二 “战略焦虑症”下的沙特政策调整

（一）借“2030愿景”图谋经济转型，但实现目标遥遥无期

沙特高度依赖石油出口的经济模式，实际是一种低端的原料出口型经济。石油出口与其国内其他经济部门产业关联度有限，且容易受到国际油价波动影响，加之当前沙特在国际能源市场权重日益下降，导致沙特各种经济问题日趋凸显。据麦肯锡报告，2003～2013年，沙特年均GDP增长率只有0.8%，远低于许多新兴经济体的增速。尤其在页岩气革命冲击下，仅靠石油出口已不是长久之计。

为解决面临的经济挑战，沙特在2016年4月提出“2030年愿景”的经济多元化战略，主要内容包括：利用沙特廉价能源，建立工业部门；提高水资源和电力管理水平，摆脱高度依赖补贴的现状；推动经济私有化在GDP和雇工中的比重；发展小型公共投资基金和战略投资；发展农业和娱乐业；建造16个核反应堆替代石油发电；将非石油出口占GDP比重从原来的16%提高到50%，非石油收入从目前占总收入的10%提升到70%；将沙特武器的国产化率从目前的2%提高到50%。私营部分对GDP贡献率将从40%增长到60%，失业率从目前的11%降至7.6%，沙特在世界经济体中排名将从目前的第19位升至第15位。

但“说起来容易，做起来难”，沙特要想经济转型并不容易。一是如何处理经济转型与政治统治模式的悖论。沙特传统上实行的是“福利换稳定”的统治模式，沙特政府无需向人民征税，反而“自上而下”向民众提供福利。正所谓“不纳税，无代表”，由此使沙特安然维系君主专制。但如果沙特削弱福利开支，开征消费税，意味着朝野互动关系将发生剧变，其原有统治模式面临严重挑战。二是经济计划可行性存在疑问。“2030愿景”大胆冒进，其可行性值得怀疑。国际货币基金组织就认为，沙特在只有14年的时间框架内，设置了一个大胆而遥不可及的经济多元化转型。三是阻碍因素不容低估。沙特封闭落后，民众部落意识强于国家认同，缺乏法制观念。尤其是根深蒂固的瓦哈比教义一直反对现代化改革。在这种环境下，沙特推行“2030愿景”面临巨大的社会环境桎梏。沙特在20世纪五六十年代曾制定过工业发展计划，但实际效果十分有限。因此，沙特“2030愿景”能否如愿以偿，仍需拭目以待。

（二）地区外交从谨慎转向激进，但实力不济导致其面临更大困境

沙特看似综合国力强大，实则是“经济巨人，军事侏儒”，外交和军事行动能力有限。因此，过去相当长时期，沙特地区政策一直以稳健温和、维持现状著称，主要通过幕后交易实现政治目标，军事和安全责任则更多由美国负责。然而，奥巴马当政期间，随着美国在中东加紧战略收缩，尤其2013年8月与叙利亚“化武换和平”，以及2015年7月与伊朗达成核协议，沙特等海湾国家安全焦虑感日增。沙特的反应主要体现在以下两大方面。

一方面，沙特对美国敌视行动反应强烈。针对奥巴马“沙特搭了美国外交政策的便车”的言论，沙特外交官列举了沙特支持叙反对派反恐、创建伊斯兰反恐联盟，并对难民进行人道主义援助等进行反驳，并称奥巴马指责沙特的地区角色“让我们感到吃惊”。针对美国国会通过的“9·11法案”（JASTA），沙特威胁奥巴马称，如果美国国会通过追究沙特政府涉嫌“9·11”恐怖袭击事件的法案，沙特可能出售自己在美国的资产和债券，数额约为7500亿美元。沙特还借助“伊斯兰合作组织”“海湾合作组织”等发表声明施压，称“9·11法案”将扰乱国际关系，要求美国重新考虑。此外，沙特还明显向以色列靠拢，希望借以色列对美国决策圈的影响力，修改或冻结“9·11法案”。2016年5月6日，沙特前情报局长图尔基亲王与以色列情报高官在美国举行会晤，呼吁与以色列建立合作关系。7月22日，沙特退役将军安瓦尔·艾斯卡访问以色列。沙特还与中、日、韩等亚洲国家加强关系，避免“将鸡蛋放在一个篮子里”。2016年9月26日，沙特与中国签署价值490亿美元的货币互换协议，不再用美元作为双方结算货币。沙特还承诺每天向中国出口110万桶石油。在可见的未来，沙特—美国的冷淡关系仍将持续一段时间。

另一方面，沙特安全自助意识增强，在地区事务开始尝试单打独斗。几十年来，沙特首次被迫在没有美国保护伞的情况下单独参与地区事务。沙特试图填补美国撤离留下的权力真空，实现地区霸权的梦想。这种野心因中东剧变而明显加快。2011年中东剧变使沙特地区影响力凸显，极大地刺激了沙特地区称霸野心。沙特开始重新界定其在中东、伊斯兰世界的角色。沙特采取了一系列令人瞠目的对外举措：一是将遏制伊朗为代表的“什叶派新月带”作为优先任务，由于美国“指望不上”，沙特日趋倚重逊尼派力量（包括极端组织），来遏制“什叶派扩张”；二是沙特积极支持利比亚、叙利亚等国反政府武装，在这两个国家策动政权更替；三是2015年3月自行对也门发动军事打击；四是组建以伊斯兰世界为主的地区反恐联盟。然而，因自身实力有限，沙特的地区扩张政策，非但未取得预期效果，反而陷入多重困境，主要体现在如下三方面。

其一，也门战事陷入僵局。2015年3月26日，沙特对也门不宣而战，对胡塞武装直接发动空袭，深度卷入也门内战。也门本来就是世界最贫穷的国家之一，沙特扩大战端使也门“人道主义灾难”深重。根据联合国的报告，2015年也门至少有6400人被杀（其中半数是民众）, 3万多人受伤， 250万人无家可归。尤其是沙特于2016年10月8日空袭胡塞武装内政部部长父亲的葬礼，造成140多人遇难，500多人受伤。尽管沙特答应给予受害者经济赔偿，惩罚责任人，但在道义、国际形象和经济上付出了巨大代价。美国民主党议员谴责联军空袭是“非法的和应受谴责的”。而沙特真正要打击的对手——胡塞武装，至今仍控制着包括首都萨那在内的大部分地区，胡塞武装远未被击败。沙特竭力扶植的哈迪政府则十分孱弱。更主要的是，沙特在也门的军事行动，暴露出沙特军队软弱无能的一面。有学者感叹，沙特军队是世界上最昂贵的“纸老虎”，他们可以发射数百万美元的弹药来打击平民目标，可惜却没有任何意义。

其二，地区扩张影响国内经济改革。沙特地区外交花费颇巨。在“阿拉伯之春”中，沙特花费200亿美元援助巴林和阿曼，花费30亿美元购买法国武器用于资助黎巴嫩军队及对真主党，花费几十亿美元支持埃及塞西政府，花费数十亿美元资助叙利亚进行政权更替。此外，沙特频频介入地区冲突，使其军费开支居高不下。过去五年中，沙特军购超过5200亿美元，沙特2015年财政赤字近1000亿美元。在也门战事中，沙特领导的阿拉伯联军每月花费数亿美元，高峰期每天花费超过2亿美元。2016年，沙特削减预算300亿美元，但军费增加570亿美元（属于世界第三大军费支出国），占沙特政府支出的1/4。沙特军费开支居高不下，直接影响沙特“2030愿景”的实现。

其三，沙伊博弈导致地区教派矛盾升温。沙特与伊朗同为海湾大国，但分属不同教派和民族，隔阂和敌对甚深。1979年伊朗伊斯兰革命后，两国更是成为死对头。2011年中东剧变后，沙特与伊朗地区影响力都有所扩大，由此使双方矛盾日趋公开化。尤其2015年1月萨勒曼继任国王后，沙特对伊朗的敌意持续加深。2016年1月，沙特宣布与伊朗断交。2016年7月9日，沙特图尔基亲王不仅参加伊朗反政府武装“伊朗人民圣战组织”（Mujahedeen-e-Khalq's）在巴黎的年会，还公开呼吁在伊朗发动政权更迭。沙特副王储小萨勒曼7月访问美国和法国时，一再强调反对“伊朗的威胁”。沙特外交大臣朱拜尔要求伊朗停止输出革命。沙特用宗教标准（实际是逊尼派）标准衡量地区事务，由此导致其与伊朗为首的什叶派阵营势不两立，导致中东“教派矛盾+地缘争夺”的态势日趋明显。沙特的大部分外交冒险是在没有美国相助情况下进行的，但效果并不理想。这从侧面说明，沙美关系对沙特的极端重要性。

长远看，沙美利益大于分歧，强化合作仍是双方主基调。

首先，双方军售领域合作十分密切。对美国来说，沙特是美国武器第一大主顾。美国向发展中国家的武器出口中，沙特合同金额占比逐渐扩大， 2004～2007年为14%, 2008～2011年达到40%。在沙特的武器进口中，美国武器占比同样日趋增加。2004～2007年为21%, 2008～2012年上升到88%。美国官方估计，2007～2014年，沙特共购买了价值860亿美元的新武器，其中价值602亿美元的武器购自美国。2017年5月，美国与沙特签署总额1100亿美元的军售大单，其金额之巨大史无前例。对美国军工集团来说，沙特显然是不能放弃的最佳主顾。

其次，沙特对美国的经济/战略利益也很突出。美国对中东石油的依赖，本身并不是很大。直到20世纪70年代中期，随着美国国内能源消费增加，美国才开始从中东进口石油。1976年，美国石油公司在中东出口的石油产品，只有不到7%运往美国，其余82%都销往第三国。在美国能源独立趋势下，美国直接从沙特等海湾国家进口石油虽然减少，但美国仍需要确保中东石油稳定流向其亚洲和欧洲盟友。更主要的是，沙特作为世界第一大储油国和出口国，以美元计价出售石油，乃是美元霸权得以维系的重要前提。因此，沙特在美国战略棋盘中的地位不可取代。以色列《耶路撒冷邮报》称，对西方来说，沙特是一个“不能失去的国家”。有分析称，美国可能不会为保卫以色列而战，却会为保卫沙特而去打仗。如果沙特垮掉，美国在阿拉伯世界将找不到能依靠的盟友。

因此，美国不会抛弃沙特。2015年1月，沙特国王阿卜杜拉突然辞世，正在印度访问的奥巴马紧急缩短行程，率领高规格代表团飞往沙特参加吊唁活动，急于安抚沙特之情可见一斑。美国副国务卿伯恩斯曾表示，美国会“认真”对待沙特的安全关注。“当前美沙伙伴关系像以往一样重要”，美国与海合会的“安全合作是我们的核心议程”。目前，美国在海湾地区有3.5万军队，12个军事基地。2015年5月美国与海合会举办峰会以来，美国不仅重申支持海湾国家安全，还承诺将向海合会国家出售价值330亿美元的武器。2017年5月，特朗普上台后首次外访，第一站就选择了沙特，足见美国对沙特的高度重视。

沙特同样离不开美国。2015年9月，沙特副王储小萨勒曼访美国明确表示，他愿意将美国作为首个出访对象国，表示“我们认为我们自己是美国在中东的主要盟友，我们也将美国视为我们的主要盟友”。此后，数个美国官方代表团也先后访问沙特，与沙特国王举行会晤。目前双方在反恐、遏制伊朗等领域共识颇多，合作密切。2017年3月，为配合特朗普加大国内基础设施投资的政策，沙特计划向美国进行总额高达2000亿美元的投资。因此，沙美关系看似龃龉不断，实则有惊无险。

（三）沙特加大反击极端主义，由此导致加剧国内教俗对立

沙特政府日益认识到极端主义泛滥的危害，不断加大防范和打击力度。早在2008年，沙特就成立了“沙特特别刑事法庭”，目的就是处理与“基地”组织有牵连的数百名疑犯。根据沙特驻美使馆的数据，到2016年1月，该法庭共处理2225起案件，涉及6122名被告。沙特警方还逮捕了数千名与“基地”组织有瓜葛的嫌疑人。2014年以来，随着“伊斯兰国”威胁日增，沙特安全部门逮捕2500多名自称归属伊斯兰国的极端分子。沙特还加大对社会媒体网站的监控力度，尤其是那些煽动“圣战”、同情恐怖分子的网站。沙特还禁止宗教机构宣传“伊斯兰国”的极端思想，以及国内民众前往参加该组织。2014年9月，沙特最高宗教权威“资深学者委员会”宣布，加入“伊斯兰国”或“基地”组织是“违反伊斯兰法的可耻犯罪”。2017年2月16日，沙特内政部宣布，近日捣毁了极端组织“伊斯兰国”4个团伙，共逮捕18名成员。

2017年以来，沙特王储穆罕默德宣布出台多个发展与改革举措，其中，最令人瞩目的就是10月24日宣布沙特将回归“温和伊斯兰道路”。“我们要过正常的日子。我们的宗教将倡导容忍，我们要回归慈爱的传统。我们不会把未来30年花在处理各种破坏性的想法上。我们今天就要把它们摧毁。”11月初，沙特还签署法案，剥夺了宗教警察的调查权、逮捕权、审讯权，并将其划归内政部管理。沙特女性可以在公共场合不戴头巾，允许驾驶汽车，并进入体育馆观看比赛。

沙特的外交决策机构也在发生变化。阿卜杜拉国王时期，负责沙特外交事务的主要有“四大巨头”：国王阿卜杜拉及其三个侄子；外交大臣费萨尔；情报主管班德尔·本·苏尔坦；国家安全委员会副主席苏莱曼·本·苏尔坦。2014年2月，班德尔亲王被力主反恐的官员替代。2015年1月萨勒曼继任国王后，沙特的外交政策继续调整，负责组织“叙利亚伊斯兰军”情报主管班德尔·本·苏尔坦亲王被解职，继任者纳伊夫亲王代表了沙特外交政策的新战略，其主要目标就是改善与美国的关系，使沙特外交政策适应急剧变化的地缘政治形势。沙特政策转变的难点在于，其既要防范极端分子，又要避免自身宗教合法性遭遇质疑，把握好二者平衡并不容易。