第二节 战后初期美国对日媾和设想及主要活动

一 开创先河的贝尔纳斯设想

早在战争期间，美国就参与制定了一系列对日媾和政策。《开罗宣言》指出：“三国（指中美英）之宗旨在剥夺日本自1914年第一次世界大战开始以后在太平洋所夺得的或占领之一切岛屿，在使日本所窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国……使朝鲜独立。”[10]

《雅尔塔协定》规定：“由日本1904年背信弃义进攻所破坏的俄国以前权益须予以恢复……库页岛南部及邻近一切岛屿须交还苏联……千岛群岛须交予苏联。（苏联将）以其武力协助中国达成自日本枷锁下解放中国之目的。”[11]

《波茨坦公告》规定：“日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人（盟国）所决定其他小岛之内。”“日本军队在完全解除武装以后，将被允许返其家乡，得有和平及生产生活之机会。”“对于战罪人犯，包括虐待吾人（盟国）俘虏者在内，将处以法律之严厉制裁。”“上述目的达到及依据日本人民自由表示之意志成立一倾向和平及负责的政府以后，盟国占领军队当即撤退。”[12]

由此可知，在战争期间美国及盟国的对日媾和政策还处于萌芽和发展中，许多政策刚刚浮出水面，还需要不断地调整。而且当时盟国和日本处于敌对状态，所以总的来说其对日媾和政策比较严厉。随着日本的战败和美国对日单独占领，对日媾和问题逐渐为美国所重视。

1946年2月，美国国务卿贝尔纳斯向杜鲁门提交了备忘录，表达了对媾和问题的初步设想，可以说揭开了战后美国研讨对日媾和问题的序幕。为了响应总统所提出的美国应该在太平洋事务中保持主导地位的倡议，他提出了有关对日和约的建议。贝尔纳斯指出：“在签约后的日子里，保持我们在日本的主导地位的唯一方法就是由我国军队继续占领日本，抑或是四大国的军队在我国的领导下。我相信其他国家政府不会同意后一种建议。只是为了接受日本投降以及在和会召开前管理日本，他们才同意由我们任命最高司令官。”[13]在这里，贝尔纳斯也深深地感到当初在任命麦克阿瑟为盟军总司令官问题上，其他盟国就很勉强，尤其是苏联还曾提出由华西列夫斯基也同样担任盟总司令，因此想要在缔约后仍然由美国来领导驻日盟军，其可能性微乎其微。

在备忘录的最后，贝尔纳斯提出了关于媾和问题的三种可能性：一是从日本撤出所有军队，二是使占领军无限期驻留日本，三是在和约中提出一种替代计划。[14]显然，在此备忘录中，贝尔纳斯表达了在对日媾和问题上的这种矛盾状态。要想维护美国在亚太地区的主导地位，就得在日本驻留美军或者驻留美国领导下的盟军，而驻留美军必然会遭受以苏联为首的他国的反对，而驻留盟国军队虽然阻力会减小，但是要想将其置于美国领导之下则困难重重。除此之外就是提出某种替代计划，但是具体是什么贝尔纳斯也没有找到合理的答案。那么按照贝尔纳斯的思路，既然以上三种情况均不成立或很难成立，这就等于当时不适宜进行对日媾和。恐怕贝尔纳斯设想所要表达的恰恰是应该推迟媾和，等这一系列问题得到解决或容易解决之时，再进行媾和。

该备忘录提出后并没有引起杜鲁门的足够重视，也没有在政府内部引起大的讨论，这主要是因为美军占领日本才刚刚开始，对日改革正处于开始阶段或策划阶段，其对日政策也没有完全展开，而且其他盟国也没有做好对日媾和的准备，因此此时进行对日媾和还为时尚早。贝尔纳斯设想表明美国在媾和问题上还处于摸索阶段，但其对美国处理媾和问题矛盾性的论述，也深刻地表明当时进行媾和还不合时宜，也许这才是贝尔纳斯设想最想表达的。在此后的一段时间里，美国对日媾和问题基本处于一种半停滞的状态。

二 半途而废的赔偿计划

从严格意义上讲，赔偿问题也属于媾和问题的一部分，而且是其中重要的组成部分。与媾和问题相比，赔偿问题更具体，而且直接涉及受害国及参战国的切身利益，而媾和问题涉及面更广泛，其内容和程序更复杂。正是由于赔偿问题的这种特殊性和直接性，战后虽然总的媾和问题还处于酝酿和停滞状态，但是赔偿问题已先行一步。

早在二战期间，美国就思考了日本赔偿问题。1943年7月21日，美国国务院经济调查科起草了“国务院战后问题委员会报告书”——《战后日本经济的考察》。它主张没收日本的海外资产，认为拆迁日本的工业设备和没收商船作为赔偿将影响日本战后的经济重建和复兴，而用外汇、现金和实物来赔偿也必须限制在日本支付能力许可的范围内。[15]而后，美国国务院又陆续提交了几份有关日本赔偿的报告，其中1951年1月提出的《美国对日经济政策》中有关赔偿问题的论述比较深入，对后来的赔偿政策产生了一定的影响。它主张拆迁日本庞大的过剩的重工业设备，没收日本海外资产以及庞大的日本民用品储备，等等。[16]

在战争即将结束之前，美、中、英三国联合发布了《波茨坦公告》，其中提出了有关日本战争赔偿的规定：日本将被允许维持其经济所必需及可以偿付实物赔偿之工业，但可以使其重新武装作战之工业不在其内。[17]它揭开了战后美国研究日本赔偿问题的序幕。9月6日，美国国务院颁布的《投降后初期美国对日政策》规定了战争赔偿的基本政策：日本必须支付由于其侵略而产生的战争赔偿；没收日本的海外资产；将日本维持和平经济所不需要的物资及现存的工业设备，用作战争赔偿之用。[18]11月，美国三部协调委员会发给麦克阿瑟的《基本指令》，再度表示要将日本在海外的所有财产按照有关盟国当局的决定进行移交；日本本土的财产应根据经济非军事化的原则实行工业拆迁，赔偿给被日本占领或破坏的有关国家。[19]显然这样的政策维护了盟国的整体利益。

为了解决日本的战争赔偿问题，1945年9月杜鲁门派鲍莱作为其特使前往日本进行调查。鲍莱在日本期间进行了广泛的调查，并于12月6日向杜鲁门提交了有关日本赔偿的报告。次日，在日本偷袭珍珠港纪念日的当天，鲍莱发表了一个相当严厉的日本赔偿计划，即《临时赔偿计划》。12月18日，他又向杜鲁门提交了第二份日本赔偿报告书。鲍莱相继提出的日本赔偿计划，其主要内容包括：以1926～1930年间日本工业的平均水平为计算基础，拆除日本多余的工业生产设备作为赔偿转移到亚洲邻国。其拆除的设施有：（1）工厂机器设备的50%；（2）陆海军兵工厂的所有设备；（3）满足占领军维修船只需要之外的20家造船厂的全部设备及辅助设施；（4）钢铁工业准许保留250万吨的钢铁年产量和50万吨的生铁年产量，其余全部拆除；（5）拆除一半的火力发电厂；（6）轻金属工业方面，拆除绝大部分的铝、镁生产工厂；（6）化学工业方面，除用于清除金属熔炼过程中产生的废气的硫酸厂以外的工厂全部拆除；（7）最现代化的4家大型碳酸氢钠工厂以及20家新型苛性碱和氯气工厂。此外，鲍莱还提出要没收日本的海外资产，将日本的库存黄金和其他贵重金属运到美国，以及通过赔偿计划打击日本的财阀势力等。[20]

杜鲁门总统于12月21日批准了鲍莱的赔偿报告，并指示国务院和陆军部尽快制定有关赔偿的实施细则。三部协调委员会对鲍莱报告进行修改后，于1946年1月14日以SWNCC236/4号文件通过，它成为美国的官方政策。同时为了配合鲍莱赔偿计划的实施，1946年1月20日太平洋美军总司令部下令将日本的394家兵工厂和兵工研究所纳入驻日美军总司令部监管之下。1946年1～8月，驻日美军总司令部根据鲍莱赔偿计划先后将日本的1090家兵工厂和兵工研究所，以及与军工生产有关的工厂作为拆迁赔偿对象，交由美国驻日第八军监管。1946年鲍莱再次访日，并于11月向总统提出了日本战争赔偿的最终报告，其内容比《临时赔偿计划》还要严格：允许保留的日本工业生产能力被大大削减，钢年产量减为150万吨，机床减为1万台，还追加了《临时赔偿计划》所没有的新工业部门，如焦油、赛璐珞等生产部门。[21]

总体看来，鲍莱赔偿计划是一个以惩罚日本为主的赔偿计划。之所以如此，一方面与鲍莱个人的好恶有关，但更多的还是国际大环境使然。首先，二战结束后不久，美苏仍然以协调为主，尤其是在亚洲，双方的关系主要表现为合作与配合。在这种情况下，惩罚日本以维护盟国的集体利益必然成为主旋律。其次，美国在亚洲主要实行“扶中抑日”的政策，中国国民党政府被看作美国在亚洲的主要支点，因此美国政府主张削弱日本，并通过日本的赔偿来资助国民党集团以赢得中国内战。最后，战争刚刚结束不久，美国政府与人民仍然沉浸在对日本的仇恨之中，亲人的离散，物资的损耗，日军的顽抗都在美国人心中挥之不去，因此美国国内也弥漫着要求严惩日本的气氛。鲍莱赔偿计划正是在这种情况下应运而生，并得到了大多数人的肯定。

但是鲍莱赔偿计划提出以后，美国内部也存在质疑。早在1946年1月，麦克阿瑟就对拆除工业设备进行赔偿的实际作用持怀疑态度，他认为赔偿接受国的技术水平及工业设备的拆卸及再安装都会大大降低赔偿的实际作用，并增加驻日美军的额外负担。[22]陆军部和部分共和党议员也认为大幅度拆除日本的工业设施，必然导致日本工业水平的降低，这样就要求美国投入更多的援助，从而增加美国的对日军事占领费用，因此主张减少日本赔偿。1946年4月，美国三部协调委员会就出于降低驻日美军占领费用的考虑，下达了SWNCC236/10号文件，对鲍莱的赔偿报告进行了重大调整，大幅度减少拆除日本工业生产设备的数量，增加允许保留的数量。即使这样，陆军部对这种调整也很不情愿地接受，因此当鲍莱提出新方案后他们强烈不满，于是陆军部决定甩开鲍莱单独行动。

1947年1月24日，陆军部任命纽约海外咨询公司兼麦格劳公司董事长斯瑞克为对日赔偿评价委员会主席。他组织了一支调查团于1月28日赴日调查。回国后他向美国陆军部提出了《日本赔偿问题调查报告》，即斯瑞克报告。该报告指出：（1）日本缺乏作战所需的原料，自丧失其殖民地与占领地后，缺乏尤甚。制造枪炮、坦克、军舰、飞机及军火之设备多被拆除；且无军事组织。只要有效管制此等活动，其发动战争之可能性即被消除。（2）日本非但失去了殖民地和占领地，而且本岛也遭受重大损失。工厂多遭破坏，机器有失保养，商船吨位大减，各种原料与动力缺乏。日本可耕地甚少，而人口激增。故恢复日本平时必需之经济极为不易。（3）为维持激增之日本人口起见，日本所需食材及其他生活必需品与工业原料之进口货品较前更多，故必须大量生产出口货品，输出海外以支付此等进口货。因此，为维持日本平时生活水准（即按1930～1934年平均水准）起见，日本实需要大量生产工具，并利用其劳动力从事生产。（4）除主要战争工业外，可在日本有效使用之生产设备均不应拆除。[23]该报告还列举了可供赔偿的主要作战工业和其他工业设备。

可以看出，斯瑞克报告和鲍莱报告相比，在日本赔偿问题上宽容了很多。1947年6月底，陆军部再次派斯瑞克赴日调查，他归国后于1948年2月26日提出了第二次报告书，又大幅度减少了日本的赔偿，它不仅正面否定了“鲍莱赔偿计划”的基本原则，还将日本赔偿计划的规模一下降到了原鲍莱赔偿计划的67%。

斯瑞克报告的提出，暴露了美国政府各部门在日本赔偿问题上的分歧，为了协调各方面的关系，1947年4月7日在五角大楼召开了协调日本赔偿政策的联席会议，三部协调委员会、盟总、鲍莱调查团和斯瑞克调查团等有关各方均参会。与会各方在经过一番争执后达成妥协，出台了三部协调委员会的SWNCC236/43号文件。该文件重申：美国对日政策的基本原则是根除日本的战争潜力，使之不再成为在亚洲太平洋地区对美国的威胁。文件的主要内容是：确定从日本拆除价值总额为24.66亿日元（1939年价格）的各种设施用作赔偿，其中拆除的工业设施价值为9.9亿日元，基本战争设施价值为14.76亿日元。该文件还强调力求减少驻日美军的占领费用，尽快实施拆迁赔偿计划等。[24]

与此同时，远东委员会各成员国围绕日本赔偿分配的比例问题争吵不休，致使拆迁赔偿计划无法落实。1947年4月9日，参谋长联席会议根据三部协调委员会SWNCC236/43号文件向麦克阿瑟发出第75号指令，命令他在应征收的日本赔偿中，先行征收30%作为先期赔偿，紧急拨给中国、菲律宾、荷属印度支那（即印度尼西亚）、英属缅甸和马来亚。其中，中国占15%，其余15%由其他几国平分。1947年4月30日，盟总开始实施征收30%的先期赔偿方案。但是实际上，包括中国在内的各国在接收过程中遇到重重困难，日方采取破坏机器、隐匿图纸、消极怠工等方式延迟或减少赔偿。之后随着美苏冷战的逐步展开，日本的战略地位日益重要，美国改变了原来的对日政策。1949年5月12日，美国单方面宣布停止实施拆迁赔偿计划。两年来实际拆迁的日本军工企业只有17家陆海军兵工厂，拆迁的机器设备为16736台（件）。[25]从此拆迁赔偿计划戛然而止。

虽然拆迁赔偿问题半途而废，但是和整个媾和计划相比，它还是得到了部分的落实。究其原因，笔者认为：首先，拆迁赔偿计划落实于1947年4月9日（先期赔偿），虽然此时冷战已经展开，但是美国的对日政策并没有彻底转变，军方的态度不能改变美国政府的整体决策。其次，就中国内战而言，国共两党在前方酣战，中国共产党军队还主要处于战略防御阶段。这样美国在亚洲仍然寄希望于南京国民政府，希望通过对日本的拆迁赔偿计划在一定程度上支援国民党打内战。再次，苏联在赔偿问题上的发言权是有限的。苏联对日作战时间很晚，损失也较小，因此在此问题上的影响力有限。这样使得该问题相对容易解决。最后，远东委员会成员国的强烈要求也给美国施加了很大的压力。中国、菲律宾、缅甸、印尼等国在战争中损失惨重，美国希望通过日本的赔偿促进这些国家工业生产能力的恢复，以对抗苏联。正是由于这些原因使得作为媾和问题一部分的赔偿问题能够部分地落实，但是值得注意的是，这点赔偿和这些国家所遭受的损失相比，如同杯水车薪。而且对于整个媾和问题的解决，它也没有起到实质性的促进作用。

三 严惩日本的“博顿草案”

贝尔纳斯设想提出以后，由于各方面条件不具备，媾和问题被暂时搁置下来。但是随着国际形势的迅速转变，美国政府不得不重新审视这个问题。1946年2月，凯南发表了“长电报”，提出了对苏遏制战略。1946年3月，丘吉尔发表了“铁幕演说”，拉开了冷战的序幕。这样美苏在全球竞争的态势日趋明朗。美国开始从共产主义威胁的角度来研究它的对日政策。而在中国，随着时间的推移，中国共产党领导的解放军逐渐发展壮大，国民党优势渐失。另外，日本国内局势也并不稳定，通货膨胀率居高不下，物资短缺，各地出现了罢工浪潮。在这样的情况下，美国开始准备对日媾和事宜。

1946年10月，美国正式准备对日媾和，其时，国务院设立了对日条约工作小组，由远东司副司长詹姆斯·潘菲尔德负责。1947年3月初，该小组制定了著名的“博顿草案”（草案的主要起草人是远东司东北亚局局长乔治·博顿，故名）。1947年8月和1948年1月，该小组又对它进行了修改。它们都反映了防止日本军国主义复活的总体思想。包括禁止日本拥有军事部队，但国内警察部队和沿岸保安部队除外；禁止进行军事研究，包括对裂变材料的研究；禁止制造和生产军用或民用飞机；禁止储存超过正常消费需要的战略性原材料。这些限制条款将在和约签订后实施25年，最终由监督委员会的代表决定是否继续实施。主张建立大使理事会，由当时的远东委员会的11国组成，主要职责是实施限制条款。同时建立监督委员会，主要向大使理事会报告日本非军事条款的违规情况，而且保证日本人享有政治民主的权利和自由，并继续实施占领初期的经济改革。禁止进行与军国主义相关的团体活动。确定大使理事会的职责包括实施改革和监督日本政府。主张实施严格的赔偿，而且日本有义务偿还占领期间美国所提供的部分预付款。草案中没有关于条约签订后关于日本安全的条款，也没有要求基地或其他关于美国军事发展的问题。[26]

由以上可知，草案所反映的国际形势是基于二战而不是冷战。因此其内容仍然是严惩日本，防止日本军国主义的复活。草案主张媾和后对日本由美国单独占领改为由联合国监管——通过盟国大使理事会。草案的制定者主要是罗斯福时期战后设计委员会成员，仍然固守战时及战后初期的美国对日政策。从1947年起美国政府已经开始逐步调整对日政策，美国统治阶层内部在对日媾和问题上也不断地分化和组合，先后主要形成了三派，即国务院的凯南一派、国防部和盟总。他们从不同的角度对“博顿草案”群起而攻之。

凯南一派认为博顿制定的草案并没有考虑到1947年的冷战背景。他们反对早期媾和的理由有：他们认为日本的政治、经济和社会是不稳定的，怀疑日本的自我生存能力。[27]而且他们怀疑媾和后日本的稳定情况。凯南也认为“博顿草案”对美国在日本和他处的目的看起来和任何实际事态并不相关。[28]作为凯南小组重要成员的戴维斯也表示“博顿草案”不但忽略了主要问题，而且实际上鼓励苏联式集权主义。它不将日本作为一个现成并可靠的同盟国纳入太平洋经济圈，反而把日本置于国际监督之下，以允许苏联做主要的破坏任务。[29]可见凯南一派对“博顿草案”是坚决反对的。

麦克阿瑟虽然也主张早日缔结和约，但是他从美军占领日本的现状出发，认为在缔约后“博顿草案”对日本限制过多，盟国对缔约后的日本在经济限制和赔偿程度上要求过严。1947年3月21日，麦克阿瑟在致国务院的备忘录中抨击草案是“不能不被认为从内容上、目的上和形式上都是帝国主义性质的。缔约后对日军事占领仍要继续下去是不切合实际的”[30]。显然，“博顿草案”所主张的严惩日本同他所主张的发展日本经济的目标是背道而驰的。

军方则完全以冷战思维看待日本问题，陆军部的计划行动组发言人奇芬上校表示日本必须作为一个潜在的军事基地。在任何情况下它都不能被宣布为“中立”或受联合国的监督，因为那样将剥夺它作为抵抗苏联在亚洲扩张的堡垒的价值，而且会让苏联空出手来在他处作乱。即使美国不永久保卫日本，也至少必须再占有日本几年，到时将看清战争是否真的可能会发生。[31]海军部作战部副部长伍尔德在评论“博顿草案”的备忘录中也表示：在当前的世界形势下，继续进行军事占领，为防卫日本领土提供必要的手段，直到联合国有足够的力量来完成这一任务，那将会是明智的。[32]这样，“博顿草案”遭到来自各方面的批评，最后在一片反对浪潮中被废弃。

但是笔者认为“博顿草案”体现了很强的公正性和进步性。首先，它提出缔约后由盟国大使理事会对日本进行监督，这是一种全面媾和方案。按照此方案，远东委员会的11个成员方将在对日媾和问题上享有很大的发言权，从而维护本国的利益。它的建立对于防止日本偏离正常的发展道路将会起到一定的作用，并为如何处理发动战争的战败国提供了一种新的思路。但是，由于冷战的展开，美苏矛盾的激化，使得这种基于美苏协调的方案不能实现。其次，它主张严惩日本，限制日本军事工业的发展，这是对日本法西斯军国主义的一种惩罚，对后世有一定的警示作用。最后，在赔偿问题上，它坚持美国之前所指定的方案，如SWNCC236/43号文件等，这对于弥补亚洲国家的战争损失是有一定裨益的。但是由于“博顿草案”没有反映当时冷战的国际大背景，仍然固守二战中美苏协调的思维，这样不能从根本上维护美国的国家利益，更不能使美国应对来自苏联的挑战，因此它最终成为废案。

四 不幸夭折的初次媾和

麦克阿瑟是积极拥护早日媾和的（关于他的观点后文会有详细论述），为了促进美国政府实施媾和，他于1947年3月17日在未征求政府各方意见的情况下就在东京的记者招待会上公开表示，美国与日本进行媾和的时刻即将来临。[33]他的做法遭到美国政府和军方的厌恶，但是的确给美国政府带来了很大的压力。而与此同时，部分议员也从减少占领费用出发要求早日媾和。在国际上，英联邦国家也对美国施加压力。在这种情况下，虽然美国的政府决策层对媾和问题犹豫不决，但是为了安抚各方，决定商讨媾和问题。

1947年7月11日，美国政府向远东委员会其他10个国家提议在8月19日举行会议，商讨对日和约问题，其中表示：“全部和约工作可先后召集两个会议进行。其一，先由十一国代表讨论草拟约稿，至相当阶段，由各国外交部长莅会决定。其二，和约大会，凡对日本宣战国家均得参与，但对第一会议草拟对日和约时，凡对日宣战国家均有表示意见机会，草约拟就后，即行召开大会。”“美方主张各项议案应以三分之二多数表决，至其他会议程序，应由会议自行决定。”[34]这样美国想通过采取三分之二表决制来回避否决权问题。

美国的倡议可谓一石激起千层浪，在国际上引起了强烈的反响，各方对其态度不一。7月22日，苏联政府在致美国的正式复文中称：“苏联政府实不能同意召开对日草拟和约会议，在片面形式下由美国政府决定，而不经与中苏英各国政府作初步之商讨，且前经美国提议所设立之外长会议，原旨在针对草拟和约之预备工作者，故在草拟对日和约方面，不能置之不顾。”[35]而且，即使在会议破产之后，在1947年8月29日的《苏联政府关于美国片面决定召开对日和会问题再致美国的覆文》中重申：“坚持召开对日和约会议之问题必先经过包括苏、美、英、中四国代表之外长会议讨论。”[36]显然，苏联坚持任何决议必须由外长会议考虑，因为在外长会议上苏联持有否决权，而按照远东委员会模式则只需三分之二多数就能通过决议，那样会对苏联不利，因此苏联坚决抵制美国的媾和倡议。

“中国人[37]则夹在美国施主和苏联强邻之间，再加上对日本的强烈恶感，建议折中。他建议远东委员会讨论和约但修改章程使各强国拥有否决权。”[38]在回复美国1947年召开和会的要求时，国民政府表示会议应采取2/3多数通过的形式决定，同时必须包括四大国一致的原则。当苏联表示其不会参加此种和平会议时，国民政府亦宣布它不会派代表参加没有苏联参加的和平会议。国民政府不想违背1945年8月14日的中苏条约，其中表示禁止单独一方同日媾和。[39]显然中国出于自身利益考虑既不想得罪苏联也不想拒绝美国，因此采取了这种折中的建议。而且这种形式也能保证中国在对日和约问题上享有很大的发言权和决定权。有学者曾指出：“中国政府的建议一面是想借此免除美国所顾虑的一强单独阻挠，一面亦希望能以此消除苏联对英美集团的疑惧，因此中国政府的建议是折中的。”[40]应该说这种评论在一定程度上反映了中国政府的思考。但是中国政府的这种不伦不类的建议遭到了各方的反对。

英国在麦克阿瑟提出应该举行对日媾和会议后，也积极地准备媾和事宜。为了统一英联邦内部意见，以便在媾和会议上占据有利地位，英国决定于8月26日在堪培拉举行英联邦会议，重点商讨对日媾和问题。但是，美国宣布于8月19日召开对日媾和预备会议明显使得英国措手不及。英国外交部电告正在巴黎访问的英国外交大臣贝文：“西尔德瑞（负责占领地区的美国助理国务卿）的邀请通知使我们处于很尴尬的境地，对英国来说在堪培拉会议之前参加这个会议是很困难的。”[41]贝文建议英国礼貌地拒绝美国的建议，并希望该会议能在堪培拉会议之后举行，而且英国建议首先应举行部长级会议商讨媾和事宜。事实上，不仅英国反对，其他英联邦国家也不同意美国的建议。澳大利亚表示：“8月19日的媾和会议是完全不实际的。”幸运的是，当时美国的舆论都集中在批评苏联要求由外长会议单独决定日本命运的反建议上，[42]因此，该事件没有影响到美英关系。关于各主要国家对第一次媾和的态度见表1-2-1。

表1-2-1 各主要国家对第一次媾和的态度

这样，在对媾和会议问题上11国的态度迥异。显然，没有苏联、中国和英国的支持，对日媾和是不可能成功的。于是在9月初，美国国务院领导决定推迟媾和会议。这样他们可以在联合国大会以及原定秋天举行的外长会议上讨论苏联的反应。更重要的是，可以让凯南决定排除苏联的媾和会议是否符合美国的利益。[43]初次媾和会议就这样破产了。

显然初次媾和破产的原因是大多数远东委员会成员国的反对，但是事实上国外有学者认为主要原因还是美国没有做好媾和准备，而故意激发各国的反对，[44]笔者对此亦有同感。美国明明知道英联邦国家在8月26日举行堪培拉会议商谈媾和事宜，却将媾和会议定在了8月19日，这明显会遭到英联邦国家的反对。而且在程序上采取和商谈德国问题的四国外长会议所不同的三分之二表决制，这必然会激发苏联的强烈抗议，因此最终的结果可想而知。这样“美国的政策制定者可以列举他们的提议向议会和公众表明他们准备实施对日媾和。如果提议失败，美国又可以说不是政府对媾和问题不重视，而是由于苏联的反对”[45]。那么所有对美国的批评都会沉寂，美国可以有更多的时间重新思考日本问题。