二 危机、发展与政府创新的形式

地方政府创新具有丰富多彩的形式。现有文献基本上是从被创新采纳的时间和过程角度来划分创新类型的。例如，墨尔划分了两种创新：采纳型的，即一项创新能马上被政府采用；渐进积累型的，即经过一段时间的积累，一项创新才被彻底采用。波斯比根据对美国联邦政府政策创新的8个案例的分析，借用医学术语区分了两种类型的创新：急性（acute type）和慢性（incubate type）。另一位美国学者沃克在对美国州政府在1870～1966年的88项创新的研究中虽然没有明确对这些创新进行分类，但实际上按照采纳的现有顺序把他们划分为两类：一类是创造型创新，即自己独立实行的创新；另一类是借鉴型创新，即通过对其他州学习而采纳的新措施。笔者在研究中国政府创新中的技术创新时，根据政府对待创新的行为方式以及技术作为一种应用手段和工具的特点提出一个三分法的创新类型：①适应型，指的是随着社会经济的发展，一些技术被其他社会组织采用，政府部门也必须采用，以适应周围的环境；②应用型，指的是政府在运行中遇到一些需要某些技术手段支持才能解决问题，而外部又有成熟的技术条件，从而得以利用；③学习型，指的是某个政府部门借鉴其他政府部门或私人部门利用某项技术解决具体问题的经验，并运用到自己的运行中。

要对形式多样的中国地方政府创新行为进行总结和归纳分类，必须考察创新的背景以及创新者的能动性，二者形成的情景—能动关系塑造出不同类别的创新。危机和发展是创新的两类基本背景，而危机又往往是许多重大创新产生的主要背景。回顾各国制度发展历史，“穷则思变”“变则通”的例子俯拾即是。这其中的根本原因在于危机的发生挑战了现有制度，迫使其必须做出调整和新的选择，以顺应社会的要求。中国的地方政府一方面履行着法定的管理职能；另一方面执行着上级的有关政策命令，要处理的事情烦琐多样，危机也无处不在。尤其是近年来，社会经济变化迅速，政府管理相对滞后，危机的发生更是频繁。除了重大灾难、事故、群体性事件等突发性危机外，重大腐败案件调查、重大决策失误、经济发展停滞、地方性事件引起全国关注等也成为地方政府经常面临的危机。危机通常引发地方人事变动，新任命的官员以及受到影响的官员为了解决眼前紧迫的问题，会寻求新的解决问题之道。这样，在地方政府创新中，就形成了“危机—人事变动—创新”这样一个标准格式。但是，当危机非常严重、复杂，超过了新任命官员的承受能力和判断能力，尤其受到上级重视的时候，这个标准格式就蜕化为“危机—人事变动—维持现状—创新”。对于地方官员来说，如果不能做出能马上取得效果的决策，那么维持现状是最优选择。在反腐败过程中，就经常出现这种情况。当地官员出于个人职位的安全，放慢甚至放弃了改革创新。

从长期来看，政府创新是社会经济发展的必然要求，地方发展是地方政府创新宏观而持久的背景。它从三个方面推动着政府创新。首先，地方发展不断产生新的问题，要求地方政府给予解决；其次，当地社会经济的发展产生了值得地方政府借鉴和学习的社会创新。这些创新也给当地政府施加了创新的压力；最后，地方发展为政府创新提供了必需的物质资源和人力资源，其中既有强有力的财政保障，也包括较高素质的政府官员以及当地民众。当然，各地发展水平并非总是与政府创新能力成正比。更重要的是，各地发展水平的不同造成了当地政府创新领域和重点的不同。根据中国地方政府创新奖所收集的案例，经济发达地区在行政改革和公共服务方面的创新数量更多，而经济不发达地区在政治选举方面的创新进展更快。

在危机和发展这两大背景下，作为创新者的地方官员可以有不同的选择，但也可以被归纳为主动创新和被动创新两大类。这样，我们就可以得到四类创新形式：①危机—主动型。这类创新带有很强的自发性，因为危机下的创新既缺乏可以借鉴的经验，也常常超出了现有制度的调整能力，必须依靠地方官员相机而动。这类创新的典型代表是四川遂宁市市中区在1998年推行的乡镇政府领导“公推公选”改革。②危机—被动型。这类创新被动主要是因为地方政府的创新举措是在上级的要求下做出的，具有“自上而下”的方向性。如果没有上级的要求，地方官员也许会放任危机的蔓延。因此，地方政府在这种情景下的行为创新程度很低，更多的是遵守上级指令或者是借鉴其他地方处理类似问题的经验；有的行为即使有创新性，也会由于压力的撤除而中断。③发展—主动型。这类创新具有较强的自觉性，是当地社会发展到一定程度上的结果，表明了当地政府能够回应社会的要求。发达地区在行政审批方面和社会福利保障方面的一些创新是这类创新的代表。④发展—被动型。这类创新的被动性主要是指创新是在当地社会公众的压力下被迫进行的。在一些地方，发展到一定程度，遭遇到“发展瓶颈”，为了解决当地的需要而被迫进行改革。近年来，沿海地区针对外来工进行的一系列创新是这类创新的典型。这些被动创新因为有当地有利的社会条件的支持，所以很容易持续下来，甚至取得成功。

依据情景—能动这个中轴所做的分类虽然无法完全囊括所有的地方政府创新行为，但是我们可以清楚地看到，客观条件与主观因素的耦合是创新成功的关键。对于地方政府来说，随着社会经济的发展，主动创新的任务更加艰巨。如果缺乏主动性，必然会使一些机遇转化为危机。而在危机背景进行选择，失败的可能性更大。因此，地方政府要不断地增强自身的能力，提高创新的规划性和设计性。