二 政务信息数据资源的基本分层

当代社会的政务数据，一方面具有重要的资产价值，存在资本化与市场化的巨大空间；另一方面又与社会管理、国家治理等问题高度关联，关涉国家信息的战略安全问题，内在地要求数据治理水平的现代化。政府数据的开放与开发、共享与共用，并不是自发自洽的决策行为，需要厘清其边界。

数据资源有其基本分层，从中可以发现市场化的空间与边界。数据资源大体可以分为两类：基础层与应用层。

基础层主要指的是政务管理过程中形成的元数据。基础层一方面直接采集公民及其他社会主体的信息，与个人信息安全（包括隐私信息）等问题高度关联；另一方面与社会管理机制密切相关，与社会安全高度关联。基础层的数据搜集、汇集、开放、管理，需要较高层面的立法保护与行政指引，在许多环节上并不适合市场化。同时，基础层的数据采集、大数据中心（及信息安全）等方面对基础设施的要求较高，许多环节属于重资产投资领域。如果能与应用层形成安全有效的对接端口，形成收益流的反哺机制，亦可以尝试探索引入政府与社会资本合作（PPP）新型的融资和开发模式。

应用层主要指利用元数据形成的复合数据及应用。这一层是数据挖掘、数据开发的关键层，高度依赖创新和社会主体的多元参与，非常适合进行市场化开发和资产化管理。近年来，在浙江等金融发达地区，不断地尝试建立社会征信系统，即将社会信息（公安、税务等）与金融信息进行交叉对比和综合评估，以此来提高金融机构对于个人征信行为评估的有效性和准确性，既激励金融创新，又能有效地化解金融风险。此外，大数据在征税、医疗、交通等方面的应用，也在不断地创新与发展。

概括起来，基础层应更加注重隐私权和数据安全，政府承担的职责更多，应用层更需注重市场化，社会与企业发挥的作用更大。本报告提出的机制设计，主要是针对应用层面，但有关政府、市场与社会责任的讨论，则涉及基础层。