第三节 全球禁毒模式概览

一、国际毒品管理体系

1909年的上海万国禁烟大会是国际社会第一次尝试着合作解决毒品问题的努力。在过去的一百年间，各个国家多次坐到会议桌前讨论合作堵击毒品的措施，他们的努力曾因利益分歧无疾而终，曾因战争而搁浅，曾因困难而在实施中受挫，但是百年的坚持不懈最终换来了国际禁毒公约体系的建立，世界鸦片的产量在过去的一百年间下降了78%。纵观国际社会控制药物滥用的立法历史，我们可以看到人类认识毒品与自身的过程和各种利益在国际舞台上角逐的过程。

美西战争结束后，美国政府出于对菲律宾和国内毒品问题的关心及向中国经济扩张的需要，积极地倡导对麻醉品问题进行国际管制。1909年2月1日，中、日、英、法、德、俄、美等13个涉及毒品制造和滥用的国家在上海召开会议，讨论减少毒品贸易的措施。为了争取更多的国家与会，会议规定与会代表仅须具备向政府提供咨询顾问的能力，这似乎为会议最终未能达成实质性协议埋下了伏笔。尽管如此，会议还是具有相当积极的意义，它使与会国更加意识到：毒品问题不只局限于东方，同时对西方国家的威胁也日渐增加，解决毒品问题需要各国的通力合作。

在美国和荷兰政府的广泛联络下，海牙国际会议于1911年和1912年之交召开。这次会议具有分水岭的重要意义，它通过的《海牙鸦片公约》成为人类历史上第一个禁毒公约。该公约达成了一项关于控制鸦片生产和禁止鸦片非医疗使用的协议，同时，它还从化学上定义了鸦片剂和吗啡，填补了各国法律中的漏洞。在此之前，很多毒品走私者滥用定义不清的法律漏洞，宣称自己携带的只是衍生物或者其他化学物以逃避走私的罪名。但是各国政府小心翼翼地保护着自己的经济利益：德国人要为自己的大型医药工业铺路，葡萄牙人不肯放松在澳门的鸦片贸易，英国人非常重视在印度的经济利益。一番讨价还价之后，他们同意公约在1914年12月之后生效。等生效期限来临时，第一次世界大战也来了，远东的鸦片问题依旧没有解决。

一战之后，消除了敌意的疲惫的各国又坐到一起。国际联盟于1921年成立了“鸦片及其他危险药品走私顾问委员会”——当时的毒品走私已经引起了国际社会的警觉。之后国联发起过几次会议，但都在参与国的争吵中流产。直至1931年，57个国家参与了在日内瓦召开的限制麻醉品生产的会议并缔结了公约。该公约建立了完善的毒品分类体系，其中包括针对新发现的衍生物的条款。公约规定各个生产国有义务发布对毒品需求的年度预算，定额体制开始形成。此外，它还唤起了禁毒斗争中最重要的工具——公众舆论。

1936年6月26日在日内瓦签订的《禁止非法买卖麻醉品公约》，第一次把非法制造、持有、供给、兜售、分配和购买麻醉品等行为规定为国际犯罪，这是国际禁毒立法上的一项重大突破。

1939年之前，国际社会已经制定了大量对鸦片及其衍生物进行管制的立法，但都收效有限，最大的障碍来自有关各国巨大的经济利益。二战之前，随着国际形势的紧张，国际合作和国联开始被搁置一边，为了应对即将来临的战争，一些国家的鸦片生产开始增加。

第二次世界大战结束和联合国的成立为国际毒品管制体系转型提供了前提。联合国建立了“麻醉品委员会”来负责麻醉品管制活动的国际协商，并协调反对麻醉品滥用和销售的行动。1946年麻醉品委员会召开第一次会议，签署了修订国联时期制定的麻醉品管制条约的协议。1948年11月，联合国在法国巴黎召开会议，签署《巴黎公约》，规定把1931年公约中未能包括的毒品纳入国际控制范围。

然而大量条约的签订并没有解决毒品控制的问题，战乱中鸦片类毒品的生产和走私都大量滋长，古柯、大麻和其他精神药品的使用问题也凸显。既有公约的管制范围显然已经不能适应毒品的发展趋势，而且多个公约共同发挥效力使得毒品管理体系变得庞大而复杂。

简化毒品管理体系的要求被提上了联合国的工作议程，联合国希望起草一个新的单一公约来合并现有的麻醉品管制公约，并扩大麻醉品管制的范围。1961年，《1961年麻醉品单一公约》通过。该公约将过去的公约和协定进行了合并和修订，构建了一个禁毒公约的基本框架。它把管制范围扩大到了天然麻醉品原料的种植，要求各缔约国制定国内立法，将非法种植、生产、制造、提炼、销售等行为规定为犯罪，予以刑事制裁。该公约依据各种麻醉品的自然特性，在被滥用可能性和医用价值间作出平衡，对于可以用于医疗和科学研究领域的麻醉品，公约允许在一定范围内的生产、制造、输出、输入、贸易、持有或使用，但有明确的剂量和数量限制。

该公约首创了一个麻醉品的分类系统，列出了四张受国际管制的麻醉品附表。附表一是受最严厉管制的麻醉品清单，包括大麻、可卡因和鸦片剂。各成员国必须定期向国际麻醉品管制局提供该类药物产量统计、需求和消费情况、进出口情况、查收和处置的数量统计等数据。同时，各缔约国必须严格控制该类药物的加工、萃取、准备、持有或提供。附表二所列的麻醉品主要包括可卡因和吗啡，这部分药物经常用于医疗领域，被滥用的风险比较小。对它们的管制大体上与附表一的物质相同，但在受特许的情况下可以买卖。附表三所列的是不超过一定含量的麻醉品制剂，包括可卡因制剂、鸦片制剂和吗啡制剂。这部分药物的被滥用可能性极小，所以对其国际交易的管制是最少的。附表四所列麻醉品包含在附表一之中，除了政府控制的研究外，各缔约国应对其实施非常严格的管制，因为这些是极其容易被滥用的麻醉品。考虑到新的麻醉品会不断出现，公约规定世界卫生组织和麻醉品委员会拥有提议修正附表的权利。

20世纪60年代，人们在国际毒品管制策略上达成的共识是：尽一切可能控制和减少毒品的供应渠道，切断毒品进入流通领域的途径。1961年的公约指出了政府应如何管制毒品供应；各缔约国应向国际麻醉品管制局提供哪些信息和材料；如何对涉毒犯罪进行刑事制裁。对于毒品需求端的控制，公约起初并未明确提出，也没有规定缔约国在控制毒品需求方面的义务。到了20世纪70年代，国际社会普遍意识到，仅对于毒品供应端的管制无法达到预期的减少毒品危害的目标。在1972年对公约的修正中，加入了控制毒品滥用的措施，并规定了各缔约国在毒品需求端进行管制的义务。

由于滥用精神药物的现象日趋严重，《1971年精神药物公约》将精神药物（包括合成毒品）纳入了管制。该公约限定了精神药物的范围，即“有关物质具有性能引起成瘾之依药性与中枢神经系统之兴奋或抑郁，以致造成幻觉、或对动作机能、或对思想、或对行为、或对感觉、或对情绪之损害”。

公约将精神药物按照有害程度及管制严格程度顺序列入四个附表；附表一的药物为各种致幻剂如LSD、麦司卡林、裸盖菇素（Psilocybin）等，还有四氢大麻酚（THC），对这类药物的管制最严格，不能用于医疗，只能用于科研。附表二的药物有安眠酮、苯丙胺类、利他林、苯环乙哌啶（Phencyclidine）、甲苯吗啡（Phenmetrazine）等，制造、贸易及分配此类物质须凭执照，供应或配发须凭处方，输入输出要受到禁止及限制，统计报告需向麻醉品管制局提供。附表三的药物有中效和短效巴比妥类、导眠能、镇痛新（PeAtazocine）等；附表四的药物有长效巴比妥类、眠尔通、哌苯甲醇（Pipradrol）、33种苯二氮类（安定、利眠宁、硝基安定等）也列入此表加以管制，只是管制比附录二的物质松一些。该公约还规定各缔约国应制定严格的措施以防止滥用精神药物及取缔非法产销。

考虑到精神药物的复杂性，公约还规定各缔约国和世界卫生组织可以在资料充分的情况下向麻醉药品委员会提出在附表中增加或删除某一物质，或将某一物质从一附表改列至另一附表。如果某制剂含有一种以上受管制的物质，则按照受管制最严格的那种物质进行管理。

进入20世纪80年代，毒品跨国制贩网络已经借助于发达的交通和通讯日臻精细严密，并在与政府的长期周旋中日益老到油滑。有组织犯罪和跨国洗钱渐渐进入了国际刑法关注的视野。为了适应毒品犯罪的新特点，完善各国毒品控制的合作机制，1988年联合国通过了《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》，是迄今为止最为全面的国际禁毒公约，也是国际刑事立法的重大突破。

该公约不仅要求各缔约国将毒品制造、贩运和交易作为刑事犯罪来处置，而且将用于个人消费的毒品持有、购买和种植规定为犯罪行为。鉴于毒品犯罪的集团化趋势和涉毒洗钱行为的日益猖獗，公约特别规定了一系列反洗钱措施和涉毒资产的查封没收措施。

由于毒品犯罪常常涉及不同的国家和地区，公约对于国际毒品犯罪规定了普遍管辖权，只要该犯罪发生在某一缔约国境内或悬挂其国旗的船只或飞行器上，缔约国即可确立本国的管辖权并对其进行审判。根据或引渡或起诉原则，缔约国可将涉案嫌疑人引渡给请求国，若拒绝引渡，则缔约国应按国内程序起诉。缔约国意识到毒品犯罪具有很大的跨国性，单靠一国的力量很难控制毒品蔓延的趋势，需要国际间的积极合作。因此公约本着促进国际禁毒合作的原则，规定了缔约国的国际协助与合作义务，包括法律协助、移交诉讼、援助过境国、控制下交付及其他形式的合作与培训等。

1999年的《联合国反腐败公约》和2001年的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》进一步加强了对腐败、洗钱和跨国犯罪的管制，完善了国际层面的合作框架，充实了国际禁毒公约体系。在国际社会的共同努力下，多家世界大银行相继放弃了“银行保密制度”，承诺只接纳那些能够证明其收入合法并拥有特定身份的客户，这极大地打击了腐败的公职人员和毒品等犯罪团伙的洗钱行为。

《1988年联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》、1972年修订后的《1961年麻醉品单一公约》和《1971年精神药物公约》构成了现行国际毒品管理体系的核心。从所有国际公约的制定过程和具体内容中我们看到人类对毒品问题的认识不断深入的过程：1912年《海牙鸦片公约》中列入管制的毒品只有鸦片一种，而今天列入国际公约管制的麻醉药品和精神药品已分别达200种以上。

在禁毒措施方面，国际社会对毒品的管制经历了一个从“遏制供给”到“同时遏制供给与需求”的过程。多年以来一味打击需求的毒品战争收效甚微：财力投入巨大，吸毒者不断寻找替代品，制贩利润增加，更多犯罪集团铤而走险……国际社会开始反思单一控制策略的弊端。同时，随着精神卫生的发展，人类逐渐接受从精神疾病的角度去理解吸毒行为，而不是仅仅从道德情操上去批判它。尤其是艾滋病在20世纪80年代开始蔓延后，人类社会对毒品的认识更是进了一步，越来越多的人开始提议要采取措施减少因为吸毒带来的健康损害、采取更务实的方法控制艾滋病的蔓延。总之，国际社会的关注逐渐从打击供应开始延伸至其他方面，国际禁毒体系涵盖的范围从最初的控制毒品生产、贸易、走私，逐渐扩展至宣传教育、脱毒治疗、善后护理、回归社会等。

国际麻醉品管制局认为：减少非法供应和减少需求具有相辅相成的效果，但是完成这两个目标需要采取不同的做法。抑制需求需要实施统一措施，以确保国际药物管制体系的运作，因此必须在国家一级建立关于打击毒品制造、生产、贩运和转移的法律框架。而减少需求需考虑到目标群体的文化、社会和经济背景，只能在每一个国家的社会文化背景下提供治疗和康复服务，因此需要在国家和地方一级制定政策措施才能取得预期效果。所以，各个国际公约都对各种涉及毒品的犯罪作出了明确说明，但在维护公共卫生方面，仅列举了一些大概措施，如宣传教育、戒毒治疗等。

不过，考虑到各国的实际情况和法律体系不同，国际公约没有对制贩毒品的每一种罪行作出详细的处罚规定，只是给出了一个参考下限，要求各缔约国在不违背宪法的前提下将公约明确列举出的行为规定为刑事犯罪并处以不低于公约规定的刑罚的处罚，但具体的定罪量刑标准留给各国裁量。

二、各国禁毒模式简介

截至2007年11月1日，共有183个国家和地区加入修正后的《1961年麻醉品单一公约》和《1971年精神药物公约》，182个国家和地区加入《1988年联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》。国际公约规定缔约国必须采取必要措施，包括立法和行政措施切实履行公约规定的义务，并且可以采取比公约更为严格或严厉的措施，如果它们认为这些措施是可取的或者必要的。也就是说，毒品管制的国际公约为各国的禁毒法律框架提供了一个“底线”，公约明确指出的罪名、需要管制的药物和必须承担的责任都要反映在各缔约国的法律法规中。因此，缔约国的法律都涵盖了抑制毒品供应（如打击制毒、贩毒）、减少毒品需求（如戒毒、禁毒宣传）、打击毒品相关犯罪（如洗钱、有组织犯罪）和国际合作等方面内容。但是，各个国家和地区面临的毒品形势不同、法律传统各异、社会经济文化因素也各有特色，因此各自法律规定的侧重点不尽相同，社会政策的出发点也不一样，组成了目前既有共性、又有个性的丰富多样的禁毒模式。

（一）“供应管制”与“需求管制”并举

供应管制曾是国际社会控制毒品问题的主流思路，它通过铲除毒品原植株、惩罚毒品制造和贩运、限制毒品的非医学使用等措施来减少人们获得毒品的可能性，从而减少吸毒问题。美国曾是这一模式的主要倡导者，在二战后几个主要禁毒公约的制定过程中，美国都尝试着利用自身强大的经济和政治影响力，敦促其他国家限制毒品制贩，从而限制毒品流入美国。然而对毒品来源的围追堵截并没有达到预期效果，反而将美国拖入一场旷日持久、劳民伤财的毒品战争。进入21世纪以来，美国的禁毒策略发生了一些转向，开始同时关注供应管制和需求管制。后者主要针对毒品消费市场，不仅包括对毒品滥用者的教育、培训和治疗，还包括对毒品滥用潜在人群的宣传、教育和引导。这种双管齐下的管制模式帮助美国逐渐收复了禁毒战争中失去的领地和舆论支持，美国禁毒战略的调整和完善过程也具有相当的借鉴意义。

美国的禁毒模式曾以“强硬”而著称，始于尼克松时代的“禁毒战争”坚持以司法惩治为主要手段严厉打击毒品供应和毒品使用，为了阻截国外毒品流入美国，不惜花费大量人力物力，甚至出动军事力量奔赴他国铲除毒品制销网络。在国内，“零容忍”政策被推向街头，这是一种主动进攻型的警务政策，执法者对毒品犯罪严惩不贷，同时，绝不姑息任何轻微的犯罪和失序行为。

但是这些强硬手段并没有换来天下太平。严厉的毒品政策使联邦和各州监狱的毒品罪犯不断上升，而且未成年人越来越多，给政府带来了巨大的财政负担；吸毒者更加边缘化，犯罪增加，导致新的社会危机；携带艾滋病病毒的吸毒者不能得到检测和治疗，埋下了疾病传播的隐患；瘾君子不断寻找行动替代品，新型毒品加速推陈出新；贩毒利润增加，黑帮从中渔利……

美国政府内部开始出现两种声音，以司法部和国防部为代表的强硬派坚持拥护“毒品战争”，对于眼下遭到的质疑和谴责，司法部开出的处方是“加大对毒品供应者和使用者的处罚力度”，国防部的解药为“增加军事卷入来减少毒品供应”。显而易见，他们的解决方案都有利于提升部门的重要性和公众形象。另一派意见的主要倡导者是与福利保健和医疗保险相关的部门，他们主张从医学角度来看待吸毒问题，用医学方法来治疗吸毒者，并通过辅助性措施解决和减少艾滋病等疾病的传播。2001年，布什总统刚入主白宫，两派人士就吵到了他的办公桌前。

2001年2月27日，布什宣布将增加联邦的禁毒预算以增加社区的预防能力、毒品治疗的机会和国际毒品项目。次日，布什政府公布了《新开端的蓝图》，这份报告在谈及毒品政策时指出：新政府将评估现行的毒品管制政策，并更加看重减少需求和减少供应之间的关系。同时试图通过向需求方的倾斜来弥补以往战略中的供应不均衡现象。布什强调：“减少毒品供应的最有效方式是减少美国人对毒品的需求”，因此，新政府要“空前地集中于这一问题的需求方面”。

2002年，美国国家毒品管制政策办公室制定了《2002年国家毒品管制战略》报告呈交国会，这一报告后来成为指导布什政府禁毒政策的纲领性文件。报告指出布什政府未来的毒品管制政策主要包括三方面：通过教育和社区活动预防吸毒；通过按需要提供治疗资源来治疗吸毒者；通过打击毒品交易的经济基础来破坏其市场。国家禁毒政策向控制需求的一方倾斜，将美国逐渐从“禁毒战争”中解脱出来。

经过6年的努力，同时管制供应与需求的战略取得了初步成果。《2008年国家毒品管制战略》报告指出：“我们已经能够推行一种策略把资源投入到那些最需要的地方。干预项目正在通过社区、学校、工作场所和媒体深入美国民众中，青少年的吸毒率自2001年以来下降了24%。在公共卫生部门、刑事司法体系和资源匮乏的社会部门中，我们加大了治疗资源投入，仅康复计划一项就多为19万药物滥用者提供了治疗服务。我们缴获了大量违禁药物，冲击了毒品制贩者和恐怖主义实施犯罪行为的资金链，2007年的前三个季度，美国市场上的可卡因和安非他命的售价分别上升了44%和73%，而纯度则分别下降了15%和31%。”

在美国的禁毒战略中，社区反毒行动起到了不可忽视的作用。20世纪70年代的海洛因泛滥给社区带来了巨大冲击，作为回应，社区反毒联合体（Community Anti-Drug Coalitions）在美国各地悄然兴起，它们是一些旨在调动社区资源以建立无毒社区的非营利性组织，成员包括社区中的各个组织和个人，如青少年及其父母、商界、传媒、学校、青少年组织、宗教组织、市民团体和医护专家等。联合体利用联邦政府、州政府和地方政府的财政资助，以及基金会的资助和个人捐赠等资金来为药物滥用者提供治疗、通过媒体宣传禁毒信息、帮助学校和社区组织设计并实施毒品预防计划。90年代后，各个联合体间的联系不断加强，并建立了“美国社区反毒联合体”（Community Anti-Drug Coalitions of America, CADCA），这一机构是与社区反毒联合体进行合作的全国性物质滥用预防组织，事实上，它成了社区反毒联合体利益在全国的代表，帮助各成员建立安全、健康的无毒社区。此后，各个联合体间的沟通与交流日益加强，渐渐在资源方面实现共享，在技术方面实现互助，成为了美国禁毒运动中一支举足轻重的力量。

布什政府上台之后，进一步强调了集预防与治疗于一身的“无毒社区计划”在禁毒战略中的重要地位和主导作用。并把“无毒社区计划”作为优先项目加以资助。2001年12月，布什总统签署《无毒社区法再授权法案》，为无毒社区项目的实施提供了法律保障。该法案指出政府将逐年增加对以社区为基础的禁毒项目的资助，批准新建“国家社区反毒联合体研究所”，为遍及全国的社区联合体提供教育、训练和技术帮助。时至今日，“社区反毒联合体”已经发展成具有商业化的管理模式、明确的行动目标、多渠道的资金来源、多层次全方位的协作方式等特点的成功的禁毒模式。

毗邻金三角且处于国际运毒通道上的泰国也经历过从强硬地打击毒品供给到综合管制供应与需求的转变。与美国不同的是，供应管制对泰国来讲不仅仅是一种战略选择，还具有国际义务的色彩。堵源截流始终是泰国政府的首要任务，组织武装力量镇压边境贩毒活动、捣毁境内毒品工厂、大力推广替代种植和积极发展国际和区域合作都是泰国政府抑制毒品供给的主要举措。在管制需求方面，泰国对吸毒罪规定了相当严厉的处罚，规定非法消费海洛因及其衍生物、吗啡、可卡因、可待因、鸦片等一、二类麻醉品最高可判处长达10年的监禁，同时还可并处5000至10000铢罚金。在预防教育方面，除了普通的预防宣传和吸毒者康复治疗活动外，泰国政府还于2001年开始开展“社会新秩序运动”，该运动针对泰国高速发展的“性旅游业”以及其中匿藏的大量吸毒问题实施整顿，严格监管夜生活场所，铲除毒品温床，要求各娱乐场所限时打烊，禁止未成年人入内。

采取相似模式的地方还有中国的香港特别行政区。在香港，制造和贩运三大国际公约载列的物质将面临着最高刑为终身监禁的刑罚；吸食、服食或注射危险药物均属违法行为，要受到罚款或者监禁的处罚。香港的强迫戒毒计划规定：法院可以命令因犯法而被判监禁的药物依赖者接受强迫戒毒治疗，治疗时间为2个月到12个月不等。依赖者康复后，还需接受强制善后监管。如果在监管期发现使用违禁药物，可能被召回戒毒所继续治疗。香港就以自愿门诊的方式为海洛因依赖者提供美沙酮治疗和戒毒服务。目前，香港被呈报的药物滥用者中近一半人在服用美沙酮。

（二）“危害最小化”原则

抑制供应和抑制需求到底哪方面更为重要？吸毒究竟应该被视为一种疾病还是罪行？当人们还在为这些问题争论不休的时候，艾滋病卷起的惨淡阴云就将一个更为严峻而迫切的问题摆到了人类面前：面对静脉吸毒者中急剧上升的艾滋病感染率，我们应该怎么办？危害最小化的原则就在这时被提了出来。

危害最小化的原则旨在减少毒品给个人和社区带来的危害，包括防治可预见的危害和降低实际的危害。与一般的管制模式不同的是，这一模式在强调减少供给和减少需求之外还关注减少危害，其中最重要的是减少因吸毒带来的公共卫生问题。减少危害的主要措施包括为海洛因吸毒者提供清洁注射器、在毒品使用者中开展疾病预防教育、设置美沙酮诊所和海洛因注射室等。

该原则一经提出便引发了热烈的争论，支持者认为它是一种务实的做法，可以快速降低因吸毒引发的艾滋病感染问题和其他治安问题，有助于消除社会对吸毒者的歧视，促进公众从精神疾病的角度看待吸毒行为。反对的声音则认为这是在纵容吸毒，会对公众尤其是青少年产生不良的导向作用，而且按照国际禁毒公约的规定，美沙酮本身就是受到管制的物质，美沙酮替代治疗是违反公约的行为，海洛因注射室更是赤裸裸的挑衅。

即便如此，有些国家在禁毒战略中还是采取了危害最小化的尝试。自1985年澳大利亚实施全国药物战略以来，危害最小化就一直是它连续一致的基础。澳大利亚《国家药物战略（2004—2009）》指出：国家战略的任务就是要通过在澳大利亚社会中防止有害药物的初次使用和降低各类药物的有害作用，来增进社会健康和经济成果。

澳大利亚的危害最小化原则包括降低需求、降低供给和降低危害战略之间的平衡。其中，降低供给战略是指打击毒品的生产和供应以及控制和规制合法物质；降低需求战略是指防止有害药物的初次使用，包括节欲导向战略和减少药物使用的措施；降低危害战略是指减少给个人和社区带来的与药物相关的危害。

为了达到上述目标，在打击毒品生产和供给、开展公共禁毒教育项目之外，澳大利亚还积极建立政府、社区、企业、医生和研究机构之间的合作关系，支持减轻滥吸毒物、危害健康的实践。早在20世纪末，澳大利亚政府就开始推行针具交换项目，吸毒者只需将使用过的注射器交到指定地点便可免费换取清洁的注射器。同时，澳大利亚也是最早实施美沙酮替代治疗的国家之一，海洛因使用者可以通过定期服用美沙酮来降低对毒品的渴求，并接受心理辅导和预防疾病方面的知识。2005年，澳大利亚第一所合法海洛因注射中心在悉尼红灯区开始启用。这家由教会设立的注射室有医护人员指导注射，吸毒者可自带海洛因前往注射，并不用担心会被起诉。此举是为了降低过量吸毒而死亡的危险。

澳大利亚禁毒战略的实施得益于政府、科研机构和非政府组织的良性互动和通力合作。药物战略部级委员会负责制定政策和规划，这是个全国性的部级论坛，它将各级政府联合起来，由各部门的高级官员组成，确保禁毒战略推行过程中各级政府和各个部门能够相互协调一致。一个来自法律、医学、伦理学、社会学和公共卫生等领域和实践部门的专家组成的全国专家咨询小组为部级委员会提供专家建议；全国药物研究中心为部级委员会提供药物方面的最新研究成果；澳大利亚药物全国委员会为部长们提供了来自非政府组织的声音。

在战略的具体执行方面，澳大利亚完善的非政府组织（NGO）体系发挥了不可忽视的作用。政府制定战略计划后，确定资助的方向和金额，然后由具备资质的非政府组织通过平等竞争获得资助，提供政府规定的服务，最后由政府督导验收。澳大利亚有大大小小的非政府组织上万个，服务内容涵盖社会生活各个方面，拥有十多万名员工和大量志愿者。非政府组织的工作可以很好地适应社会多样化的要求，在一些敏感的领域，如吸毒和性服务方面，让非政府组织开展工作可以避免政府陷入舆论压力之中。澳大利亚的非政府组织为药物滥用者提供了全面的、细致入微的服务，包括生活照顾、心理辅导、宣传教育、咨询培训等内容，并使禁毒宣传教育可以深入到社会的每一个部门。

在奉行危害最小化的国家中，走得比较远的是荷兰。但是与媒体报道的“荷兰毒品合法化”不同，在荷兰吸食软毒品（大麻）仍是违法行为，只是在实际执行过程中，咖啡吧遵守相关规则销售软毒品和个人持有少量软毒品供自己消费都是不会被起诉的。

在荷兰，吸毒更多时候被视为是公共健康问题，而不是刑罚问题。荷兰反毒战略的核心价值观是危害最小化，它优先考虑健康预防和治疗，认为公共健康高于一切。为了减少吸毒带来的传染病尤其是艾滋病，荷兰设立了海洛因注射室和美沙酮诊所。荷兰意识到吸毒可能更多的是一种年少轻狂的表现，强调对这些人进行治疗和关爱。毒品依赖者被鼓励参加戒毒项目，并且可以寻求帮助以改善其生理和心理健康状况从而更好地适应社会。

早在20世纪70年代荷兰政府就将毒品分为硬毒品和软毒品以实施不同程度的管制。硬毒品主要指会对健康造成难以接受的伤害的物质，例如“摇头丸”、冰毒、可卡因、海洛因等；软毒品主要指伤害小得多的物质，例如大麻和麻药等。在荷兰，种植、持有、销售、贩卖所有种类的毒品都是非法的，但是对不同种类的毒品犯罪采用的惩罚措施不同，涉及硬毒品的犯罪招致的惩罚显著高于涉及软毒品的犯罪。

“大麻合法化”的说法是不准确的，因为从法律制定的层面上看，荷兰对所有毒品“一视同仁”，都宣告为非法，“免于受罚”的挡箭牌是执法过程赋予的。荷兰公诉机关颁布了一系列控毒指南（the Official Drug Guidelines）以指导实际执法活动，规定个人持有少于5克的大麻供自己使用将不被起诉；个人为供自己使用而种植少于5株的大麻也不会被起诉；咖啡吧如果能严格遵守各项规定销售大麻也不会被起诉。

实行这些措施的目的是为了屏蔽毒品非法交易市场，防止软毒品的使用者被边缘化，让人们可以通过正常渠道买到软毒品，避免接触到硬毒品所形成的犯罪亚文化环境。软毒品的使用者因此不容易被逼从更隐蔽的市场寻找替代毒品，接触到硬毒品的使用或销售者的机会较少，从而降低了从软毒品转向硬毒品的可能性。对政府而言，容忍少量软毒品的使用可以节约司法资源，集中力量打击比较严重的毒品犯罪。当然，这种立法与执法的不一有损法律的严肃性，受到颇多指责。可是对于参加了联合国的三大禁毒公约并签署了各种多边和双边协议的荷兰政府来说，如果全面修改国内毒品法律将面临很大的国际压力，因此只能采取如今的权宜之计。

开放软毒品的管理是否会导致毒品泛滥是国际社会关注的问题，不过目前并没有证据证明这一政策导致了更多人吸食毒品。相反，荷兰的硬毒品使用率在欧洲国家处于较低水平，吸食大麻的人数也处于欧洲国家平均水平。根据联合国2006年的不完全统计报告，荷兰15岁至64岁年龄段的人群中有0.3%的人吸食鸦片类毒品，居西欧和中欧国家/地区的第19位；0.6%的人吸食安非他明类毒品，居第17位；1.1%的人吸食可卡因，居第5位；有1.5%的人吸食摇头丸，居第6位；有6.1%的人吸食大麻，居第15位。

不过荷兰对大麻的管制政策也带来了一些问题，最直接的后果就是“毒品旅游”的兴起，从四面八方来的游客涌入咖啡吧尝试吸食大麻的感觉，让民众感到荷兰政府在纵容吸毒并刺激了毒品需求。周边国家的青少年涌入荷兰寻找刺激让家长们怨声载道，他们的政府也是一片指责之声。虽然法律对销售软毒品的咖啡吧进行了严格规定，但总有人敢做些出格动作，售出过量的大麻或者挂出招徕顾客的广告。

大西洋彼岸的加拿大也是采取危害最小化战略的国家之一，它将禁毒经费的大部分投入到预防、教育和治疗领域，对药物依赖者主要采取教育、治疗和戒断措施，并采用多种方法减低吸毒的危害（例如共用注射器传播艾滋病、肝炎和吸毒过量导致的死亡等）。加拿大重视政府部门间的合作，由卫生部协调、领导和督导全国禁毒战略的实施。加政府同时也重视积极发挥民间组织的力量，1988年，国会成立了加拿大药物滥用中心（Canadian Centre on Substance Abuse, CCSA）。该中心是加拿大在药物成瘾方面的全国性的非政府组织，旨在促进各层次的政府和其他团体的合作。中心关注的是维护药物滥用和药物成瘾者的健康并减少他们对社会和经济的危害，首要责任是为联邦政府，私人机构，各省、市政府提供关于毒品成瘾问题的可靠和客观的信息。

近年来，新型毒品在加拿大的流行日趋严重。有指责的声音说加拿大对新型合成毒品管制过于宽松，导致加拿大成为该类毒品的主要生产国。面对日益严峻的形势，加拿大政府加大了对毒品供应一方的打击，例如：刑法中加入了对有组织犯罪的惩罚，成立了金融交易和报告分析中心以监控洗钱犯罪等。

需要指出的是，并不是实施综合管制（供应管制和需求管制并举）的国家和地区就不采取危害最小化的措施，事实上，美国正是最早试行美沙酮维持治疗的国家，现在国内还有约四分之一的吸毒者接受此项治疗。清洁针具交换项目和美沙酮维持治疗已经被许多国家和地区采用，被认为是控制静脉吸毒人群艾滋病感染率的有效手段。将这些国家的禁毒战略归结为综合管制模式主要是因为与实施危害最小化战略的国家和地区相比，它们的政策更为“强硬”，政策关注的重心更倾向于打击供给。在控制需求方面，这种管制模式倾向于追究毒品使用者的个人责任来减少毒品滥用，它们通常会对吸毒者处以行政处罚甚至是刑罚，并普遍存在强制戒治的规定。

同理，采取危害最小化模式的国家和地区也关注控制毒品的供给和需求，只是在具体的政策实施过程中，它们投入更多的人力物力来防止可预见的危害和降低实际的危害。相对综合管制模式，它们显得比较“温和”。它们更多地从精神卫生的角度考虑药物依赖的问题，主要通过戒断治疗或者美沙酮维持治疗减少药物依赖者的需求，通过针具交换、健康教育活动等措施减少药物使用者感染疾病的可能。