第二章 地方政府环境决策短视治理：理论分析、现实考量与路径选择

地方政府环境决策短视是造成大量环境问题的根源，如何寻求有效的治理之道成为当前生态文明建设的突出主题。本章首先从理论上对地方政府环境决策短视进行分析，涉及环境决策短视的界定、类型、特征、表现形式等内容。接着，将研究视线转入现实，重点剖析助推或造成当前地方政府环境决策短视的若干因素，并对这些因素的特性（定性、惯性、韧性、弹性）进行分析，得出地方政府环境决策短视治理必须从现实因素中的“韧性”和“弹性”中寻找突破点。最后，在对现有治理模式校验的基础上分析其对治理地方政府环境决策短视问题适用性的不足，得出基于公共能量场视角及治理的可行性，并从理论分析与现实考量方面进行论证。

第一节 地方政府环境决策短视：理论分析

与自然科学的精确性和一致认同的定理或公理不同，社会科学的有关内容往往具有较大模糊性，这突出表现在概念的界定上。鉴于此，为避免语义混淆可能发生的歧义与理解上的分歧，在一项研究的早期，最常见的做法是先对核心概念进行界定。故此，概念的界定可以看作一项研究展开的前提。此章伊始，仍遵循社会科学研究的一般套路，对本书所涉及的几个核心概念进行界定。

一 地方政府

《布莱克维尔政治学百科全书》指出：“政府是国家权威性表现形式，其正式功能包括制订法律、执行和贯彻法律，以及解释和应用法律，这些功能在广义上相当于立法、行政和司法功能。”这是对政府一词最一般、广义的理解，现实中当人们谈到政府时通常取其“狭义”概念，特指行政机关，即权力机关的执行机关。鉴于党领导政府的国情，很多学者认为理解中国语境中的政府这一概念时应包括执政党在内，有的认为还应涵盖人大、政协以及人民团体、民主党派，还有的将事业单位及国家经济组织也纳入研究。关于地方政府，学者何显明在《市场化进程中的地方政府行为逻辑》一书中指出：“确切地说，地方政府概念，一般指的是地方党委与政府机构。”

综合各家观点可知，在中国语境中，对政府一词的界定一般包括“大”、“小”即广义和狭义的理解：狭义的“小政府”概念侧重行政本身，广义的“大政府”表述则更多是对中国一元化领导体制、党政双轨制特点的概括。应该说，这些不同的界定本身并不存在孰是孰非的问题，而完全取决于特定研究的需要。为此，基于本书关于决策研究的选题，出于正视地方党委实质性地主导地方政府决策之现实，本书赞同上述何显明关于地方政府的界定，即认为地方政府包括地方党委与政府机构。

二 决策

（一）决策的界定

管理大师西蒙（Hebert A. Simon）指出，“管理就是决策”，强调决策的重要性。在他看来，决策包括四项内容：情报、设计、抉择、审查。哈里森（E. Frank Harrison）提出：“决策是一个动态的、通用性的选择过程，是一个科际整合的过程。”帕兹和罗（Patz and Rowe）认为决策不仅是信息、技术过程，其更强调决策的管理和社会层面，认为是“一种社会技术系统”、“一种社会过程”。经济学家于光远曾提出“决策就是作决定”。因此，基本上可认为决策是在众多的备选方案择优并作出决定的过程。与决策相近的一个概念是政策，关于二者的关系，政策学家安德森（James E. Anderson）指出，决策的实质是在众多备选方案中作出选择的行为，而政策却带有明显的活动流程、模式等过程特征，通常包括了很多决策。政策很少只是一项单独的决策。由此，决策是指决策主体就面临要解决的问题制定与选择行动方案，作出决定的活动。

20世纪80年代以来，随着民主治理理念的勃兴和公民参与运动的高涨，传统上由政府作出计划、决议、指示、工程方案审批等决策已越来越多地被纳入公共决策的范畴。就公共决策来看，公共性与分配性的特点要求其是一个参与和民主的政治过程。学者托马斯（John C. Thomas）指出应基于政策质量要求和政策可接受性要求这两个限定条件来考量和决定公共决策中公众参与的程度。因此，可以将决策理解为各利益相关者通过各种方式试图影响和左右官方决策者的过程。进而，出于研究需要，本书中将决策过程视为场，与决策议题相关的各利益主体携带着各自的能量进入场内，场中存在着各种能量的组合、凝聚、斗争和较量并试图接近场核（决策中心）以影响决策结果的过程。

（二）决策类型与模型

一般来说，关于决策制定的研究可以大致分为两个学派：关注权力与决策的学派、考察理性与决策的学派。由于主体是对谁拥有决策权的一个界定，可以按照决策主体的多少、权限的大小划分不同的决策类型；而作为“给定条件和约束的限度内适于达到给定目标的行为方式”，理性是对行为方式选择过程的描述，根据理性的程度、范围的不同，研究者已归纳出多元的决策模型。

1．决策类型：基于决策主体的划分

决策主体包括作出决定的主体和参与主体。前者拥有决策法定权威，通常，民主社会的选择机制将这一权威授予政府，而后者虽不能作出决定，但能通过有效的活动影响决策。政策学家安德森指出：“非官方的参与者……通常并没有作政策决策的法定权威。……作决定是官方政策制定者的特权。”这样，根据决策主体的不同，可将决策划分为精英决策、参与决策、政策网络决策、全民公决、自主决策几种类型（见表2-1）。一般来说，在一个小的社群中，可以实施基于全体成员的自主决策机制，但在国家范围内，各种决策类型都有可能适用，在这一过程中，官方的决策主体虽然占据主导地位，但越来越多地受到社会多元力量的影响。

2．决策模型：基于决策中理性程度的划分

关于理性，基本上认为是给定条件中的行动策略。根据理性的范围、人类拥有理性的程度、决策者面临的理性情境的不同，理论家提出了不同的决策模型。

一是完全理性决策模型（Rational-Comprehensive Model）。假定的条件是：存在着充足完备的信息；所有备选方案的结果都明晰已知；决策者能根据自身的偏好对所有备选方案进行取舍，从中挑选出最优的方案。完全理性模型建立在理想的“假设”之上，很少真正在政府中成为现实。在西蒙看来，完全理性模型面临着目标冲突（组织目标还是个人目标）、目标错位（个人目标替代组织目标）、完全理性的不可能、割裂事实和价值、手段与目的之间的非次序连贯性和内在冲突性等方面的困境。林德布洛姆（Charles E. Lindbloom）也指出：“完全理性模型没有留有人们太多重要的东西。……人类智能和信息获取的有限性决定了人类全面理性的限度。因此，实际上，没有任何一个人能用完全理性方法解决真正复杂的问题，并且对每一个面临着足够复杂问题的行政官员来说，其都必须寻找便于将之简化的显著方法。”

二是有限理性决策模型（Bounded Rationality Model）。在对完全理性模型批判的基础上，西蒙提出了“有限理性”以描述决策的实际状况。西蒙认为，信息不充分、人类知识和能力的有限性、备选方案的受限性决定了完全理性并不符合现实，决策不可能达到最优，只能达成满意标准。根据有限理性决策模型，决策者并不试图寻求能够实现其价值最大化的决策方案，也不去寻找所有可能的备选方案，而只是在现行的备选方案中选择一个能符合要求的或令人满意的方案。

三是渐进决策模型（Incrementalist Model）。在对完全理性和有限理性决策模型质疑的基础上，林德布洛姆提出了渐进决策模型。该模型视决策制定为基于“连续性的有限比较”和“渐进调适”对以往政策行为的不断修正过程。它是在以往的政策、惯例的基础上制定新政策，只是对过去的政策方案作局部的调整和修改，因而在很大程度上是过去政策的延伸和发展。

四是综合扫描决策模型（Mixed - Scanning Model）。埃兹奥尼（Amitai Etzioni）指出，综合扫描运用两种摄像机（camera）对问题进行观察：第一种是广角摄像机，以此观察全部空间而非细节；第二种摄像机对空间作深入、细微的观察，但不观察已经被广角摄像机所观察的地区。综合扫描模型要求决策者将理性和渐进两种方法结合使用：在某些情况下使用前者，另外一些情况下则使用后者，扫描的范围应尽量广泛和深入。

五是垃圾桶模型（the Garbage Can Model）。科恩（M. D. Cohen）、马奇（J. G. March）及奥尔森（J. P. Olsen）指出，组织的行为选择并非像理性模型提示的那样有条不紊地进行，相反，组织中存在“组织化的无秩序”（organized anarchies），即不确定的问题偏好（problematic perferences）、不明确的技术（unclear technology）及流动的参与（fluid participation），各种问题和解决方案混杂在一起就像杂乱地投入垃圾桶中的东西一样供人们选择。从这样的决策垃圾桶中产生的结果与垃圾桶中的垃圾（可供选择流、问题流、解决方案流、参与者的能量流）的混合状态及垃圾如何被处理紧密相关。

上述各类理性模型的依次演进表明了人们对决策者理性研究的逐步深化，除完全理性是一种“虚幻”，其他几种模型都可以看作对特定现实决策情形的描述。但这些模型限于决策者研究层面，其注意到决策情境（总体性限定条件如信息、备选方案、组织内部条件等）对决策者的影响，但对于决策者面临着多元行动者之间的互动关联、每一行动者的策略、决策环境的共时性，甚至是外围压力，这一决策情境关注不多，而这种情境显然会对决策者的理性产生影响。按照哈贝马斯（Jürgen Habermas）的“情境理性”（situated rationality）概念，一种行为选择是否符合理性，要结合具体情境来判断，即理性总是特定情境中的理性。

鉴于理性仅仅是一定情境中的理性，决策中的理性更需要一种结合特定情境的考量模式。在这方面，马奇和奥尔森强调“组织中的行为者受到社会制度的形塑”，以及西蒙关于“人类理性是在制度环境中塑造出来的，也是在制度环境中发挥作用的”观点，反映了学者们对情境与理性关系的审视。但他们侧重的是外围的社会制度而不是由行动者构建的内部情境。基于决策越来越是一个由多元行动者参与构成的民主过程的现实，一个不容忽视的问题是：如何分析由多元行动者形塑的内部情境对决策者的理性影响？实际上，这种内部情境是一个多元主体博弈交流的公共能量场。可以说，场构成了决策的基本情境，其对包括决策者在内的所有行动者都产生制约和影响，同时，作为行动者关系的结果，场的结构和规则又在很大程度上来源于行动者理性的形塑。因此，不能脱离场的情境来谈理性。正是在这个意义上，有学者指出：“有很多行为，在它们发生的特定场景之外，我们不能判断它们是否符合理性。”

三 环境决策

（一）环境决策之界定

现有关于环境决策的侧重点有所不同。

一是环境与发展综合决策。蔡守秋、莫神星认为，“环境与发展综合决策”，是在决策中全面考量、合理安排与平衡经济、社会和环境价值，实现经济效益、社会效应和环境保护的最佳结合。这一概念更多在官方文件中使用，如1994年《中国21世纪议程》强调“建立有利于可持续发展的综合决策机制”。1998年国家环保总局将“建立环境与发展综合决策制度”列入《全国环境保护工作（1998～2002）纲要》。2000年国务院发布《全国生态环境保护纲要》，要求“建立经济社会发展与生态环境保护综合决策机制”。2001年《国家环境保护“十五”计划》强调，“建立综合决策机制，促进环境与经济的协调发展”。

二是环境行政决策，侧重行政机关的环境决策。环境法学家汪劲认为，环境行政决策是行政机关对拟议中的环境利用行为的成本及可能造成的环境妨害、损害、风险综合考量基础上作出决定的行为。他强调：“由于环境问题的广泛性和综合性，对环境决策应作较为宽泛的理解，即它不仅包括专门性环境行政机关的决策行为（即环保部门的审批决定行为——引者注），还包括涉及环境利益的其他行政机关的决策行为。”

三是环境决策，指可能产生显著环境影响的决策。这种简化、通用、笼统和宽泛的表述为大多数学者使用。例如，艾文和休等人认为环境决策是可能的显著环境影响被加以考量的任何决策过程，包括立法、政策制定、土地利用计划、战略规划、资源管理规划、环境影响评价、空间规划、预算决定等。

比较起来，上述概念在本质上是一致的，都强调决策中对环境价值的重视，即环境决策。所不同的是，“环境与发展综合决策”与“环境决策”的主体不限于“环境行政决策”所指的行政机关。“环境与发展综合决策”更突出强调了决策中将环境与社会、发展综合加以考量，其主体主要是国家机构，而“环境决策”主体则宽泛得多，不限于国家，也包括企业。大多数学者在前者意义上使用“环境决策”这一概念，也有学者，如拉巴特（Sonia Labatt）、奥托等人（Autio, etal）研究企业层面的环境决策。由于现实中很多决策都涉及显著的环境影响及附带结果，其主体并不限于政府，同时，政府日常决策中有相当多的部分会造成显著环境影响，环境决策也就成为政府决策中最常见的一部分，即政府环境决策（见图2-1）。实际上，政府环境决策并不是什么新鲜物，只是随着人类行为对环境破坏的加重、环境问题的凸显和人们环境意识的提高，其在政府决策中的比例和重要性也随之提升到前所未有的高度。从这个意义上看，政府决策很大程度上是政府环境决策。鉴于此，需要着重说明的是，本书研究的环境决策限定在政府层面，不涉及其他公共部门（比如立法机关、司法机关）和企业的环境决策，考虑到“地方环境决策短视治理”的研究主题，具体将之定位在地方政府层面，即地方政府环境决策。

在理解中国情境中的地方政府环境决策时，需要把握几个要点：一是主体上看，包括地方政府及其所属部门。这里，既有地方政府的环境决策，也有隶属于地方政府的一般性职能部门作出的决策（比如建设部门引进建设项目决策），还包括专业性环境管理部门——环保部门的审批决策。二是在类型和形式上，既主要表现为建设项目决策，也有以政策、规划、行政立法等决策的形式出现。三是从决策结果实现来看，有“自动实现”和“上级前置审批实现”两种类型。虽然地方政府及其部门享有在各自职权范围内的环境决策权，但除了有时需要历经环保部门对其决策项目环境影响的审批决策这一程序之外，有决策结果“自动实现”（决策作出后即自动生效，如第四章番禺反垃圾焚烧电厂案、第五章沪深港西部通道侧接线环评案、杭磁悬浮上海段环评案、北京海淀六里屯反垃圾焚烧电厂环评案）和决策结果实现需“前置审批”两种类型。后一种类型，是决策作出后需要经过上级有关部门的审批，比如，根据《行政许可法》、《国务院关于投资管理体制的决定》、《外商投资项目核准暂行管理办法》等规定，很多大型建设项目在引进、建设方案、规模、类型等方面地方政府能够作出决策，但决策结果的最终实现仍需要上级政府、中央政府部门（建设部、发改委等）甚至中央政府在项目可行性研究报告、项目建议书等方面的审批（如第四章保卫怒江运动、都江堰保卫战、厦门反PX运动案例）。也就是说，上级审批是地方政府决策结果能否最终实现的必备前提，但在通过上级前置审批环节之后，地方政府对于项目是否上马仍有最后的决策权（如第四章都江堰保卫战、厦门反PX运动案例）。

与环境决策相关的还有“环境政策”，有必要指出二者的不同与关联。环境政策是国家或地方政府为实现环境保护目标而制定的大政方针、战略规划与指导原则，用于指导环境决策，但环境政策又要靠环境决策来实现。虽然并非所有的环境决策最终都以形成某种政策为目标，但现实的多数情况是，环境决策通常是作为应对环境问题的政策过程的一个部分，环境决策的结果也往往形成政策产出（如上述规划性、政策性决策）。

（二）环境决策属性

环境问题具有多领域相关的问题性，即“不再是我们周围的问题，而是——在它们的起源和它们的所有影响上——彻底的社会问题、人的问题：他们的历史、他们的生活条件，他们与世界和现实的关系，他们的社会、文化和政治状况”。同时，环境问题的复杂性、多元性、风险性、科技关联性、利益冲突性等特点，决定了环境决策既具有一般决策的特性，又在某些特征上有所强化，表现在以下方面。

1．多主体性

环境决策的结果不但作用于环境本身，还直接或间接对人类产生影响，因此，环境决策会涉及多方休戚相关的利益主体：从是否直接看，有当地的、非当地的（与环境间接相关的群体，如提倡美学价值的环境团体）；从类型看，有市场的、政府的、非政府的；从范围看，有个人的、区域的、国家的甚至是国际层面的；从代际看，有当代人的、后代人的（当代人作为其利益代言人）。同时，环境问题的复杂性与特殊性决定了有关环境的信息可能是分散的，为各个主体所掌握，任何一个行为者都可能只掌握着零星、局部的而不是充足、完备的信息，即便拥有信息优势的政府或是拥有专业知识的专家也不能以全能者的身份自居。换言之，在环境问题面前，不可能形成一个全知全能的行为主体。因此，环境决策本质上是一个多方利益相关者参与以贡献各自能量（信息、智能、权力、专长等）的互动过程。

2．民主性

环境决策所涉及问题的复杂性、所牵涉利益的多主体性、所要求的利益均衡性，决定了其区别于其他决策而彰显出更高的民主性。况且，环境不但关乎当代人，还会对人类后代产生影响，后代也享有对当代环境可持续性利用的权利。然而，后代的不在场决定了需要当代人充当起其利益代言人的角色与当代人展开对话，从而将由时空距离形成的“非共同在场”拉近到“共同在场”，从而体现代际公平的要求。因此，环境决策本质上是一个多方参与寻求方案解决和表达利益诉求的民主过程。从这个意义上说，环境决策与其说是多元主体寻求解决特定公共议题的过程，毋宁说是激荡民主价值、彰显民主精髓的现代民主治理过程。

3．利益平衡性

环境决策的目标在于尽可能减少对环境的损害，最大限度地保护环境，实现环境公益，因此决策重在坚持公共利益导向。由于各利益主体均对环境享有表达、伸张、维护正当利益的权利，同时，各方利益可能并不完全一致甚至相互冲突，这就决定了环境决策应是一个多方利益的博弈（冲突、妥协、说服、对话、斡旋、达成平衡）过程。虽然这种历经公共讨论过程的决策并非一定最优，但经过博弈交流达成大体均衡、孕育了因应对策并有效反映利益诉求的决策，至少在程序上是正义的、结果上是均衡的，因而具有合法性，也更能为公众所接受。从这个意义上看，公共讨论和协商达成均衡应是环境决策的精义之所在。

4．决策“场”性

上述多主体性涉及结构，代表的是利益相关者；民主性牵涉过程，彰显的是利益诉求；而利益平衡性关乎结果，强调的是利益共识。从利益相关到表达诉求再到最终利益共识，都是在一个相互关联的“场”中进行的。这表明，决策其实是在由多主体构成、历经博弈交流并最终达成均衡结果的决策场内发生的，即决策总是特定场境中的决策。事实上，决策场是环境决策发生的载体：场不但构成了决策的情境、提供了多元主体博弈交流的平台，同时，场内行动者之间的互动关系、博弈过程又决定了决策的结果。如果说，民主交流与达成共识是环境决策的内在要求，那么决策场则是环境决策的实现之基，决策“场”性更是环境决策的本质属性。简言之，环境决策的过程实则是形成一个多方表达意见、博弈交流的公共能量场。

由上，本书倾向于这样一种理解，即环境决策是围绕特定环境议题的各种利益相关者基于公共能量场而共同参与、交流对话、互动博弈以形成共识的社会建构（social construction）过程，在这个过程中拥有合法决策权威的官方决策者虽然占据主导，但不应扮演垄断者与独行侠的角色，环境决策的多主体性、利益博弈性、过程民主性决定了其应与社会多元主体一起共谋民主科学的公共决策产出。从本质上看，环境决策是一个社会建构的过程，其结果是一项公共产品或者公共产出。从环境决策的主体看，其既包括环保部门的审批决策，也包括政府各部门在职责范围内就可能造成显著环境影响的议题所作出的决策。

四 环境决策短视

短视，概指竭泽而渔、寅吃卯粮、畸轻畸重、厚此薄彼等狭隘的思想观和行为观。环境决策短视是指环境决策中由于有意、无意或不可抗力造成的决策偏离正常轨道的失范行为。地方政府环境决策短视是对当前地方政府环境决策中出现的只注重局部而无视整体，或者只看重整体而忽略局部、只追求显性经济增长但无视环境保护和环境权益诉求等行为的一种概括。环境决策短视的存在造成严重环境损害和遗留显著环境风险、公共利益受损、剥夺弱小利益、利益不均衡、压抑民主和诉求表达等危害。

（一）环境决策短视的判定标准

何以判定一项环境决策是否“短视”，换句话说，如何区分短视的环境决策与非短视的环境决策？在这方面，迪茨（Thomas Dietz）提出的评价环境决策的六个标准（即是否有利于人类与环境和谐生存、是否兼顾考量事实与价值、过程结果是否公平、决策是否建立在充分发挥人类优势而非劣势之上、能否提供决策及参与者的学习机会、效率如何）有一定的参考价值。在笔者看来，至少必须把握三个基本标准。

1．显著的环境损害或风险标准

是否存在显著的环境损害或潜在的风险（可知或不可知）是衡量环境决策短视与否的首要标准。这里强调的“显著的”（significant），是划定短视与非短视的分界线。人类的行为特别是开发行为不可避免地会对环境产生影响，问题在于，有些影响是生态和环境系统可承受的，可通过自我修复达到或接近开发前的平衡态；而另一些行为则可能造成严重的环境损害或可能遗留潜在的巨大风险。导致后一种有行为产生的决策则是短视的。而事实上，由于信息不充分性、环境的不确定性、环境问题的后显性、人类智能的有限性，任何一项环境决策都存在短视的可能。这种风险的存在和可能导致的后显性环境问题，决定了要从根本上杜绝环境决策短视并不现实，有效的策略是：一方面，建立起专家、民众、NGO、决策者等多主体参与的预防机制，通过集思广益以扬长避短；二是建立环境决策的回溯性反馈补救机制，即一旦决策结果造成环境问题，能通过及时的发现反馈机制，对原有决策进行修正、改进、补救甚至予以根本扬弃。而正如后文所指出的，这两种机制都需要基于公共能量场平台来实现。

2．利益平衡与公正标准

环境决策不可避免地面临着利益冲突，能否在当前利益与长远利益、局部利益与整体利益、经济利益与环境价值等多种利益之间进行排序衡量与适度平衡，是判断一项环境决策是否短视的标准。比如，一项有利于经济发展但可能会造成严重环境损害（损害对象具有不可修复性）的决策，权衡其经济利益与长远的环境利益可得，该项决策显然是短视的。一项有利于公共利益但有损于弱小群体的利益、且未予以适度补偿的决策也由于有违公正而是短视的。值得指出的是，这里强调的衡量标准是“利益平衡与公正”而非“公共利益”，原因在于，环境决策坚持公共利益标准绝对必要，但公共利益不能成为压制和剥夺弱小利益的借口，而应是罗尔斯（John Rawls）所言的“最少受惠者的最大利益”，即公正应实现在决策的利益分配上尽可能顾及各方利益同时向不利者倾斜。环境权利的存在和各国对其实质性的认可，决定了在环境决策中没有任何人天然应成为牺牲者，决策中应尽可能平衡各方利益，当出于公共利益之需有损某一方利益时，应对不利的受损方进行合理的补偿。

3．人的尊严和价值标准

哈佛大学的斯蒂文·凯尔曼（Steven Kelman）认为，评价决策的标准之一是决策过程应该有利于人的尊严和价值。在他看来：“对政策的评价只根据物质成果是远远不够的，人们希望通过政府及其政策，在尊严和价值上得到认可。政府和决策的功能之一就是对国民的尊严和价值的社会承认。”此外，叶海卡·德洛尔（Yehezkel Dror）的公共政策理性模型强调社会价值选择、彼得·德利翁（Peter Deleon）的民主化政策理论突出政策制定者将个人偏好转换并集中到公共政策中，这些都可以看作对政策特别是决策过程中提出的应当尊重和珍视人的尊严和价值标准的要求。从这个角度看，环境决策过程中是否尊重受影响群体的尊严和价值，即对其由于公民身份而天然享有的参与、建议、提议、质疑与反馈等权利是否予以考量，是判断决策是否短视的标准之一。

（二）地方政府环境决策短视的类型

以上述三个标准来衡量现实，不难发现，实践中地方政府环境决策短视处处可见：为了可见的经济利益在决策中不惜破坏生态或导致明显的环境风险隐患、决策过程缺乏民主、决策旨在迎合利益集团而违背民众意愿、决策只顾当前忽略长远和弱小受害者的利益等。针对这些种类多样、名目繁多的环境决策短视，可以从短视的内容、短视产生的原因方面划分不同的类型。

1．从短视的内容看，包括观念短视、利益短视和过程短视

一是观念短视。即决策中忽视、轻视甚至无视环境价值，不对决策中的“利”“害”关系进行权衡与考量，不顾决策中的明显环境隐患甚至是已经或确信将造成的显著环境损害，如过于追求GDP显性政绩观所致的竭泽而渔式的开发决策。

二是利益短视。即在决策带来一部分人获益但又不可避免地造成另一部分人相对受损的情况下，没有对多元利益主体的正当利益诉求予以综合考量、回应与平衡，造成决策短视。第一，出于政府利益（官员利益、部门利益、政府自身利益）而忽视环境公共利益，比如饱受诟病的“决策部门化、部门利益化、利益官员化”现象。第二，以公共利益之大无视或损害弱小利益，表现为对于各种利益受损者的诉求或提议不作为（如“不决策”、“决定不作为”、“决定不作出决策”）。第三，从本地利益出发的“邻避政治”，决策造成污染从本地向外地转移。第四，过于注重当代人利益，严重破坏了自然与环境的自我修复功能，损害了代际环境利益。

三是过程短视。一类为违背正常法定程序，如“先上车后补票”的违规审批。二类为官僚垄断决策或者以各种名号标榜的的专家论证决策（实质性的或仅是徒具形式的）。关于前者，短视自不必言；而后者，虽然决策应该参考专业性科学证据，但大量事实表明，科学研究的证据不可能成为决策制定过程中唯一的考虑。事实上，环境问题的复杂性决定了其决策应是一个包括专家、普通民众、环境NGO等在内的多主体合作交流贡献能量并平衡各方利益的过程。过程短视表现为没有遵守程序或未基于民主程序扩大决策所涉及利益相关方的参与、交流、协商和最终达成一个可接受的均衡。

2．从产生的原因看，包括有意的短视、无意的短视和难免的短视

一是有意的短视，即明知会造成严重环境污染但偏而为之（主动所为）或无所作为（不作为）。前者表现为竭泽而渔——“掠夺式开发”（过度开发自然资源破坏自然修复功能，如近年来饱受诟病的“跑马圈水”）、钦鸩止渴——“零壁垒引资式污染”（作出引进污染大户的招商引资决策）、助纣为虐——“污染保护主义”（作出为污染企业提供特权保护的决策）；后者则表现为置若罔闻——“污染不作为”（对污染治理倡议“不决策”、“决定不作为”或“决定不作出决策”）。有意短视的鉴别标准是短视的可预见性，其所以产生往往是由于决策者视可见的经济绩效、可预期的政绩收益、可感知的体制压力等效用目标优于环保目标的结果。在当前GDP等经济考核仍占主导的情况下，地方决策者有意的短视可谓屡见不鲜。

二是无意的短视。区别于有意的短视，无意的短视即由于信息不充分、决策者的智能（能力、认识、水平）、不能感知可见的环境风险等客观原因造成的短视。特别是，现行决策仍囿于传统的官僚封闭决策模式，专家的意见不受重视，民众的参与渠道不畅，决策中仍充斥着官僚的武断，信息的不足、专长的缺乏影响了决策中科学备选方案的达成，造成短视。如果说有意的短视根源于决策者的自利性与体制性压力，无意的短视则主要源于官僚垄断的决策模式、行为惯性和相关决策条件的不足。

三是难免的短视，即由于当初决策时信息不充分、决策作出后各种不确定性因素的叠加和累积影响，最初被认为科学可行的决策在历经一段时间后由于情境的改变而难免产生的短视。根本原因在于：一是信息不充分，决策者不可能获得决策所需的充足完备的信息，尤其是不能对未来各种不确定性因素进行准确预测；二是环境问题的后显性，一些环境问题往往只有在经历一段时间后才能显现或爆发，这时的情境可能已经大不同于最初决策作出时的情况。对难免的短视，只能进行事后的补救，即基于发现—反馈—回溯性处理机制，对原有决策进行修正、补充、完善甚至根本扬弃并作出新的决策。

综上所述，本书语境中的地方政府环境决策短视概指地方政府在环境决策中由于观念、政绩冲动、决策垄断模式、信息不充分等多种主客观原因造成的以观念短视、利益短视和过程短视为实质表现的破坏生态环境、遗留严重的环境风险或压制正当环境诉求的行为，其实质是对环境价值、决策民主要求和利益诉求均衡的轻视、忽视甚至无视。实际上，各种主观的与客观的、可控的与不可控的因素决定了很多时候环境短视是难以避免的，而仅靠政府不可能从根本上克服短视，只有基于多元主体的参与协商、共识交流、集思广益的民主机制才能尽可能避免或最大限度地减少短视。而正如后文所分析指出的，公共能量场提供了这种机制平台。