二 深化农村改革的主要任务

（一）深化农地制度改革

土地制度是农村最基本的经济制度。推进农地产权制度改革，旨在探索集体经济的有效实现形式。近些年来农地流转变得越来越活跃了。随着农地流转规模不断扩大，流转形式不断增多，现行农地产权安排越来越不适应要求了。土地流转引发的问题，最为简明的办法是把隐含在农村集体土地中的股权显性化。集体经济组织成员实际上是凭借着他们拥有集体土地的股权得到承包权的。20世纪50年代的农村集体经济组织是以农户土地折股入社的方式形成的，这是现在将隐含的股权显性化的理由。

农村集体土地的股权是稳定的，适宜用权证的方式界定；经营权是变动的，适宜采用契约的方式界定。集体经济组织成员既可以自己使用归其名下的集体土地经营权，也可以将其全部或部分让渡出去，集体土地股权证在这两种情形下都在自己手里，即土地股权证相当于房产证。集体土地股权按照公平原则在有资格的集体经济组织成员内部分配，也实现了集体土地的按份共有的改革目标。

农村土地制度应该具有稳定性、灵活性和有效性三个特征。一是稳定性。所谓稳定性，就是拥有特定社区集体土地股权的成员不要轻易发生变化。为此，一要减少集体成员之间的土地股权交易，二要把土地股权交易范围限制在集体成员之间，三要严格界定土地经营权流出主体的资格，以免多次流转对土地产权稳定性造成冲击。二是灵活性。股权形态的土地产权既有利于土地整理，又有利于土地产权细分，是比实物形态的土地产权更具灵活性的土地产权形态。三是有效性。这个有效性包括集体经济组织和持有集体土地股权的成员权益保护的有效性，土地经营者的农业生产的有效性，以及国家关注的土地资源可持续利用的有效性。

在农地产权结构中增加股权的理由包括以下几个方面。第一，土地承包权的经济实质是土地股权。土地股权与土地承包权相比，法学用语更规范更严谨，经济学概念更清晰更合理。第二，“大包干”初期，所有农户都经营自己承包的土地，土地承包权需要同实物形态的地块相对应。现在，越来越多的农户把承包的经营权让渡出去了，对土地的关注由生产功能转为财产功能，具备了将实物形态的土地权益调整为价值形态的土地权益的条件。第三，改革初期分到户的实际上是土地股权，采用承包权的说法是为了降低政治敏感性，以便在决策层达成改革共识，这充分体现了改革推动者的智慧。我们的认识不宜局限在承包权上。第四，土地流转越充分，农业平均经营规模越大。经营规模的扩大必然涉及土地整理。将农户的土地生产权改为土地收益权，有利于促进土地整理，提高农业生产效率。

（二）深化集体经济改革

经过30多年的体制演进，我国农村已经形成多种经济成分相安并存、共同发展的局面。现在强调集体经济，旨在解决其发展滞后的问题，而不是为了抑制其他经济成分的发展。

人类的发展是与集体行动相伴而行的。针对集体行动的绩效不尽如人意的现象，学者们就集体行动的监督和激励机制进行了深入探讨，主要结论是：集体行动必须以追求相容性利益为目标，必须具有对集体成员奖罚分明的选择性激励，必须赋予集体成员进入和退出的权利，合作方式应由农民共同决定，监督和激励机制应由农民共同设计，集体规模不宜太大。

虽然30多年来我国农村的集体经济受到农业“大包干”、乡镇企业改制和取消“三提五统”的数次冲击，但村级集体经济依然存在，农民依然认同集体经济。中南财经政法大学课题组的大型调查表明，大多数受访农户认为，所在村组集体经济组织在很多方面发挥了积极作用，但还满足不了农户的期盼。80.9%的受访农户认为应切实保障集体财产权，82.9%的受访农户认为集体经济组织尚需完善。受访农户几乎都认同集体经济组织和村民委员会合二为一的做法，担心另设一个集体经济组织会增加管理成本。61.3%的受访农户认为村民委员会行使经济职能的效果“很好”, 26%的受访农户认为“一般”, 3.9%的受访农户认为“不好”。这说明村民委员会代行农村集体经济组织职能并非完全不可行。

朱有志等人所做的湖南省5乡10村300份农户问卷的汇总结果表明：47%的农户认为所在村组拥有集体资产（包括土地、山林、房屋、作坊、水面等）。50.4%的农户愿意拿出部分承包耕地和林地作为村、组集体资产，25.2%的农户不愿意，24.4%的农户没有明确回答。59.3%的农户愿意以土地入股的方式，拿出一部分承包耕地和林地作为村、组集体资产。

当前发展壮大集体经济具有三个有利条件。第一，乡土能人的成长。改革开放30多年来农村最大的变化是涌现出一批乡土能人，他们其中的一些人愿意为家乡发展做贡献。这是发展壮大集体经济的人才条件。第二，集体建设用地进入市场。农村集体建设用地进入市场有利于资源配置优化，并给集体经济组织带来更多财富。这是发展壮大集体经济的资源条件。第三，农村大变革和农民大分化的环境。随着越来越多的农民进入非农部门就业，土地流转、土地入股等条件变得越来越好。这是发展壮大集体经济的环境条件。

坚持集体经营制度、发展壮大集体经济，必须深化集体经济改革。第一，将管理农民的理念转化为“依靠农民，服务农民”的理念。第二，赋予农户自由退出的权利。第三，选好带头人。通过民主程序选出懂经营、会管理、有技术，勇于创新、善于沟通、甘于奉献的农村能人。第四，完善治理机制。用制度和机制奠定民主管理的基础，实现能人模式到制度模式的过渡。第五，量化集体资产股权。通过股权化改革实现集体资产的按份共有，改变集体资产产权模糊不清的局面。第六，明确经营责任。活化资产存量，优化资产增量，抵御不当干预，确保集体资产保值增值。第七，提高管理水平。做好“三资”数据台账，构建“三资”信息监管平台，推进“三资”管理的制度化、规范化、信息化。第八，健全财务监管机制。发挥群众理财小组、监督小组的作用，定期进行财务审计，定期公开财务收支情况。第九，妥善处理集体经营和家庭经营的关系。保障集体经营的主导地位和家庭经营的基础地位，实现集体利益和成员利益的兼顾和平衡。

（三）深化乡村治理改革

乡村治理是国家治理体系的有机组成部分。我国传统的农村社区是由相对稳定的利益共同体构成的，社区事务主要在共同体内自行解决。宗族制度、伦理道德、村规民约在社区治理中发挥着重要作用。改革开放以来，在不断并村的影响下，乡村已由内生的利益共同体演变为外生的利益联合体。虽然自然村的利益共同体功能依然存在，但回归自然村格局既不可能，也不合理。我国在改革开放初期就开始推行村民自治，从1980年第一个村委会诞生算起村民自治已推行了35年。村委会的主要工作是承接乡镇政府安排的行政事务，乡村治理具有行政化特征强化、共同体特征弱化的倾向。在市场化和乡土人才流出的冲击下，传统文化的纽带作用弱化了，乡村共同体的认同感和凝聚力弱化了，乡村治理主体也弱化了。

为了重建乡村利益共同体，提升乡村治理能力，各地进行了不同形式的创新。基本做法是发挥威望高、能力强的乡村贤达（如退休干部、退伍军人和经济能人）的作用。他们以公共治理、公共服务为职责，以民事民办、民事民治为原则，以法律政策、村规民约为依据，动员村民参与村庄公共事务，游说村里能人向村级公共事业投资，协助村庄发展经济。乡村贤达介入乡村治理，有利于促进中国制度优势和传统文化优势的结合，有利于整合乡村共同体和激发村民参与村庄事务的积极性，有利于提高乡村凝聚力和自治能力，有利于建立乡村居民的利益表达机制和乡土精英参与家乡建设的平台，有利于改进乡村治理结构和促进乡村社会治理。必须指出，我国乡村已经融入国家治理体系之中，自下而上的乡村治理必须服从国家治理体系的要求，与其形成互补关系而不是替代关系。

（四）创新农业经营主体

“大包干”的实施很快就解决了农民温饱和农产品供给短缺问题，说明超小规模农业对于解决这两个问题是有效的。超小规模农业的主要问题是就业缺乏市场竞争力，所以随着经济发展，愿意从事超小规模农业的农民越来越少，以致有人发出今后谁来种地的担忧。其实，超小规模的农业走向衰败是新型农业经营主体形成的必要条件，我们应该乐见其成。放弃超小规模农业的主要是在非农部门就业的青壮年农民，而不是留在农村的年老体弱的农民。

新型农业经营主体是在竞争中脱颖而出、具有自生能力的农民，而不是没有政府扶持就无法经营的农民。新型农业经营主体必须量力而行，自行解决发展过程中遇到的问题。政府采用这种策略，新型农业经营主体的发育会慢一些。但只有这样，才能通过市场竞争机制，形成具有自生能力的新型农业经营主体成长壮大的格局。这样的新型农业经营主体，银行会乐意为其贷款，保险公司会乐意替其保险，市场化的营商环境就逐步形成了。政府的责任是为新型农业经营主体创造公平竞争的环境，并把他们推向市场，而不是保护他们。

核心农民是推进农业经营方式创新的主体。“十三五”时期，要全方位地优化核心农户成长环境。要为核心农民增强素质、提高技能创造条件，要为有文化、懂技术、会经营的核心农户开办家庭农场创造条件，要为农民合作社、农业企业等其他新型主体的发展创造条件，提升我国农业对接市场、抵御风险的能力。