五 资源禀赋、经济发展与创新的物质条件

政府创新是需要物质基础的，而创新所在地的资源条件、经济结构、经济发展水平、获得资金的渠道等构成了该基础的主要内容。它们既可以成为政府创新的有力支持，因为创新是需要成本的，也可能成为创新的“瓶颈”，限制创新的出现。政府创新的领域选择、可持续程度也反映了当地的经济情况，并且能推动当地经济的发展。

根据中国地方政府创新奖收集的案例，我们可以梳理出政府创新与物质条件的四种主要关系。

第一种是经济发展水平对政府创新的影响。经济发展推动政治民主建设是比较政治学中的常识性命题。从长期来看，经济的发展必然要求政府治理做出相应的变革，以适应和保障经济的进一步发展。观察中国地方政府创新，我们可以清晰地看到这对关系，在过去三届获奖的63个项目中，来自东部经济发达地区的项目比例相对更高。对第三届获得提名的25个项目的统计分析显示，有16个项目来自东部地区（包括浙江省、江苏省、福建省、广东省、辽宁省、河北省、北京、上海市、天津市），比例是64%，而来自浙江的有4个项目，占16%。在东部地区的16个项目中，除了2个项目属于政治改革类以外，其余14个项目都属于行政改革类和公共服务类，占后两个类别总数（19个）的73%。以第三届入围项目为基础，再结合有关新闻媒体的报道，我们可以对经济发展水平与政府创新的关系得出这样一个有待进一步证明的假定：目前经济发展水平高的地区，当地政府更倾向于行政改革和公共服务领域方面的创新。其有以下几个可能的原因：①当地的经济发展对政府管理体制改革提出了更为迫切的要求，这尤其体现在行政效率上；②当地的经济能力能够支撑公共服务领域的改革，尤其是公共服务的均等化和服务水平的提高；③在经济发展情况良好的情况下，行政改革和公共服务改革相比政治领域的创新更为稳妥，官员面临的政治风险更低。

第二种是资源禀赋对政府创新的影响。国际学术界有许多文献研究资源禀赋与制度的关系，一个基本结论是：对一个地方的发展来说，制度优势强于资源优势，资源不能自然地成为发展的条件，必须借助制度的保障。经常引用的正反例子是：资源贫乏的东亚地区在第二次世界大战后的快速发展和资源丰富的海湾国家在政治发展上的落后。在中国地方政府创新中，我们也有类似的发现：优越的资源禀赋并不能自发地转化为推动创新的有利条件。拥有丰富资源的地方，在资源没有开发利用之前，有着强烈地依靠资源实现本地发展的冲动，这直接表现为当地政府大张旗鼓地制定各种优惠政策招商引资。但是，随着资源开发带来的财政收入的增加，地方政府的改革动力开始减弱。这其中有三个基本原因：①资源开发带来的财政收入常常是超额的，完全能够满足地方政府的各项开支，甚至能够弥补工作上的失误，这样创新自然就被延后了；②资源开发引起了当地各种利益的集聚，形成了盘根错节的关系网络，尤其是政府官员和部门也被卷进来后，改革创新难以进行；③资源开发虽然拉大了当地的收入差距，但由于雇佣的劳动力基本都来自外地，所以当地政府与当地民众之间的矛盾有了缓冲带，资源开采中出现的灾难性事件也不容易扩散到当地社会中，成为社会危机。当然，丰富的资源并不一定都是“诅咒”，如果对其赚取的超额收入能够有效规划，也能成为政府创新有力的物质支持。

第三种是当地财政情况与政府创新的关系。财政收入稳定与否直接决定着政府的运转情况以及政府行为的范围。在中国，尽管市场经济的发展推动了政府间财政关系的清晰化，但由于财政转移支付制度不健全和基本公共品均等化程度低，所以各地方政府的运行深受财政收入状况的影响。一般来说，财政收入水平低，地方政府提供基本公共品和发展本地社会文化等事业的能力就弱，政府工作人员的收入也相对较少。“吃饭财政”“拖欠工资”是财政收入不足的集中表现。财政收入对政府创新的影响是多维度的，可以归纳出三种关系：①财力不足引发或抑制创新。财力不足使得地方政府失去了解决问题的现成的经济手段，必须采取新的手段和措施来应付棘手的问题。财力不足引发的创新既可能是政治领域的，也可能是行政管理和公共服务领域的。前者的典型是在财政压力下四川省推行了乡镇领导的公推公选改革；后者的代表则包括财政不足的地方政府为改善投资环境而进行的行政审批制度改革以及通过引入市场机制来改善基本公共品的提供。财力不足也能抑制创新，因为它会削弱创新的物质基础。在那些财政长期困难的地方，尤其如此。一方面地方政府缺乏足够的资金谋划大事，另一方面官员工资收入难以兑现，也缺乏创新的动力。②财政富足对创新的支持或抑制。强有力的财政能够保证地方政府在行政管理，特别是公共品提供方面进行创新。财政富足的地方也会滋生不思进取的想法。③财政收入结构对创新的影响。现在的地方财政收入已经多元化了，除了传统的国有资产收入外，还有来自本地民间资本和外来资本（包括外地和国外资本）提供的税收，以及财政转移支付。尽管对于它们如何影响政府创新还缺乏比较系统的研究，但这些收入在整个财政收入中的比例在一定程度上影响着政府创新的领域和创新的动力。比如，本地民间资本或者外来投资是税收主要来源的地方也许更重视投资环境的建设；国有资本强大的地方也许更重视基本公共品的提供；以财政转移支付为主要财政来源的地方也许更重视贯彻上级指令。

第四种是经济分配情况对创新的影响。到目前为止，我们还没有掌握经济分配公平性与地方政府创新的清晰关系。主要原因有两点：一是地方的经济分配受国家政策的决定和影响；二是缺乏足够的数据来分析地方层面上的收入分配问题。但是，我们看到，在国家的推动下，地方政府正在通过改革和创新来缩小经济分配差距，减少不公平造成的消极影响。在中国地方创新奖的申报项目中，有相当比例的项目是与此有关的，比如最低生活保障制度、农村合作医疗制度等。另一方面，在那些经济收入差距大的地区，一些地方也在有意识地进行创新，来保护收入低的群体。例如，一些地方对外来工的保护；有的地方通过改革社会安全机制，来提高当地居民生活的安全性。