一 横琴开发背景：澳门经济适度多元化

2002年博彩经营权开放和2003年中央对内地居民开放港澳地区“自由行”以来，随着博彩业的高速发展，澳门的经济总量大幅攀升，到2012年达到3482.16亿澳门元，比1999年的472.87亿澳门元大幅增长了6.36倍，年均经济增长率高达16.6%。不过，澳门经济在取得历史以来最快速发展的同时，经济结构的一些深层次问题也逐渐凸显，主要表现为博彩业“一业独大”的态势凸显，博彩业对其他产业和中小企业的“挤出效应”凸显。这对澳门经济的长期繁荣稳定和可持续发展构成了隐患和风险，并可能成为经济社会发展中矛盾激化的一些潜在威胁。

有鉴于此，国家“十一五”规划明确提出要“促进澳门经济适度多元发展”；国家“十二五”规划更明确指出：“支持澳门推动经济适度多元化，加快发展休闲旅游、会展商务、中医药、教育服务、文化创意等产业”，“支持澳门建设世界旅游休闲中心，加快建设中国与葡语国家商贸合作服务平台”。而澳门特区政府为推动经济适度多元化发展，提出了一系列政策措施。根据澳门社会各界多年来的研究，我们认为，从澳门经济的长远定位（一个中心、一个平台）出发，澳门经济适度多元化的发展路向，可以循以下四个方向推进：第一，主导产业的垂直多元化，推动博彩旅游业向旅游休闲业发展；第二，围绕“中国与葡语国家商贸合作的服务平台”建设，大力培养和发展现代服务业，推动经济横向多元化发展；第三，积极参与横琴开发，实现横琴与澳门产业的对接和错位发展，形成区域经济适度多元化；第四，借鉴新加坡经验，设立主权财富基金作为投资平台，通过向周边地区的投资，来推动经济适度多元化。

由此可见，在澳门经济适度多元化发展中，横琴开发具有举足轻重的战略意义。横琴岛位于珠海南部、澳门西侧，地处“一国两制”的交汇点，具有极为优越的区位优势和宝贵的生态资源，对澳门来说是一块极具战略价值的“风水宝地”。2009年初，国务院颁布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》（简称《规划纲要》）指出：“规划建设……珠海横琴新区、珠澳跨境合作区等改造区域，作为加强与港澳服务业、高新技术产业等方面合作的载体。”同年6月24日，国务院常务会议原则通过《横琴总体发展规划》（简称《发展规划》）。6月27日，全国人大常委会通过《关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》，授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖。

2010年3月6日，广东省政府和澳门特区政府在北京签署了《粤澳合作框架协议》，确立了合作开发横琴、产业协同发展等合作重点，提出了共建粤澳合作产业园区等一系列合作举措。4月19日，珠海市政府批复通过《横琴新区控制性详细规划》。横琴新区控制性详规的总面积达106.46平方公里，空间上仍采用“三片十区”结构，即商务服务片、休闲旅游片和科教研发片。交通上，以城际轨道连接珠三角城际轨道和澳门城市轨道，融入珠三角1小时生活。控制性详规显示，从2009年到2015年，为横琴新区的近期建设阶段，目标是完成会议商展、口岸服务、综合服务、总部基地等主要功能组团的建设，初步形成分片区、组团式发展的城市空间结构，释放土地的潜在价值，形成完善的城市机能。2011年3月11日，横琴开发纳入国家“十二五”规划。同年7月14日，《国务院关于横琴开发有关政策的批复》正式下发，同意在珠海市横琴新区实行“比经济特区更加特殊的优惠政策”。至此，经过近20年的努力，横琴开发终于正式展开。

根据国务院批准实施的《发展规划》，横琴新区的发展定位是：“以合作、创新和服务为主题，充分发挥横琴地处粤港澳接合部的优势，推进与港澳紧密合作、融合发展，逐步把横琴建设成为带动珠三角、服务港澳，率先发展的粤港澳紧密合作示范区。”具体包括以下三方面：（1）“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区；（2）深化改革开放和科技创新的先行区：（3）促进珠江口西岸地区产业升级的新平台。从横琴的“粤港澳紧密合作示范区”这一定位及三个具体方面来看，横琴的发展更强调与港澳、特别是澳门的“紧密合作”，而且也更强调在经济方面的合作、融合。因此，在产业发展上，《横琴总体发展规划》提出重点发展商务服务、休闲旅游、科教研发和高新技术等4大产业，其后，国务院对横琴开发有关政策的批复，将横琴的产业发展明确规定为旅游休闲、商务服务、金融服务、文化创意、中医保健、科教研发和高新技术等七大产业，以配合澳门经济的适度多元化发展，共同建设“世界旅游休闲中心”和“中国与葡语国家商贸合作的服务平台”。

根据《发展规划》，横琴新区实行“比特区还要特殊”的政策，具体包括：将横琴1.0926平方公里土地以租赁方式租借给澳门，作为澳门大学横琴新校区；将横琴纳入珠海经济特区范围；创新通关制度，实施“分线管理”的通关政策；鼓励金融创新；实行更开放的产业和信息化政策；支持进行土地管理制度和社会管理制度改革等。支持进行土地管理制度改革和社会管理制度改革。创新土地管理方式，增强政府对土地供应调控能力等。这些制度创新的实质，就是要借鉴港澳在对外开放方面的制度经验，构建类似国际上通行的“自由港”制度。这为横琴发展成为“粤港澳紧密合作示范区”提供坚实的制度基础。

值得重视的是，《粤澳合作框架协议》还为澳门参与横琴开发提供了明确的制度安排。该协议对澳门在横琴开发中的角色作了明确界定：横琴开发是“合作开发”，是“共同参与”，借此“探索粤澳合作新模式”。《框架协议》规定：珠海发挥横琴开发主体作用，探索体制机制创新，推动规划实施和政策落实。澳门特区政府研究采取多种措施，从资金、人才、产业等方面全面参与横琴开发。根据协定，珠海将联合澳门开展招商引资，不断拓展国际市场空间；加强与澳门在社会管理与公共服务等方面对接，研究制定澳门居民跨境就业、生活的相关政策。澳门将重点建设粤澳合作产业园区和旅游休闲等相关项目，并积极研究制定澳门居民跨境就业、生活的社会福利安排等配套政策。粤澳两地还将建立粤澳合作开发横琴协调机制，对横琴开发重大问题提出政策建议，支持横琴新区就具体合作项目与澳门特区政府有关部门直接沟通。因此，横琴成为澳门参与区域合作的首选和第一站。