五 以人为本推动农民参与

（一）政府工作定位影响旅游收益分配

政商关系会向何处发展，农民能否从旅游开发中获益，这一系列问题的答案都在很大程度上由政府的行动目标和政策导向决定。从目前已掌握的一些通过乡村旅游扶贫富农的成功案例（见下文）中也不难发现，地方政府的职能往往在乡村旅游的利益分配格局中发挥着至关重要的作用。

这种重要作用主要体现在：第一，地方政府决定着旅游项目的整体规划和旅游开发的具体走向，所以往往在乡村旅游开发中发挥着主导作用；第二，地方政府是乡村动员的主要力量，所以农民是否参与、参与的面有多广也在很大程度上取决于地方政府是否愿意下大力气组织和发动农民；第三，地方政府在旅游开发商和当地农民之间往往扮演着中间人和协调人的角色，所以农民的合法权益能否得到维护也在很大程度上由政府官员的行动取向和价值目标决定。

成功案例一 “玉湖-长滩”旅游景区

位于南江县南部的“玉湖-长滩”旅游景区是旅游扶贫的一个成功案例。它所跨的长赤、红光、黑潭、正直四个乡镇涉及13个村、4个社区，总人口25189人，其中贫困村4个，贫困人口1410人。秀美的山水、宜居的生态环境让这四个乡镇发现了旅游开发的潜在优势。

在县委、县政府的领导下，当地政府对道路、停车场、厕所等公共设施进行了统一建设和修缮，并根据当地劳动力较为丰富的情况重点培育带动性、融合性较强的旅游产品和特色产业项目。七彩林业、水产养殖等颇具规模的特色农业项目为原来以农业为主、受教育程度不高的劳动力提供了农业生产之外的就业渠道。对受教育程度较高的农民而言，乡村休闲度假、农业科普、垂钓体验、运动健身等特色旅游项目又为他们创造了在服务行业工作的机会。少数较有探索精神且有一定资金的村民还在政府帮助和市场引导下开始从事与旅游相关的经营项目，如开办农家旅社等。即使是不具备劳动力、技术和资金条件的村民也能在政府统一组织下从土地出让中获得一定的收益。

成功案例二 勾蓝瑶寨

位于湖南省永州市江永县的勾蓝瑶寨也给我们提供了成功经验。作为“十二五”期间国家扶贫开发重点村，当地2013年人均收入只有2298元。但近年来，该村依托秀美的山水资源、深厚的文化底蕴和独特的民俗风情走出了一条发展旅游助推全面小康的新路。

该地的成功离不开村、支两委的示范带头作用。在村委会的领导下，当地提出了乡村旅游开发的四种模式。一是鼓励自力更生，动员有能力的贫困户开办农家乐，与此同时开设旅游培训班，专门培育讲解员、销售员、手工艺等人才。二是能人带动，由致富能人开办的农家乐向贫困户购买农副产品，并通过劳务用工带动多家贫困户脱贫。三是抱团发展，根据村民特长组织成立农副特产、民俗表演、农家乐、农业生产等各类专业合作社。四是培植集体经济，将集体经济所得收益用于滚动发展，并通过年终分红的方式确保村民获益。在这种情况下，全村农民都能在旅游开发中得到好处，因而到2015年，勾蓝瑶寨已经成功创建了国家3A级旅游景区，全村贫困户实现全部脱贫。

综上所述，地方政府的职能导向是农民能否从乡村旅游开发中获益的关键。从上面的两个成功案例中也可以发现，这两个地方的政府官员都在引导农民投身乡村旅游开发的过程中发挥了积极的示范带头作用，这包括：第一，选择适合农民参与的、对劳动力需求较大的旅游开发项目；第二，积极调动农民的参与热情，鼓励农民通过多种方式参与乡村旅游；第三，组织技能培训，提高农民的参与能力；第四，建立旅游合作社和发展集体经济，将农民闲散的资源有效整合起来，形成合力。

由此可见，这两个成功案例中地方政府的行为与我们调研的YD镇地方政府的做法形成了鲜明的对比，因此也导致了与YD镇截然不同的农民参与状况和收益分配格局。

（二）精准考核模式引导政府职能转型

地方官员在主导旅游开发的过程中能否做到“以人为本”取决于很多因素，如官员自身的价值取向和认知水平。中央政府在加强党的执政能力建设时曾多次强调领导干部要坚持“为人民服务”，要能“密切联系群众”，要“从群众中来、到群众中去”。毫无疑问，时刻加强对地方官员的思想政治教育是非常必要和非常重要的，但如果将政府的职能导向完全建立在官员道德品行的基础上，而不从制度上加以合理引导，这种教育也很难收到很好的效果。

如前所述，YD镇政府在旅游开发过程中重视产业发展而忽视农民利益的根本原因在于以单纯提升GDP为核心的政绩考核方式和以此建立起来的官员晋升制度。这种类似于“体育锦标赛”的政治制度导致很多乡镇干部都将主要的工作精力用在了经济发展或做大GDP上，而扶贫增收等民生问题却被放在了相对次要的位置。

因此，要扭转YD镇现有的旅游开发项目与当地农民的切身利益相分离的不利局面，作为其上级主管部门的福清市政府就必须在传统的以GDP增长为主的考核方式基础上，将提高农民的收入和减少贫困农民的数量作为重要的考核指标，并将该指标的考核结果作为干部选拔任用、确定年度考核等次和奖惩的重要依据。只有这样，才能充分发挥干部考核的“指挥棒”功能，引导YD镇各级领导干部将主要的工作精力转移到通过旅游开发实现扶贫增收上来，即从“扶业”的开发理念转向“扶贫”，兼顾经济发展与农民脱贫致富两方面的问题，实现美丽乡村建设的总目标。