第一章 绪论
第一节 选题的现实背景
改革开放以来，中国在生产发展、生活富裕等方面取得了巨大成就，经济实力、综合国力显著增强。但是，在取得成绩的同时，许多问题和矛盾也在不断累积和深化，特别是生态环境代价极其高昂（见表1-1），人与自然关系高度紧张。当今中国已经形成区域性、流域性的污染格局，环境问题达到有史以来最严峻、最复杂的程度。
表1-1 全球环境绩效指数（EPI）中国排名
资料来源：Yale Center for Environmental Law ＆ Policy。
在大气污染方面，大气污染已形成跨行政区复合污染格局。中国大气污染特征已由煤烟型向复合型转变，以PM2.5为主的区域性大气细颗粒物污染及其形成的长时间灰霾天气已渐成常态。环保部2012年更新的《环境空气质量标准》增设PM2.5平均浓度限值，统计显示，中国60%的地级以上城市、76%的环保重点城市没有达标。从区域来看，全国已经形成四个明显的灰霾区域，分别是京津冀地区、长三角地区、四川盆地和珠三角地区。
在水污染方面，水污染的影响也早已超越局部和“点源”的范围，发展成为流域性污染问题。根据环保部《2012年中国环境状况公报》，十大水系中珠江流域、西北诸河、西南诸河水质为优；长江流域、浙闽片河流总体良好，Ⅰ类和Ⅲ类水体占比分别达到86.2%和80.0%，但长江支流螳螂川、乌江、涢水、府河和釜溪河为重度污染；海河流域总体为中度污染，劣Ⅴ类水质断面占比为32.8%；黄河、松花江、淮河和辽河流域为轻度污染，劣Ⅴ类水质断面占比分别为18.0%、5.7%、17.9%和14.5%。这些流域支流污染十分严重（见图1-1）。
图1-1 2012年十大水系水质类别比例
资料来源：《2012年中国环境状况公报》，环保部网站，http://www.zhb.gov.cn/hjzl/zghjzkgb/lssj/2012nzghjzkgb/，最后访问日期：2017年10月8日。
在生态系统方面，中国重要生态功能区的生态环境继续恶化。目前全国水土流失面积高达356万平方公里，占到全部国土面积的37.1%，中国是世界上水土流失最为严重的国家之一；2009年荒漠化土地面积达262.4万平方公里，沙化土地面积为173.9万平方公里，占国土面积的1/5；全国约90%的天然草地存在不同程度的退化。同时，生物多样性面临严重威胁，野生高等植物濒危比例达15%～20%，裸子植物和兰科植物高达40%以上；野生动物濒危程度不断加剧，233种脊椎动物面临灭绝，约有44%的野生动物呈数量下降趋势，部分珍贵和特有的农作物、林木、花卉、畜、禽、鱼等种质资源流失严重，一些地方传统和稀有品种资源丧失。
与此同时，在常规环境问题未得到解决的情况下，一些新的环境问题不断涌现。近年来，各种新型环境污染（如挥发性有机化合物、持久性有机化合物、有毒有害污染物、场地污染、土壤污染、汞污染、电子垃圾等）接踵而至。据估计，中国每年人为源的大气汞排放达500～700吨。中国是全球最大的汞排放国，挥发性有机化合物排放量也位居世界第一。新的污染物不断涌现并相互叠加、相互影响，不断加剧中国业已恶化的环境形势，环境保护工作面临的形势极为复杂。
自1973年召开第一次全国环境保护会议以来，中国的环境保护工作已经走过了40多年的历程，逐步发展形成了以政府主导和行政监管为主要特征的环境治理体系。在战略方面，中国实行了环境保护基本国策和可持续发展战略；在法律政策方面，制定了以《环境保护法》为首的一系列法律制度，建立了环境影响评价、“三同时”、排污收费等基本制度；在体制机制方面，形成了综合经济部门、农林水土部门和环境保护部门等多部门分管、多层次决策实施的行政管理体制。但是，出于多种原因，中国现有这套环境治理体系的能力并没有充分发挥出来，漠视环境保护法律、执法不严、管理失灵等现象比比皆是。在污染防治和生态保护方面，总体上还是以开展各种单向技术性工程为主（见图1-2）。其结果就是环境保护法治观念没有完全建立起来，环境保护制度的严肃性受到质疑，环境保护机构不断升格但治理能力有限，并最终导致中国没能摆脱“先污染、后治理”的道路，并且环保群体性事件呈多发趋势（见表1-2）。
表1-2 近年来的主要环保群体性事件
资料来源：中国科学院可持续发展战略研究组：《2014年中国可持续发展战略报告——创建生态文明的制度体系》，科学出版社，2014。
图1-2 中国主要生态保护与建设工程
资料来源：中国科学院可持续发展战略研究组：《2013年中国可持续发展战略报告——未来十年的生态文明之路》，科学出版社，2013。
当前中国的环境形势已经越来越成为一个事关经济、社会和政治大局的综合性问题，不能满足公众及全面建设小康社会的基本需要。在历经多年的理论研究和实践探索后，各方都认识到中国环境存在的问题，既与自然原因及发展阶段有关，也与法律法规、体制机制以及习俗文化等制度因素息息相关。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”针对我国当前环境治理体系存在突出问题，《决定》进一步提出“建立系统完整的生态文明制度体系，要实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。表1-3列举了《决定》提出的生态文明制度体系。
表1-3 《决定》提出的生态文明制度体系
资料来源：中国科学院可持续发展战略研究组：《2014年中国可持续发展战略报告——创建生态文明的制度体系》，科学出版社，2014。
《决定》充分体现了中国在环境治理理念上的重大转变，即更注重从法治、制度建设、提高国家治理能力入手，从根本上建立一套适应经济社会发展的，更加公平、包容和面向长远的现代型环境治理体系。2014年1月，中央全面深化改革领导小组正式成立，其中“经济体制和生态文明体制改革专项小组”位列六个专项小组中的第一位，标志着环境治理体系改革正式启动并成为未来全面深化改革的重要内容之一。