专题论文

中国地方治理与农村流动人口的公民权实现问题

王春光

摘要：以往的相关研究，把政府作为同质性因素来考虑，从制度和政策方面去研究政府对农村流动人口公民权实现的影响。实际上，政府是一个复杂系统，不仅存在部门之间的差异，而且也存在不同层级政府之间的差异，尤其是后者对农村流动人口的公民权有着重要的影响。本文将教育和卫生两项政策作为分析对象来观察不同层级政府在农村流动人口公民权实现中的影响机制，即解读和变通，这一机制的采用取决于地方福利水平以及相关的条件。

关键词：地方治理 流动人口 公民权 地方福利

从20世纪80年代开始，农村流动人口成为中国工业化、城市化进程中一个独特的社会群体，折射出中国社会从传统的计划经济时代向市场经济时代转变的独特社会轨迹。大量农村流动人口进入城市、涌向沿海发达地区，曾引发城市居民和政府官员的极度恐慌和不安，他们被视为“盲流”。曾有学者因此结合中国历史上多次出现的“盲流”导致政权更迭这一点，对当代中国流动人口做出耸人听闻的判断，更加剧了执政者的焦虑和不安。当然，更多的研究者从经济学、社会学角度去解释农村流动人口的行为规律和原因，以寻找有效的管理办法，以期实现“有序流动”。“有序流动”成为20世纪90年代中期被学界和政界经常提到的一个说法。接着又有学者提出农民工“返乡创业”，他们认为已经出现“返乡创业潮”，希望政府加大政策引导力度吸引农村流动人口返回故乡创业。不管是把农村流动人口视为“盲流”，还是提出农村流动人口“有序流动”和“返乡创业”，其背后隐藏着这样一种担心：农村流动人口是城市社会秩序的危害者，应将农村流动人口排除在城市社会之外，城市不应该是他们的长期居住地和归属地。这里的一个价值预设是农村流动人口在流入地不应享有公民权。

国家有关农村流动人口的管理理念于2001年左右发生了明显的变化，其开始接受农村流动人口作为城市社会成员的看法，2006年国务院专门颁布了《国务院关于解决农民工问题的指导思想和原则》（〔2006〕5号文件），该文件首次提出，农民工进城务工经商，是中国现代化的必然要求，并制定了18项具体政策（如就业服务和技能培训、社会权益保护和社会保险等）以解决农民工问题（张一名，2009）。但是，到现在已经近8年过去了，理念的变化、社会政策的调整，并没有完全使农村流动人口享受到市民权的实惠。在过去的十多年中，国家更多的是进行一些社会政策变革的宣导，虽然出台了不少新的社会政策，但是真正能落实的政策并不多。从教育政策、劳动合同法到社会保障等，中央政府都要求各地政府（特别是流入地政府）将农村流动人口纳入当地的社会政策范围内，让他们享受到相关的待遇。我们的调查表明，虽然有90.7%的被调查流动人口对所在城市有归属感，但是，他们并没有如愿地享受到与市民同等的社会权利和其他待遇：只有28%的流动人口参加了调查城市的城镇养老保险，只有29.7%的流动人口参加了当地的城镇职工医疗保险，只有3%的流动人口参加了当地城镇居民医疗保险，只有11.5%的人享受住房公积金待遇，等等。与此同时，我们发现，在不同城市，流动人口享有的社会权利是有些不同的，其中内地城市比沿海城市好。由此，我们就想到这样一些问题：为什么中央政府已经在政策上要求给予流动人口同等的待遇而事实上他们享受不到？为什么不同城市的流动人口会有不同的社会政策待遇呢？（当然，流动人口中农村流动人口占绝大多数）虽然这背后的原因很复杂，其中依然有中央政策改革不彻底的问题，但是，不可否认的是地方政府的治理方式、目的以及条件等是不可回避的重要因素。那么，它们究竟是怎样影响农村流动人口公民权获得的呢？不同地方在流动人口治理上是否有着内在的历史演进关系呢？这些正是本文要讨论和研究的问题。

一 社会融合研究中一个不可或缺的视角：地方治理

迄今已经有各种理论来解释农村流动人口在城市社会的融合问题。以户籍身份体制为核心的城乡二元分割模式、社会排斥理论、公民权理论、社会融合理论、阶层区隔理论、城市化理论、社区整合理论等都被用来解释农村流动人口的社会融合问题。这些理论都有一定的解释力，也有局限性，尤其是，没有将政府作为一个分层的、有不同利益追求取向的因素，以分析它在农村流动人口的城市融合中的影响作用。现有的理论视角虽然都认为，现有的管理体制是影响农村流动人口社会融合的重要因素，但是，它们都把作为管理主体的政府视为同质的、没有差别的，因而忽视了不同层级政府在对待农村流动人口城市融合问题时态度和行为的区别。我们认为，从现有的体制来看，显然还有很多因素阻碍农村流动人口的城市融合，在这里，中央政府依然需要做出更大的改革努力，让农村流动人口在城市享有真正的、平等的市民权，但是现有的中央政策（使农村流动人口享受到更多的实惠）并不一定得到有效的落实，所以，除了中央政府的责任外，地方政府的治理对农村流动人口融入城市起着不可忽视的影响作用。我们的研究切入点就在这里。

在公民权理论看来，融入城市社会，是农村流动人口应该获得的公民权，而让农村流动人口融入城市应该是各级政府的职责，地方政府治理体制应该体现这样的职责。中央的现有文件渐渐地开始体现这样的理论取向，不再公开地宣称农村流动人口不应享有城市的基本权利。从社会治理理论来看，政府不是唯一的权利提供者，但是政府所提供的权利对每个公民都是平等的，不应该是有区别的和歧视的。英国社会学家马歇尔在其提出的公民权理论中指出，公民权包括社会权利、政治权利和市民权利，主要体现在教育、政治参与和产权等具体方面。地方政府治理的主要职责就是将公民权落实到每个公民身上，让每个公民享有平等的权利。全球治理委员会（Commission on Global Governance）认为治理“是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事物的各种方法的综合。它是一个持续的过程，在其中，冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动。它既包括正式的制度安排也包括非正式安排”。由此可见，社会治理的主体是多元的，各主体之间是相互合作和制衡的，治理主体同时也是治理对象，这说明，政府、社会、公民既是治理者又是被治理者。在治理理论看来，公民权不是给予的，而是争取的，具体到农村流动人口在城市的社会融入，其各种权利并不能等着政府给予，而需要自己去争取。美国学者苏黛瑞将中国农村流动人口在城市的行动视为“在中国城市中争取公民权”，这个视角很有意思，对观察中国农村流动人口有重要的价值。但是，在实践中，农村流动人口是否真能如她所认为的那样通过抗争获得公民权？显然她也没有给出肯定的答案（苏黛瑞，2009）。

在公民权理论中，国家、社会和市场的关系是最为广泛采用的分析框架，但是，在中国的特殊政治情境中，国家并非想象的那样是一体的，而是由多层次分级的政府构成，即在中央政府的集权下，各级政府都有一定的权力操作空间，在许多情况下，地方政府可以有政策“变通”的空间和权力，正如中国社会通常所说的“上有政策、下有对策”，这种“下有对策”的说法主要指下级政府采取各种方式去应付上级政府的要求和政策。用治理的话语来说，中央政府通过一级级政府向老百姓输送服务（每个公民获得的权利），但是，在这样的输送过程中，不同层级的政府是拥有一定的空间和权力的，而不完全只是一个简单的输送者。我们将这个空间和权力称为“解读和变通”。虽然中央政府并没有从制度和政策上完全解决农村流动人口在城市社会的公民权问题，但是已经做出了改善农村流动人口公民权的努力，而由于地方政府具有解读和变通的空间和权力，就有可能按照自己的意愿和利益去建构性地落实中央政策，从而影响中央政府的有关努力。

中国的政府层级是这样的：中央政府—省级政府（副省级政府）—地市级政府（副地市级政府）—县市级政府（副县市级政府）—乡镇、街道政府—社区（行政村）居委会。在政府的九个层级体系中，与农村流动人口直接互动的是乡镇、街道政府和社区（行政村）居委会，但是它们没有决策权，只有县市级以上的政府有决策权，决策权越大的政府与农村流动人口的互动越少，管理距离越大。因此，中央政府的政策需要依托下级政府来执行贯彻，省、市、县级政府在执行和贯彻过程中会依据自己的意图和需要对上级政府作出自己的解读，在解读过程中有采取变通政策的可能。我们的调查表明，县市级政府的决策解读、具体化和执行对农村流动人口的公民权获得的影响最具体、最明显和最直接，在不同县市，农村流动人口的具体处境大不同；与此同时，在城市范围，街道的作用相对小一些，而市、区政府的影响最直接、明显。影响这些层级政府的决策意图和行动的因素是多样的，其中政府的治理理念、经济结构、社会传统以及流动人口现状是主要的因素。当然，治理理念可能受制于经济结构和社会传统，但是，有时候它也能发挥相当大的独立影响。二、三产业是否发达、企业规模、所有制类型以及行业结构等经济结构因素是各地政府如何对待外来的农村流动人口的影响因素。社会传统包括语言、生活方式、地方观念等。至于农村流动人口的文化教育构成、来源地组成、聚居和居住方式、从事的行业类型等也影响着地方政府的治理行为。因此我们认为，从政策和制度层面去探讨农村流动人口的公民权问题，需要考虑这样三个维度：一个维度是在中央政府或者上级政府层面没有解决的政策和制度性障碍问题；另一个维度则是在上级政府层面已经解决却在下一级政府层面特别是县市级政府存在落实障碍的问题；第三个维度则是上级政府层面解决了却在下级政府尤其是县市级政府得到重新建构的问题。

二 地方治理类型的分析框架

如何衡量一个地方政府对待农村流动人口社会融合的态度和做法，可以有不同的角度，但是，就中国的现状而言，对广大农村流动人口来说，给予户籍资格以及享受社会福利，是社会融合的重要条件。这里就从这两方面来分析地方政府治理对农村流动人口社会融合的影响。我们根据一个地方是否对外来人口有着开放的包容性以及是否实施公平的社会福利政策，来分析其治理特点，由此构筑出四类不同的地方治理类型，分别是市场开放型、市场控制型、服务控制型和服务开放型（见图1）。

在中国，看一个地方政府对农村流动人口是否开放，端视其户籍政策。在过去的三十多年改革开放中，虽然城市户籍的本质变化并不是很大，但是，在形式上有过一些明显的变化，曾实施过蓝印户口、红印户口制度，后来实施暂住证制度，现在又出现居住证制度，所以，我们会看到，在一些城市还在使用暂住证制度，而另一些城市则采用了居住证制度；在有的城市，获得当地的户籍比另一些城市容易或者困难；在有的城市，其辖区内的农村流动人口转变户籍身份比辖区外的农村流动人口容易等。所有这些都可以体现地方政府在治理上的开放性。

与户籍资格直接相关的是社会福利状况。在中国，户籍带来的最大差别就是社会福利的享受水平的差异。一般来说，有没有户籍，意味着能否享受到居住地的社会保障、教育、医疗卫生、住房保障等社会福利。当然随着户籍形式的变化，户籍资格与社会福利的关系也有了一定的变化，有了所谓暂住证、居住证，并不意味着一定能享受居住地的社会福利；不同城市赋予暂住证和居住证的社会福利是不同的。所以，户籍资格与社会福利也开始有限地分离。“社会政策具有促进劳动力去商品化的作用，即劳动者的生活依赖于劳动力市场的程度减弱。”（武川正吾，2011: 16）社会福利的提供主体至少有三类：企业、社会组织和政府，其中在许多国家，政府是主要的提供者。在中国，我们所说的社会福利在很大程度上是指政府提供的，它们对劳动者的生活具有重要的去商品化的影响和作用。因此，农村流动人口如果在城市享受社会福利，那么意味着他们的生活对市场的依赖减弱了，或者城市在一定程度上减弱了市场化、商品化对他们生活的影响，反之，如果他们享受不到社会福利，那么意味着他们的生活完全依赖市场，或者说完全是商品化的。由此，我们将开放性与商品化程度作为两个维度，构成了四个组合，即四种地方治理类型。

市场开放型就是指政府不提供任何社会福利，而户籍资格可以买卖，当然价格是很高的，但是只要有钱，就可以获得户籍资格，有了这样的资格，并不意味着能享受政府提供的社会福利，社会福利还是依赖于自己从市场上获得或实现。以前一些城市曾经向外来人口出售蓝印户口，但是他们有蓝印户口，并不一定能获得政府提供的社会福利；还有的城市现在还执行购房入户的政策，但是入户者并不一定能享受社会福利，这也属于市场型治理。市场控制型是指，户籍资格是很难获得的，有钱也买不到户口，而流动人口的社会福利也不是由政府提供的，只能在市场上实现或获得。后面我们会看到，不少大城市是这种治理类型。

市场开放型和市场控制型有一个共同的特点，即政府不给流动人口提供社会福利，而服务控制型和服务开放型的共同特点是社会福利由政府提供，但是服务控制型的开放性不如服务开放型。所谓服务控制型，指政府根据自己的需求以社会福利来控制人口的入籍和本地化，其开放性很差，一般来说，想获得户籍资格很难，但是一旦获得户籍资格，就可以享受政府提供的社会福利，否则是没有的，这就是户籍资格与社会福利相结合的中国计划时代的治理模式。而服务开放型指，入籍没有障碍，享受政府提供的社会福利也没有障碍（见表1）。

这四种地方政府治理类型不只是一种逻辑分类，而且在中国实践中有着一定内在的历史和现实关系。中国的改革开放基本取向是市场化、工业化、城市化，因此，向市场、工业和城市转移，一直是农村劳动力和人口的流动方向，在这个过程中，城市在对待农村流动人口的政策上出现了相应的变化，因而在历史维度和区域之间出现了不同的治理类型。市场开放型曾在20世纪90年代的一些城市出现过，表现为这些城市采用市场手段出售蓝印户口等，各地价码不一，一度明显偏高，并不是所有农民都能承受，后来由于农民发现这些蓝印户口没有任何社会福利含金量，因此，就渐渐地不感兴趣，蓝印户口政策也就无疾而终。而市场控制型治理是城市适应经济竞争的需求而采用的做法，基本上后于市场开放型而出现，主要发生在一些大城市和超大城市，一些城市采用购房入户或纳税入户的政策，从而吸引农村富人和老板移民城市，但是入户者并不一定能享受到与原市民相同的社会福利，有可能是部分福利，如孩子高考等。这种做法目前还在一些城市存在。至于服务控制型，是从改革前一直延续到现在的一种普遍做法，城市非常有限度地给予少数人相应的市民资格，几乎不能惠及农村流动人口，甚至连被评为杰出民工的人也无法享有。而服务开放型则是国家正在努力的目标，即建设一个人人享有公平的社会权利的社会和国家，不论在城市还是在农村，不论在何种地方，流动和迁移都不会影响社会权利的获得。由此可见，这四种类型有着这样的历史转变关系（如下图）：从服务控制型，经过市场开放型和市场控制型，目标是建立服务开放型的治理模式。

表面上看起来，中国是权力高度集中的国家，全国似乎只有一种治理模式，事实上并不尽然。那么为什么在权力高度集中的国家会出现不同的治理模式？这样的模式在农村流动人口的社会融入上如何体现？不同城市的治理模式之间存在着怎样的关系和联系？这都是本文需要深入探讨的问题。

三 不同地方治理类型的案例分析

这里撷取S、B、G、W四个大城市在某些社会政策的落实上对待农村流动人口的做法，以进一步讨论地方治理对农村流动人口的社会融合的影响问题。

这四个城市（S、B、G、W）的人口规模（包括户籍人口和外来人口）都在千万之上，其中流动人口所占比重高达1/3左右，由此可见，它们不仅属于超大城市，而且是当前中国接受流动人口的一些城市，因此，它们如何对待流动人口，在一定程度上影响到流动人口在城市的社会融合。在过去的十多年中，国家对待农村流动人口的社会政策发生了明显的变化。有研究认为，2006年国务院颁布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》 （国发〔2006〕5号文件），仅在就业服务和职业技能培训、权益维护、社会保障三个方面就提出了18项具体政策（张一名， 2009），而农民工是农村流动人口的主体。包括在其他年份国务院及相关部门出台的政策，目前中央政府已经在农村流动人口方面出台了居住政策、教育政策、医疗卫生政策、就业政策、权益维护政策、社会保障政策等一系列政策。这些政策虽然并没有明确地把流动人口视为真正的市民，但是，呈现让流动人口尽可能享有与市民同等待遇的均等化趋向，如义务教育方面的“两为主”政策，让他们参与城市社会保障体系等。那么，这四个城市又是如何落实和对待这些政策的呢？

迄今为止，国家虽然曾在户籍上进行了一些改革，比如开放小城镇和小城市户籍，但是，总体上并没有从政策上完全改革现行的户籍制度，尤其是没有放开超大城市的户籍限制。从中央到地方政府都意识到户籍改革是必须要做的事情，因为农村流动人口为城市发展做出了巨大的贡献。虽然没有中央政府的压力，但是，农村流动人口对户籍资格的要求越来越强烈，按国际通行的要求以及国家所倡导的社会公正等理念，超大城市也面临着放宽户籍限制的巨大压力。因此，一些超大城市进行了一些微小的改革试点，比如改暂住证为居住证，有的还出台了积分入户政策。在我们分析的四个超大城市中，目前已经有三个城市出台了居住证政策，其中有两个城市实施了积分入户政策。居住证取得的门槛比较低，但是积分入户门槛非常高，对农村流动人口来说几乎是不可能跨越的。如G市2010年实施居住证和积分入户政策。该市规定：“流动人口在居住地连续就业、经商六个月以上或者符合居住地人民政府规定条件的，居住地公安派出所或者乡镇、街道流动人口服务管理机构凭就业、经商等证明材料发给有效期最长为三年的居住证。不符合前款条件的流动人口，发给有效期最长为六个月的居住证。”居住证比暂住证有进步的方面是：居住证持有者可以享有一些公共服务和社会福利的权利，而且有到了一定的年限可以转为常住人口的可能。比如G市规定，居住证持有者理论上可以享受职业培训、法律援助、计划生育技术服务、社会保障参保、疾病免疫和预防、技术职称评定、驾照考试和使用、办理港澳通行证等待遇，只有那些住满5年以上的居住证持有者，其子女才享有与当地孩子同等的接受义务教育的权利。该市还在政策上规定：“居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满七年、有固定住所、稳定职业、符合计划生育政策、依法纳税并无犯罪记录的，可以申请常住户口。常住户口的入户实行年度总量控制、按照条件受理、人才优先、依次轮候办理，具体办法由居住地地级以上市人民政府制定。”这里的总量控制和积分标准基本上将农村流动人口阻挡在入户的门槛之外。2011年该市只有3000个积分入户指标，而流动人口多达600多万，几乎所有积分入户指标都被用来引进该市急需的人才。

S市于2002年开始实施居住证制度，是国内第一个颁布居住证政策的城市，与此同时，废止了蓝印户口政策。当时的居住证主要颁发给该市亟须引进的国内外人才，因此，当时的居住证又称人才居住证，分A、B证。生效后第一天获得居住证的只有60人，一年也就几千个名额而已，但是，“到2001年末，在S常住外国、港澳台地区专家约4.8万人，约占全国近四成；通过‘柔性流动’方式短期回国来S服务的海外留学人员共有约2万人，约占全国的五分之一”。2013年5月20日S市政府颁布了《S居住证管理办法》，将居住证政策涵盖所有在S市有合法居住场所和合法稳定职业以及投亲靠友、就读、进修等半年以上的外来人口，因此又不同于以前的居住证政策，但是仍然保留着以前的一些做法和内容，如并不是所有持有居住证的人都能享受S市的公共服务。“《居住证》积分制度是通过设置积分指标体系，对在本市合法稳定居住和合法稳定就业的持证人进行积分，将其个人情况和实际贡献转化为相应的分值。随着持证人在本市居住年限、工作年限、缴纳社会保险年限的增加和学历、职称等的提升，其分值相应累积。积分达到标准分值的，可以享受相应的公共服务待遇。”这个指标体系“包括年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在本市工作及缴纳社会保险年限等基础指标，并根据本市经济社会发展状况和人口服务管理需要，设置加分指标、减分指标、一票否决指标。各指标项目中根据不同情况划分具体积分标准”。随后S市政府出台的《S市居住证积分管理试行办法》规定积分标准分值为120分。对照有关规定，可以看出，农村流动人口要达到积分标准分值的可能性相当小：他们在教育背景、专业技术职称、加分指标等方面获得积分的可能性非常小，因为门槛太高。只有少数创业而成为老板或获得技能等级资格的农村流动人口有可能达到标准分值。尽管S市政府在居住证政策上开通了从一般居住证到标准分值的居住证以及从居住证转为户籍的渠道，但是，由于在两个节点上设置了很高的门槛使得绝大多数农村流动人口无法跨越，因此，也就大大降低了他们市民化的可能性。

W市的户籍开放程度比G和S大一些。W市户籍开放也是渐进式的，表现为暂住证、居住证和入户三种形式。调查显示，只有54.3%的流动人口办理了居住证，还有15.8%的流动人口办理了暂住证，还有一些流动人口基本上没有办理居住证或暂住证。在W市，办理居住证的门槛并不高，只要求有合法的居住场所和稳定职业两个条件，而没有在居住证与公共服务享受之间设置条件，凡是持有居住证的流动人口都可以拥有享受基本公共服务的权利，如参加社会保险、子女接受义务教育等10项市民权利。持有居住证7年以上可以申请入户。与此同时，流动人口还可以通过以下途径入户W市：婚姻入户、随父母或子女入户、兴办企业入户、大中专生毕业就业落户和购房入户等。对于多数流动人口来说，购房入户是较为可行的途径。W市规定在中心城区“购买住房面积超过100平方米和总价超过50万元”，在远城区“购买住房面积超过90平方米和总价超过30万元”，可按有关规定在项目所在地办理本市入户手续。但是，绝大多数流动人口并不具备入户的条件，尤其是没有经济能力购房。

B市虽然有所谓的居住证政策，但只是一种人才居住证政策，而不是面向所有流动人口的政策，也就是说，它还没有以上三个城市所出台的那种居住证政策。可以说，B市目前的居住政策相当于S市以前实施的那种政策，颁布于1999年6月24日，全名叫《B市引进人才和办理〈B市工作居住证〉的暂行办法》。因此，更确切地说，是工作居住证，主要颁发给B市所紧缺的人才，有很高的门槛，如第一个条件就是具有本科学历并获得高级专业技术职称的专业技术人员和管理者，或者在国内外获得硕士学位以上的专业技术人员，并且年龄在45岁以下而且身体健康。显然，农村流动人口不在其覆盖范围。

从以上四个城市的户籍资格对农村流动人口的开放程度来看，B市是最小的，W市和G市比较大但也有较高的门槛，S市的开放门槛很高，因此，这四个城市的户籍开放度从小到大依次是B、S、W和G。同样是居住证，其内涵是不同的，B市的居住证与其他三个城市的居住证在本质上是不同的，后者是面向所有流动人口的，而前者只颁发给各种引进人才；即使在其他三个城市，居住证也承载着不同的社会福利。W市规定，只要持有居住证，就可以享受当地提供的公共服务。S市则规定，并不是持有居住证就能享受公共服务，还需要达到一定的积分标准分值，才可以享受相应的公共服务，也就是在居住证的前提下又附加了积分条件。G市则把居住证分为四类：半年以内、半年到三年内、三年到五年、五年以上，其中前三类享受的公共服务与后一类是不一样的，比如只有住满五年以上的人才有子女享受义务教育的权利等，住满7年以上的流动人口理论上可以申请入户，但是受名额限制。

由此可见，这四个城市的地方治理模式还是有明显的差别的：B市是严格控制户籍，因此属于控制型，而如果获得居住证，那么其享受的公共服务和社会福利与市民相同，B市属于服务控制型。S市和G市都为流动人口设置了市民化的渠道和机制：S市是从居住证经积分达标，再转向入户；G市是从不同类型的居住证经年限、积分而转向入户，因此这两个城市可视为有限的服务控制型，在一定程度上比B市更趋向开放。W市的模式则是市场控制型，也就是说，只要有经济实力，在W市购房，就可以获得入户的资格，与此同时，只要办理了居住证，就可以享受一定的公共服务，但是事实上，还没有完全做到让流动人口享受与市民相同的服务，因为还有一定比例的流动人口没有办理居住证，而只持有暂住证，居住证与暂住证在享受公共服务上没有质的差别。虽然这四个城市在治理上并没有完全代表本文所提出的四种类型，但是，它们也确实体现了彼此在治理模式上的差异。这种差异究竟是怎样形成的？后面我们通过对一些具体政策在地方的实施情况的分析，以揭示其背后的运行机制。

四 地方政府的“解读和变通”机制

同样的政策为什么在各地的实施情况并不相同呢？在中央没有出台政策的情况下一些地方政府为什么有兴趣出台相关政策呢？这就涉及中央与地方在治理上的关系问题。郑永年认为，在中国，确实存在着这样的情况：“尽管作为决策者的中央在不断推出新的政策，但地方总可以找到理由不执行中央的政策，或者有选择性地来执行政策，这取决于中央政策是否符合地方利益。”（郑永年，2013: 10）他用“行为联邦制”来解释中国的中央与地方的关系，认为这背后的机制是“强制、谈判和互惠”（郑永年，2013）。他没有具体讨论地方政府如何选择性地执行政策以及背后的机制。我们认为，对待农村流动人口的地方治理之所以出现不同的类型，就在于各地透过一定的机制去有选择性地对待中央政策，我们称之为解读和变通机制。

所谓“解读”是指地方政府根据自己的兴趣、利益对中央政策做出解释或理解，变通就是基于解读而采取的行动或做法。以上四个城市的流动人口政策，在户籍政策、社会保障、义务教育等方面既体现中央有关流动人口政策的大方向，又有一些明显的差异，这些差异有可能是中央政策的不明确造成的，很大程度上也是地方政府通过“解读和变通”所致，这里更关注对后者的分析。就我们对政策的深入分析，发现当前至少存在着三种解读和变通机制，即试验、悬置和预设。

四个城市的户籍政策改革都属于试验做法。虽然中央对城乡户籍制度改革有过一些原则性规定，但是对S、B、G、W等超大城市，没有提出明确的具体政策要求。S市与B市早在20世纪90年代后期就制定了人才引进居住证政策，居住证政策由此诞生。后来G市推行积分政策，在一定程度上将居住证政策进一步深化和推广，在居住证与户籍之间建构了一条很窄的通道。随后S市也仿效之。这两个城市的门槛是不同的，尤其是与居住证挂钩的社会政策有明显的差异。在中国的改革开放中，各地的“试验”做法在大多数情况下是被中央政府所许可或默许的：“经验告诉我们，中国的改革往往是首先从地方开始的，先在各个地方开始实践，然后通过适当的‘顶层设计’，把地方经验提升成为国家政策，继而推广到全国。”（郑永年，2013）

正如前文指出过的，在过去十多年中，中央陆续出台了一系列针对流动人口的社会政策，如社会保障政策、义务教育政策、劳动权益政策、职业技能培训政策等。20世纪90年代后期，教育部就提出了流动人口子女“两为主”政策，但是，到现在各地对这个政策的落实和执行很不一样，部分被“悬置”的情况比较普遍。B市与S市对待流动人口子女教育的做法有明显的不一样。从统计数字上看，流动人口子女上公办中小学的比例都在60%以上，但是，仍有相当数量的流动人口子女在民工子弟学校上学。S市对民工子弟学校的政策是，把生均经费补给民工子弟学校，并在硬件和软件上改善民工子地学校的教学条件。B市虽然也对一些获准办学资格的民工学校给予一些补贴，但是没有给予生均经费，尤其是，获得办学资格的民工学校数量很少，还有一些被认为有办学条件但不能获得办学资格的民工学校，它们也没有被取缔，目前处于所谓的“非法办学”状态。更值得注意的是，B市流动子女上公办学校的比例之所以很高，在于B市多次清理、取缔民工子弟学校而造成一些流动人口子女无学可上，只好离开B市。最近，B市某区政府发布通告说，为了使农民工子女更好地接受义务教育，拟取消所有不合格或没有获得办学许可的民工子弟学校。由此，39所民工子弟学校被强行取缔。曾在这些学校上学的流动孩子失去了上学机会，找不到愿意接纳他们的公办学校。一些家长带着孩子到公办学校要求上学，却被告知说，这些学校没有接到政府要求接纳他们孩子的通知或文件。一些经济条件比较好的家长找关系托人情，缴纳赞助费，才得以进入公办学校，但是更多的家长带着孩子到其他有民工子弟学校的区县务工，或者将孩子送回老家农村，成为留守孩子。该区的一所民办公益性民工子弟学校，由一位老板赞助兴办，免费为农民工子弟提供义务教育。该校借用的是原先一所公办小学的校舍，教育质量已经达到该区政府教育部门的要求，有关教育官员强调说，该学校已经合乎办学要求，但就是不给其颁发办学许可证。在上次的取缔过程中，该校虽然没有被取缔，但是，由于没有获得办学许可证，因此，就难以获得相应的教育补贴。该校的校长毕业于B市某高校，自己兴办了一家微小高新企业，赚了一些钱，自己掏钱办这所学校。他说，他也是农村出身的，曾到学校所在地看望民工子弟学生，发现原来办这所学校的校长坚持不下去了，准备不办了，如果这所学校不办，周围的流动孩子就失去了上学机会。同情心、慈善心激发了他接下这所学校，已经坚持了8年之久，现在他也快坚持不下去了。由此可见，那些被认定为不合格的民工子弟学校经常被关闭和拆除，拆除后民工子女就难以进入公办学校，而那些即使达到合格条件的民工子弟学校，也拿不到许可证，为政府今后的拆迁留下空间，这就使农村流动人口及其子女不能稳定地在该市生活和发展。

在G市，流动人口子女进入公办学校，基本上都要缴纳一定的费用，虽然这样的费用并不是公开宣称要缴纳的，但是，事实上流动人口都会被要求缴纳，否则其子女就进不去。不少流动人口将子女送入私立学校，这样的私立学校不同于民工子弟学校，学费比较高，当然办学条件也好很多。所以对大部分农村流动人口来说，他们没有经济能力送孩子上私立学校，而只能选择让孩子留在农村上学。相对而言，W市的流动人口子女上公办学校的门槛低一些，W市流动人口随迁在学子女就读公办学校的比例，幼儿园阶段为21.7%，小学阶段为88.2%，初中阶段为93.1%，这个数字远超过S、B和G市。

中央政府另一项被各地部分悬置的教育政策是异地高考政策。按教育部的要求，各省市都要在2012年底前出台异地高考政策，目的在于放宽流动孩子在异地高考的限制。教育部的要求相当含糊，没有规定具体的指标，为各地政府的悬置做法留下空间。到2012年底，各地政府确实也出台了一些相应的政策，结果显示，凡是流动人口少的省出台的异地高考政策限制最少，最宽松，如江西、黑龙江等省，而流动人口多的省市基本上是采取应付的做法，没有实质性的政策调整和改变，如B、S和G等市。B市2012年底公布了一个所谓的过渡方案，承诺2013年出台正式方案，但是2013年能否出台正式方案以及正式方案是什么，都不可预知，而其过渡方案没有放开高考政策，只是规定，符合条件的外地户籍学生从2013年开始可以参加中职考试录取，从2014年开始可以参加高职考试录取。大学本科部分的录取则尚未公布放开的时间表。S市则公布了一个2014年放宽政策的方案，其主要内容是，从2014年开始，持有S市居住证A证的外来务工人员子女在S市参加高中阶段学校招生考试并有高中阶段完整的学习经历，可在S市报考。而按S市居住证制度，只有获得本科以上学历的外来人口才能获得居住证A证，由此可见，S市的所谓高考放开方案对农村流动人口基本上没有任何意义。广东省似乎在放开步伐上迈得大一点，但是对农村流动人口来说，依然没有多大的实质价值：从2013年起，通过积分入户广东的异地务工人员、高技能人才，其随迁子女可在广东报名参加高考，其他符合条件的随迁子女从2014年开始可以报考高等职业学院，2016年可以报名参加高考。而广东和S市的另一项政策，都是针对积分入户或者取得工作居住证的外来人员的子女。广东的积分入户也是很严格的，一般来说农村流动人口基本上没有入户的希望，当然比S市和B市进步的是广东承诺2016年进一步放开，但是不知道是否会有放宽的条件。只有W市承诺2013年放开流动人口子女在W市参加中考和高考的限制。

至于劳动合同法的执行情况，比教育政策更不乐观。《中华人民共和国劳动合同法》规定，一天加班不得超过3小时，一个月总共加班不得超过36小时，加班有加班费，节假日加班费是正常工时工资的三倍；雇佣劳动，必须签订劳动合同等。事实上，农村流动人口超时加班是相当普遍的现象，劳动合同签订率依然很低。2013年我们的调查数据显示，W市的流动人口每周工作7天的占57.2%，而户籍人口只有11%；流动人口每天工作超过8小时的占61.2%，户籍人口只有19.1%。国务院出台了一系列就业培训和服务政策，但是，调查显示，真正享受到这些政策的农村流动人口只占很小比例。B市的情况也不是很好：“被访者近六成（59.6%）为个体工商户，加上在私营企业中就业的被访者（22.3%），两者覆盖了调查对象的81.9%。被访对象无任何社会保险高达86.5%;67.9%的雇员未与雇主签订劳动合同；37.6%的雇主和自营劳动者无照经营，17.4%的雇主和自营劳动者借用他人的经营执照。”有调查显示，S市2008年用工单位与劳动者的合同签订率高达98.5%。虽然这个数据值得怀疑，但是，在一定程度上显示S市在劳动合同法的执行上相对好一些。

另一个解读和变通机制是预设。如果说悬置是一种不给出任何理由而不去实施中央一些政策的做法，那么，预设是给出理由而不执行的做法，即地方政府对中央政策的落实设置很高的门槛，以压缩政策对象范围。如果说悬置是一种对中央政策名至而实不至的做法，那么预设则是一种名至而实少至的做法。不论是S，还是B、G和W，对农村流动人口享受当地社会政策都预设了一定的条件，比如稳定的合法职业和合法居住场所，子女上学还需要办理监护人证明、父母就业和计生证明等。这些条件在很大程度上限制了农村流动人口获得合法权益和享受基本的社会权利，因为不少农村流动人口在城市从事非正规经济活动，他们不能出具相应的所谓就业证明，他们中有不少人都是居住在简易的房子里，没有租房手续等。在这种情况下，他们的子女就享受不到义务教育权利，他们自己也不能参加（或者只能参加部分）城市社会保险等。当然，不同城市预设的条件是有差异的：有的城市基本上不向灵活就业的流动人口提供社会政策支持，有的城市则提供部分社会政策支持，有的城市则允许流动人口通过市场满足其一些社会政策需求等。

不管怎样，中央有关流动人口的政策在地方的落实上并不是百分之百的，而是存在着明显的落差。这一方面是由于“虽然法律由中央制定，但是地方有很大的解读空间。而由于地方与地方之间差异很大，中央也容许地方对法律的不同解读”（郑永年，2013: 8）。具体地看，中央的政策往往是原则性的，还需要地方政府根据本地情况制定实施细则，与此同时，中国缺乏一套科学的评估机制，因此，为地方政府采取悬置、预设的做法提供了空间。另一方面各地政府都有一定的利益追求，会寻找一些理由和借口来化解上级政府的压力。就拿这里讨论的四个大城市来说，B市由于是首都，更偏重于社会稳定，因此，增强政府对流动人口的管制成为政策的首选目标，而S市则追求打造世界金融和服务中心，因此相对来说，开放就显得更为重要；G市是中国市场化改革的先行先试者，因此，市场化、商业化在一定程度上影响到政府的行为；W市作为内陆大城市，正在加速追赶沿海发达城市，因此急需更多的劳动力为其服务，而其流动人口大多是省内的，因此，这就使其有更多的理由让流动人口享受同等的社会政策。基于诸如此类的目的和利益，各地就表现出不同的政策取向和偏好，由此撷取和落实有利于本地的中央政策，而悬置或通过预设解构了其他方面的政策。

五 讨论

本文选取了S、B、G和W四个城市作为分析对象，试图从中找出地方治理对农村流动人口公民权实现的影响机制。这里首先要明确的是中国社会的公民权整体状况，而农村流动人口的公民权只是这一状况的体现之一。按照我们的分析框架，可以看出，中国公民权的实现与否，不仅取决于中央政府，而且还受制于地方治理，而不同地方有着不同的治理表现。B市的治理属于控制型服务类型，也就是说，在户籍开放上非常缓慢、小心，对农村流动人口来说，他们基本上不能获得B市户口，而且目前也没有出台居住证政策和积分政策。而S、G和W市在户籍控制上比B市有更大的改革和开放度，至少已经留出了从流动人口向入户转变的一条狭窄的通道。这条通道在这三个城市有窄宽之分，其中W市比G市稍宽些，G市比S市稍宽些。与之相应的是，这三个城市在对待流动人口的社会政策上也有不同：W市更倾向于让流动人口分享社会政策，而G市更偏向于让市场发挥作用，而S市根据不同的居住情况设置了不同的社会政策待遇。据此，我们可以看出，W市的地方治理偏向于开放型服务，G市偏向于开放型市场，而S市则偏向于控制型服务，但又比B市更接近于开放型服务。如果说开放型服务是中国今后社会改革和农村流动人口社会融合所追求的理想目标类型，那么，我们可以看出，在实现农村流动人口公民权上，在四个城市中，W市在治理上是先行者，随后是G、S和B市，它们成“雁式”在递进和发展。

但是，这并不等于W市已经实现了农村流动人口的公民权。事实上，这四个城市乃至中国都没有完全实现农村流动人口的公民权。虽然公民权的内涵很丰富，而且在不同国家甚至一个国家的不同时期也不太相同，但是，随着社会经济发展，公民权的内涵呈现趋同的态势，尤其是社会权利已经获得普遍的认可。也就是说，不管怎样，公民权是每个国家公民应享有的基本权利，已经获得世界的共识，用景天魁的话说，那是一种“底线公平”。这种“底线公平”或者社会权利并没有在全国获得实现。不同的地方治理体现了不同的社会权利观，从这点来讲，中国的社会权利出现了地方化的现象，我们称之为地方福利。地方福利有点像单位福利，有着明确的边界，但是随着改革开放的深入，这个边界也在逐渐松动，因为出现了不同的治理类型。所以，从这个意义上说，采用什么样的治理类型，在很大程度上是基于如何维护地方福利的需要。

地方福利是相对于国家福利而言的，如果说公民权是享受国家福利的基本资格，那么，地方居民权或市民权（或户籍资格）就成了享受地方福利的资格。地方福利由三方面组成：经济福利、政府财政、居民福利。从对四个城市的分析中我们至少可以看到这样一些现象：第一，地方福利越好的城市，对农村流动人口开放的幅度越小。第二，辖区内农村流动人口占多数的城市，对农村流动人口的开放度就大，否则就小。第三，城市更愿意吸纳能为地方福利贡献大的那些流动人口，而农村流动人口对城市福利的影响相对小一些，因此，就没有被考虑为优先吸纳的对象。第四，凡是需要地方政府承担主要财政开支的福利就更难向农村流动人口延伸。比如农村流动人口子女的义务教育支出，大部分由地方政府承担，而中央的教育财政转移支付到不了流入地政府，所以，在流入地政府看来，给农村流动人口子女提供义务教育，是种额外的财政负担，各地政府都认为，本级财政应该用于本辖区户籍人口的社会福利，而不应为外来的农村人口所享用。第五，地方福利以存量为主而增量很少的城市更倾向于不向农村流动人口提供，比如高考名额是限定的，变化不大，因此，其对农村流动人口的开放就越难。

由此可见，地方福利成为地方治理优先考虑的因素，不论是政府还是企业，不论是本地居民还是社会组织，都优先关注地方福利的改善。如果给予农村流动人口公民权属于地方福利改善的范围，那么就比较好地获得实现，否则，即使中央政府有了政策宣示给流动人口同城同地的公民权，地方政府也不会去积极落实，而会采用各种变通方式进行设限或阻碍。地方治理不会考虑公民权的普适性问题，所以，真正要落实流动人口的公民权，还需要中央政府推进现有的社会体制改革，以确保每个公民都能获得最基本的公民权。

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