打造中国外交改革创新的机制

外交改革课题组◎

改革开放使我国发展成为世界第二经济大国。然而，由于历史的原因，“改革”的概念长期未能明确地进入外交领域。外交是国家的对外政治行为，事关重大，权威性强，需要高层领导人决策，于是，改革创新曾被认为不适用于外交工作。2013年，我国领导人首次提出“要推进外交工作改革创新”，这为增强我国外交的活力提供了新路径。为此，本文将从我国外交改革创新的必要性，如何进行外交的思想观念创新、策略创新和制度改革四个方面提出看法和建议。

一 中国外交改革创新的必要性

虽然改革创新的概念长期未正式用于外交领域，但国内外客观环境的巨变促使中国外交在过去的30年里也发生了很大变化。例如，在外交思想领域提出了“奋发有为”和“新型义利观”，在外交政策上提出了“惠及周边”，对外交礼宾制度进行了大幅度简化等。今后，随着国际格局两超化趋势加剧、我国海外利益拓展的速度加快、实现民族复兴的紧迫性增强、国内国际两个大局一体性深化、经济和社会的现代治理体系建立，我国外交对于改革创新的需求将不断上升，改革创新日常化的需求正在出现。

（一）国际格局两超化趋势要求中国开展大国外交

中国外交需要从“以弱对强”转向“以大事小”。自1840年鸦片战争失去世界强国地位以来，我国外交长期都是利用强国间的矛盾寻求生存空间。这种近现代以来以求生存和发展为目的、周旋于强国之间的长期外交实践，使我国形成了以弱对强的外交传统。其表现为追求平等优先于体现主导国的宽容，对礼仪尊严和战略实利两者的外交资源投入比例失衡，对国际权力分配不公的现象不满意，但又缺乏建立责权相等国际规范的主动性，习惯于在强国的冲突中选边站或中立，而不愿出头组建新团体。冷战结束以来，我国的大国外交是指对世界主要国家的外交，如对美国、日本、俄罗斯、德国、法国和英国的外交工作。今后10年，我国将成为世界两超之一，除美国之外，中国与其他国家的实力对比不再是“弱对强”而是“大对小”，因此，我国的外交政策客观上也需要进行相应改变。

首先是综合实力的两超化趋势。今后10年，在中美两国综合实力差距继续缩小的同时，两国还将一起拉大与其他大国的综合实力差距。20世纪90年代初，日本、德国、中国的GDP分别是美国的1/2强、1/4强和1/14弱。到2012年时，日、德两国的GDP分别降至是美国的1/3强和1/4弱，而中国GDP的则升至是美国的1/2强。今后10年，中美两国将继续拉大与其他大国的实力差距，而且我国的GDP有可能赶上美国，这意味着世界上将出现两个经济超级大国。2014年，中国的国防预算为8082亿元人民币（合1320亿美元），约等于美国6328多亿美元的21%，而其他大国的国防开支均在800亿美元以下。根据现有的军费增长率测算，到2023年，中美两国的国防开支都将超过3000亿美元，而其他大国的则均难达到1200亿美元。

其次是大国关系的两极化趋势。2014年的乌克兰危机使得俄罗斯与西方国家的战略关系严重破裂，双方的战略对抗态势已经形成，且在数年内难有改善的机会。西方国家不断增加的经济制裁势必逼迫俄罗斯与中国加强战略合作。与此同时，安倍政府为日本的二战罪行翻案和否认钓鱼岛主权分歧的政策也正在加剧中日对抗，可以预料，即使在安倍之后，中日关系短期内也难以恢复到2010年“撞船事件”之前的水平。美国强化日美同盟防范中国的策略，将在加剧中美战略竞争的同时妨碍中日关系的改善。随着美中两超实力结构的形成，德、法、英、印等国在中美战略竞争中将日趋采取回避和不介入的立场。但这与冷战时期美苏军事集团的对立不同，正在形成的两超格局将以中美两国为支柱，分别形成俄罗斯背靠中国与北约竞争、中国背靠俄罗斯在东亚与美日竞争的形态。

最后是我国缺乏“以大事小”的现代大国外交经验。今后10年，不仅西方国家将不断要求我国承担更多的“国际责任”，广大发展中国家也期望我国能够为它们提供更多的经济援助和安全保护，“中国责任论”将有上升趋势。在逐渐形成的两超格局中，我国不但难以坚持不结盟战略，更要面临中小国家以不结盟战略应对我国的局面。故此，为了应对随着我国国际地位不断上升带来的新挑战，我国外交需从“以弱对强”向“以大事小”转变。由于我国近现代史中只有弱国外交经验而无强国外交实践，因此我们只能从中国古代的大国外交实践中借鉴成功经验，创造出符合当今时代的现代大国外交。

（二）海外利益的迅速拓展需要我国开展全球外交

中国海外利益的拓展速度加快。自2006年我国成为世界最大的外汇储备国以来，我国海外利益的拓展速度不断加快。截至2014年3月，我国的外汇储备已达3.95万亿美元。今后10年，我国外汇储备的增长势头仍难以逆转。截至2013年年底，我国非金融类海外直接投资累计已达5257亿美元，在外汇储备只增不减的压力下，我国海外投资的速度也将加快。2013年，我国内地居民出境人数已达9818.7万人次，预计今后10年年均出境人数的增长速度不会低于7%，这意味着上述数字将翻一倍。今后10年，我国海外利益的拓展规模和增速都将是前所未有的。

我国海外利益面临的安全威胁不断上升。伴随中国海外利益的快速拓展，其面临的海外安全威胁也必然上升。中国公民受到战争、政治动乱、反华活动、商业打击、有针对性犯罪和恐怖主义袭击等威胁的可能性将加大，自然灾害和其他突发事件造成的危害也将增多。这些安全威胁和自然灾害要求我国政府能迅速及时地加以应对，因此，提升我国在全球各地进行紧急救助的外交能力和加强合作机制成为迫切需要。目前，我国维护海外利益的能力已显不足，如不扩大外交队伍规模和提高有效应对能力，我国海外利益面临的外交保护能力不足问题将更加突出。

全球化向其他领域的拓展不可避免。今后10年，全球化向政治、安全、文化等更多领域拓展的趋势不可阻挡，这将带来机遇但更多是挑战。1998年亚洲金融危机和2008年全球金融危机的警示是，10年内再次发生重大国际金融危机的风险仍无法排除。美国虽已开始逐步退出量化宽松政策，但仍将保持金融政策上的单边主义，日本安倍政府、欧洲央行也在大量增发货币。此外，分离主义、恐怖主义、核扩散、网络黑客、宗教极端主义、贩卖毒品、非法移民、走私、金融诈骗等跨国犯罪均有全球化的趋势。应对全球气候变暖带来的多种气候异常灾难正成为国际政治博弈的重要内容。在我国更多利益走向海外的情况下，这些风险和危害都要求我国具备全球性的外交视野和应对能力。如何从全球角度制定我国的双边和多边外交政策正成为新的课题。

（三）实现民族复兴需要政治导向型外交

实现民族复兴要求外交改革创新。我国外交的战略目标是服从和服务于“两个百年”奋斗目标和实现中华民族伟大复兴。为民族复兴创造条件和实现民族复兴是两种性质不同的战略任务，前者是积累实力，后者如参加比赛。在积累实力阶段，我国有避开与世界主导国进行正面战略竞争的可能，但在参赛阶段却无法回避竞争。具体而言，有利于经济建设的和平环境并不必然确保能够实现民族复兴。例如，对安倍政府否定日本二战罪行的做法采取绥靖政策，可能有利于维护我国经济建设所需要的和平环境，但不利于我国实现民族复兴。因此，实现民族复兴的战略目标决定了我国外交工作需要改革创新。

中美结构性矛盾加剧要求中国外交更多地考虑安全战略利益。今后10年，美国防范中国崛起的“亚太再平衡”战略不会改变，美国维护其世界霸主地位与中国实现民族复兴的结构性矛盾将日益深化。2014年年初乌克兰危机发生后，克里米亚从乌克兰分离出来并入俄罗斯版图。对此，奥巴马政府明确表示，无论俄采取何种军事行动，美国决不会改变以亚太为中心的全球军事部署。美防长哈格尔更是明确地指出，美国军费开支的缩减不会影响其“亚太再平衡”战略，美国将60%的海军力量部署在亚太的原则不会改变。目前，美国在亚太地区部署了33万军队、1800多艘军舰、2000多架飞机，在欧洲则只有6万—7万军队。与此同时，奥巴马于2014年4月访问了日本、韩国、菲律宾、马来西亚四国。他访日期间签署的《日美联合声明》，明确写入了美国将在中日钓鱼岛冲突上协防日本的立场。访菲期间，美菲签署了为期10年的《加强防务合作协议》，该协议允许美国派出更多军队、军舰和战机到菲律宾驻扎，共用其军事基地。

提高国际战略信誉需要我国为中小国家提供安全保护。在外交中将经济利益置于国家利益的首位，会阻碍对提高我国国际战略信誉的重视。具有安全战略信誉，是崛起大国增强其国际影响力的核心要素，亦是其作为世界大国的一个本质属性。承担更多的国际安全责任，就是向全球和地区提供更多的安全公共产品。只有如此，才能增强崛起国对国际安全体系的影响力。由于面临的非传统安全威胁不断上升，我国要提高自身的国际战略信誉，还需要在非传统安全领域提供公共产品，如防范金融危机、应对气候变化、打击恐怖主义威胁、防止生化核武器扩散等。

提高战略伙伴关系质量需要增强双边安全战略合作水平。目前，美国、日本、英国、法国、德国、俄罗斯等世界主要大国都拥有自己的盟友，美国的盟友更是将近50个国家，而我国则缺乏“铁哥们”式的战略伙伴。一国盟友的多少与其应对国际危机的能力成正比。为此，我国需从全球战略的角度考虑，在全球范围内确定“战略支柱型”伙伴国。通过逐渐提高我国对外友好关系的质量，有效扩大国际社会对中国崛起的政治支持。

（四）经济社会转型要求外交改革跟上社会治理现代化步伐

利益多元化加大外交改革创新的推力。经济改革加大了市场因素的影响力，这要求政府各部门加大改革力度，提升现代治理能力。市场的作用提高了我国民众与国际社会的接触程度，从而增加了民众对国际事务及我国对外政策的关注度。与之同步发展的是利益集团的利益分化日益严重，其对外交决策的影响力不断上升。因此，外交决策需要更高水平的协调能力，能够在兼顾不同利益集团利益的同时，平衡好各个利益集团的影响，防止个别利益集团对外交决策产生过大影响。保证外交政策的公共属性成了一个现实问题。

网络化使政府应对意外事件的决策时间被压缩。网络时代信息传播的速度加快，全球舆论同步，社会覆盖面广，这使我国的外交工作面临着意外事件发生后决策时间不足24小时的压力。由于决策时间短，无法做充分的调研、反复细致的专业评估，因此要对外交的应急决策机制进行改革。在网络时代，第一线的即时反应已不可避免。即使快速反应措施有瑕疵，也无法拖延实施，因为反应迟滞损失将更大。因此，优化决策程序已成为不可避免的趋势。

与世界的深度融合要求我国提出符合人类进步的价值观。目前，对中国的关注已成为国际舆论日常报道的重要组成部分。网络媒体的出现使提高我国价值观对国际舆论的影响力变得更加重要。吸取历史的教训，我国对外政策要尽量剔除“左”的意识形态的影响，但刻意回避价值观外交也会面临日益不利的国际舆论环境。要营造能够接受中国崛起的国际舆论氛围，我国就需要向国际社会提出比西方社会更具普世意义的价值观，如公平、正义、文明等，强化中国在世界上的软实力，提升中国文化的亲和力。我国还需要更积极主动地介入国际事务并提出主张和建议，参与国际安全规则的制定，在更多的国际事务中具有话语权，体现中国的存在。

公共外交的兴起给我国开展民间外交提供了新渠道。对我国来讲，公共外交是一种新型外交方式，其核心是通过公众的参与改变国际舆论，而不是通过单纯宣传来改变国际舆论。公共外交是对传统外交的补充和发展，根本目标是推进本国外交政策的实施和维护国家利益。公共外交是由政府主导、民间开展的外交活动，因此，提高我国民间团体的海外活动能力，使其活动有利于中华民族复兴是一个新课题。没有外交的改革和创新，欲有效提高我国公共外交的能力是很困难的。