四 多元治理主体与治理空间

在地方治理变革过程中，我们看到除了地方政府外，资本、公民个人、公民组织等成为地方治理中的活跃分子，带来了地方治理主体数量的增加，关系的复杂化，地方治理的空间也产生着变化。这里所说的治理空间指的是治理关系运行所处的地理空间、社会空间以及公共空间。这里说的社会空间指的是社会关系集聚的地点，公共空间指的是个体行为者可以共享的空间。这三种空间并非相互隔离的，而是交织在一起的，这就需要地方政府来调整自身，来适应不同空间的需要。地方治理空间主要发生了以下几种变化。

第一，地方治理运行的地理空间不再局限于地方政府原来的行政辖区边界内，而是随着社会经济发展的需要进行了调整和扩展。在过去的30多年中，各层级地方政府的数量发生了较大变化，这意味着行政辖区边界也进行了调整。除了省级政府数量、市政府（包括地级、县级）数量增加了以外，县政府和乡镇政府随着“县改市”和“乡镇合并步伐”的加快，数量在逐年减少。而且行政层级越低，数量变化越大。对于绝大多数县级政府来说，行政边界并没有改变，但是行政从属关系和辖区内治理单位都发生了较大变化。在行政从属关系上，随着“市领导县”体制的建立，被市领导的县的数量从1978年的156个增加到2002年的1266个，被市代管的县则从1982年的0个，增加到2005年310个，平均每个市领导5.8个县。进入21世纪后，由于一些县或县级市经济力量的壮大，为了扩大当地政府的自主权，浙江等省开始实行“省直管县”的改革尝试。对于县或县级市来说，辖区内的乡镇或者被大量合并，或者在城市化过程中被撤销，转为街道办事处。此外，城市化和工业化带来的另外三个变化也值得注意。一是城市边界的扩张造成的城市之间的对接，由此推动了这些相邻城市谋求跨边界的治理合作。比如长三角的城市合作，西安与咸阳之间的“西咸一体化”、河南郑州与开封之间的“郑汴一体化”。这些城市之间的治理合作打破了行政边界对经济发展的阻碍，为资本和其他资源的流动提供了更广的地理空间，并且实现了资源的共享。二是最近几年出现的城乡一体化。在中央政策的推动下，成都、重庆等城市开始探索把城市掌握的资源向辖区内的农村延伸的机制和制度，以改变长期存在的城乡分割、分治局面。尽管这方面的探索存在许多值得讨论的问题，但是方向是正确的。因为地方治理是整体治理，不是农村与城市分开的治理。三是环境问题日益突出，跨行政边界的污染事件频繁出现，迫使地方政府在相关领域开展治理合作。

地理空间的变化并没有破坏以地域为基础的地方认同，相反，地方治理越来越重视利用地域特征来塑造和加强地方认同。当然，地方认同的加强培养了当地居民对家乡的热爱，但是，对于地方治理主体来说，展现地域特征和本地文化，更重要的目的是获得更大范围的关注，以吸引投资，来加快本地发展。因此，地方认同的培养带有明显的经济色彩。这突出表现为以文化品牌宣传为基础的招商引资以及旅游业的发展。在现代化和城市化的进程中，一方面许多地方的传统文化在消失；另一方面，也是非常重要的是许多地方的传统文化被发掘出来，并成为这些地方发展的条件。地方治理的地理空间的变化也涉及了文化空间的呈现。

第二，地方治理所处的社会空间被重构。在计划经济时代，社会关系是在单位和户籍所在地这样具体的、政府提供和控制的空间中展开的。在这些空间中，每个行为者的身份都是固定的，并且对这些空间有着强烈的依附关系。脱离它们，行为者不仅失去了归属，而且也会被整个社会拒绝。这些空间既为社会行为者提供了保护，也设定了边界。然而，市场化和城市化的发展，一方面赋予了社会个体财产权，推动了社会阶层的分化、社会流动性的增强，使一些社会个体有条件来摆脱传统的控制性空间，来建构自己的社会关系，形成自己的组织，寻找新的认同；另一方面也迫使一些社会个体离开原来生活的社区，或者搬迁到城市中的边缘地区，或者流动到城市里。因此，地方治理必须要适应这些不同群体对社会空间的需要。社会空间的重构主要是通过社区建设和基层民主两种方式进行的。社区建设与基层民主是重叠进行的，其基本的制度前提是社区是居民自治单位。在社区中，居民对社区的事务进行自我选举、自我决策、自我管理、自我监督，社区是基层民主运行的空间，基层民主则是社区运行的基本机制。社区建设首先是在20世纪90年代初期从城市开始的，进入21世纪后，社区建设概念也开始引入农村。城市社区建设的主要目的是为摆脱单位空间的社会个体、离开农村、进入城市的流动人口提供获得公共服务、形成新的认同的新空间。农村社区建设则适应了农村人口结构失衡、精英大量外出、公共服务缺乏的现实，力图为农村发展吸收更多的资源。基层民主通过赋权，满足了社会个体参与社会空间重构的需要。他们通过参加选举、参与决策以及管理，增强了对自己所处的社会空间的认同。由于社会的分层，社会空间中的个体也开始多元化，无论在利益要求和自身条件方面都呈现多样化，因此社会空间的重构不仅需要多元的社会个体进行自我调整，学会自我管理，也要求社会空间距离最近的地方政府调整自身与这些具有自治功能的空间之间的关系，有效地将其整合进地方治理框架中。

从20世纪90年代以来，在社会空间治理方面，有四种变化值得重视：①在城市化的过程中，有大量新的城市社区建立起来，而老的社区的居民结构也随着人口流动而更多样化；②政府主动推动社区选举和社区管理机制的改革，以更好地实现从对社区的直接控制转为间接控制；③随着商业性住宅小区的大规模兴建，业主、物业服务机构以及社区居民委员会成为这类社区内的基本关系，业主的自我管理与代表政府的社区居民委员会的管理之间的关系需要在现有体制框架内找到更有效的协调机制；④社区内的社会志愿者组织发展起来。这些组织成为社区服务的重要参与者和提供者。地方政府对于这些组织基本上持鼓励态度，并且在资金方面也给予了一定的支持。更重要的是，许多志愿者组织是居民自发组成的，对于培育居民对社区的认同具有重要作用。

第三，地方治理必须应对公共空间的增加与扩展。社会关系的多元化直接推动了公共空间的增加和扩展。有三类主要的公共空间。第一类是作为场所的公共空间，比如广场、公园、图书馆、博物馆等。第二类是作为公共资源的公共空间。与场所相比，这类公共空间的最大特点是可以对使用者进行清晰的分类，并区别他们的使用权。比如道路，按照使用权可以分为步行者、骑自行车者和汽车使用者。而作为公共空间的场所则很难区分出使用者的类别。第三类是作为交往方式的公共空间，比如舆论媒体、互联网络。新的通信和交往技术的发展，为这类公共空间的发展和衍生提供了基本条件。都市类报纸、社会问题类电视节目以及网络中的社群、博客等都是新兴的交往空间。这类空间可以是具体的，也可以是抽象的。与前两类空间相比，此类空间最突出的特点是突破了地域限制，使社会个体有了更广阔的实现个人自由的场所。虽然公共空间可能会有明确的提供者或管理者，但是都是可共享的，而且共享者相互之间可能都是陌生人。因此，公共空间的拓展既是公民社会发展的重要标志，也为地方治理增添了新的内容。公共空间的建设和维护机制、公共空间中多主体之间的关系等都与地方政府有着直接或间接的关系。地方政府在公共空间中扮演着多重角色，既是公共空间的提供者，也是其中的利益相关者，在更多情况下是公共空间中各种关系的规范者。多种角色使地方政府必须学习摆脱单一主体主导的思维和行为模式，学会运用市场机制，适合公民社会的要求。实际上，从20世纪80年代后期开始，一些地方政府已经开始将市场机制引入公共空间的建设，改变了政府是公共基础设施单一提供者的局面，加快了这类公共空间的建设。但是，政府对于公共交往空间的发展通常表现为反应迟缓、行为僵硬，这很容易成为这类新空间健康发展的阻碍，失去应有的规范和管制的机会。

治理主体的增加以及治理空间的多样化使得地方治理过程更为复杂，地方政府的“辖区主义”、“全能主义”的思维与行为模式受到了巨大挑战。就“辖区主义”而言，尽管地方政府之间的激烈竞争使它们必须把谋取本地的经济增长放在考虑的首位，但是市场经济的融合使他们也要学习如何与周边地区合作，来共同利用资源。就“全能主义”来说，地方政府在许多领域（无论是传统的管理领域，还是新兴的社会领域）都表现出“缺乏治理能力”或者“治理负担过重”。在这些领域中，地方政府或者要学会合作以争夺更多的治理资源，或者要学会放权和赋权，使社会实行自我管理。