相关的学者专家，并选择若干专家进行沟通。4．与相关部门或团体沟通，听取实务部门的意见，了解他们在实际工作中碰到的问题和困惑。5．在此基础上，确定议题。

在议题形成问题上，需要注意以下几点：（1）由于不同形式的协商民主在适合处理的议题性质上存在差异，因此，在议题形成的具体操作过程中，它们之间还是存在差别的。例如，在四种协商民主模式中，公民会议所涉及的技术层次是最高的，因此，在议题的形成过程中，公民会议的要求也最高，它在2、3、4这几个步骤上会投入更大的精力和更多的时间，以保证议题的质量。

（2）此处所说的议题形成还只是指最初阶段的议题形成，实际上，随着工作的展开，在后面的议程安排过程中，议题还需要进一步细化。而且，公民会议的参与者也具有议程设置的主动权（其他三种协商民主形式一般不具备这一特征），他们也可以设定想要探查的议题，但核心议题则是必须要讨论的“指定议题”。例如，在台湾地区举办的“全民健保公民会议”中，公民们可以自行提出“如何减少医疗浪费、提升医疗质量”这类他们所关心的议题，但不能拒绝讨论“如何解决全民健保的财务危机”这个议题。

（3）议题讨论的范围必须明确，切中议题的核心，而且，不同政策选项所涉及的争议范围既不宜过于宽泛，也不宜太过狭隘，应保持充分的弹性，留出适度的空间，以便让参与者能通过讨论发展出新的政策建议。例如，台湾地区开展的“奇岩新小区开发计划公民陪审团”设定了两个议题：1．公共设施的质与量。这包括预定地是否应作为公共开放空间，整体小区规划之道路、公园配置、绿带规划、停车场规划等议题，以提高小区生活质量。2．新小区对整体环境之影响。这包括小区开发计划中的住宅限高、地质敏感、水文影响、交通冲击等因为新小区开发所带来的整体环境影响。