人民调解理论与实务(2018)
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论专业化人民调解工作机制的完善

金辉
(上海浦东新区专业人民调解中心)

 

摘要:作为一项新生事物,专业人民调解组织和专业化的人民调解工作不可避免地正面临着诸多的问题和挑战。本文首先肯定了专业人民调解工作在当前矛盾纠纷的预防和解决、维护社会和谐稳定等方面的重要作用与意义,之后着重分析了当前专业人民调解工作的现状和存在的主要问题,探讨了专业人民调解工作机制的完善,并针对其存在的问题提出了相应的对策和建议。

关键词:人民调解;专业化;工作机制;完善

 

人民调解是维护社会稳定的第一道防线,作为基层解决民间纠纷的重要方式,人民调解在建立纠纷解决的长效机制中具有不可替代的作用,但随着改革开放的不断深入,各个新领域、新行业中的各种新型社会矛盾纠纷层出不穷,由此各专业人民调解组织也应运而生。作为新生事物,专业人民调解工作必然面临着许多新的问题和挑战。如何充分发挥专业人民调解的作用,让专业人民调解为构建和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境做出其应有的贡献,是当前我国迫切需要解决的问题。

一、作用与意义

2011年5月12日,司法部发布的《关于加强行业性专业性人民调解委员会建设的意见》明确:要充分认识加强行业性、专业性人民调解委员会建设的重要性;指出:“近年来,随着我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化,各种矛盾纠纷不断增加,呈现出复杂性、多样性、专业性和面广量大的特点,特别是行业性、专业性矛盾纠纷大量上升,已经成为影响社会和谐稳定的难点、热点问题。大力加强行业性、专业性人民调解委员会建设,及时有效地化解特定行业和专业领域出现的难点、热点矛盾纠纷,对于加强和创新社会管理,维护社会和谐稳定,具有重要意义。”

实践证明,要及时有效地化解行业性、专业性的矛盾纠纷,建立专业化的人民调解组织是一条必由之路,也只有专业化的人民调解工作才能有针对性地化解各专业领域内出现的难点、热点纠纷。因此,建立和完善专业化人民调解的工作机制,在现阶段也就有着特别重要的作用和意义。

首先,专业化人民调解工作拓展了调解领域,维护了社会稳定。专业化人民调解组织的建立和运行,进一步完善了人民调解组织网络,拓展了调解领域,化解了大量医患、物业管理、交通事故、劳动争议、商事、金融证券等行业性、专业性的矛盾纠纷,减少了法院诉讼数量和信访部门的信访受理量,为有效维护社会稳定做出了积极贡献。

其次,专业化人民调解工作提高了调解员的调解水平,促进了当事人有效维权。行业性、专业性人民调解组织的调解员是一支具有专业知识、专职从事调解工作的队伍,专业人民调解员队伍的建立有效提高了人民调解员中专业化、职业化人员的比例,使人民调解员的整体素质显著提高,化解矛盾纠纷的能力明显提升。

再次,专业化人民调解工作节约了行政资源,降低了司法成本。行业性、专业性人民调解组织的建立及其作用的有效发挥,使大量的矛盾纠纷从医疗卫生、物业管理、公安交管、劳动人事、民事诉讼等部门和领域分流出来,节约了各相关行政部门的行政资源,减轻了人民法院的诉讼压力。

最后,专业化的人民调解工作实现了人民调解由调解一般矛盾纠纷向既能调解一般矛盾纠纷,又能调解专业矛盾纠纷的转变;由单一的传统调解向既有传统调解,又有专业调解转变;由简单调解向规范调解的转变;由单方调解向联合调解转变,取得了良好的社会效果。

二、现状与问题

虽然建立和完善专业化人民调解工作适应了时代的需要,在现阶段,专业化人民调解工作也应当发挥出极其重要的作用,但由于专业化人民调解起步较晚,建设时间较短,又缺乏经验,所以,在推进其不断完善的过程中还是存在着不少的困难和问题。

(一)专业化人民调解组织严重缺乏且弱小

近年来,作为积极化解社会矛盾纠纷“第一道防线”的人民调解制度,无论是组织建设还是队伍建设都得到了长足的发展,但是随着我国经济的发展,不但传统行业经历着变革,新兴行业也在不断涌现,这些新行业、新领域以及传统的如医疗卫生、房产物业、交通事故、建筑工程、金融、贸易、商事等行业的人民调解组织建设还比较薄弱,许多行业和领域中人民调解组织建设还存在着“断层”和“空档”现象,人民调解组织覆盖社会的网络尚未形成,造成一些新型社会矛盾纠纷无处可调。

即使一些已经成立了的专业人民调解组织,由于种种原因,其权威性和公信力还远远得不到社会的认可。当前专业人民调解组织的力量还很薄弱,没有发挥出其在多元化纠纷解决机制中应有的重要作用。

(二)人民调解员的专业化程度不足,素质有待提高

专业人民调解工作需要大量既懂法律、又熟悉各个相关行业和领域的人民调解员。虽然长期以来,我国的人民调解组织也一直在积极探索提高人民调解员队伍整体素质的方法和路径,人民调解员的整体素质比以前也有了很大的改善。但是,从总体情况来看,我国的人民调解员队伍还是存在着不少问题。

一是调解员的年龄结构不合理,普遍存在着年龄偏大的问题。据统计,当前,我国各地的人民调解员队伍中,50岁以上的人民调解员超过了总数的一半,这样的年龄结构不利于人民调解员队伍的新陈代谢和观念更新,也不能适应矛盾和纠纷愈加复杂的社会形势。

二是部分人民调解员文化程度偏低。由于缺乏系统的培训制度以及受各种因素影响,我国目前部分人民调解员文化程度偏低,对法律、政策了解不全,对调解工作没有深入研究的能力,对新形势下的矛盾纠纷缺乏预见性,部分人民调解员的文化程度偏低严重影响了人民调解工作的开展。

三是部分人民调解员法律知识和专业知识缺乏,阻碍了专业化人民调解工作的展开。我国当前大部分的人民调解员都没有受过系统的法学或人民调解的专业学习,只具有一般的法律常识,不具备较高的法律意识,法律素养普遍不高,调解方法还停留在简单说教和情感影响上。但是,随着社会的发展,一些专业领域的复杂的矛盾纠纷开始不断涌现,如果调解员此时还不具备较高的法律素养和这些相关领域的专业知识,就不能胜任这样的调解工作,不能做到依法调解、以理服人,不能使各方当事人心服口服。目前,在各个行业和各专门领域,既懂调解,又有相关领域专业知识的人民调解员严重缺乏,这极大地阻碍了专业化人民调解的发展,也使得专业人民调解在整个社会中尚未建立起其应有的公信力和权威性。

(三)“重实体,轻程序”的调解理念滞后

长期以来,我们的调解工作中普遍存在着一种“重实体,轻程序”的功利主义倾向。不少调委会和调解员往往以纠纷的暂时化解和形式解决为追求,而忽略了调解程序的重要性。但在各种专业领域的矛盾纠纷,如商事类纠纷中,由于当事双方往往已经有过长期和稳定的合作关系,双方本次争议的纠纷很有可能还会涉及之前的交易关系,因此,如果调解员仅仅以本次纠纷的暂时化解为目标,很有可能会掩盖双方更深层的矛盾,为今后双方发生更大的矛盾纠纷留下隐患。

人民调解工作程序性规范的缺乏,必然导致纠纷处理过程的随意性和具体操作上的不规范,而纠纷处理过程的程序化、正规化带来的直接后果之一就是纠纷处理步骤的繁琐和周期的延长,随之而来的就是纠纷解决成本,特别是时间成本的增大,这当然不适合发生频率高、数量大的传统人民调解所要处理的纠纷。但是对于现代专业人民调解来说,由于其纠纷成因、涉及的专业领域和法律关系的复杂性,规范的调解程序几乎是必不可少的。

(四)人民调解与民事诉讼衔接机制的不协调

多元化的矛盾必然要求多元化、多层次的纠纷解决机制,多元化、多层次的纠纷解决机制也必然要求各种纠纷解决机制的内在协调统一。面对不断涌现的社会矛盾纠纷,我国逐步形成了以人民调解和民事诉讼为主要纠纷解决方式的社会矛盾解决体系,这套体系在化解社会矛盾纠纷中已经发挥了重要作用。

但是不可否认的是,目前我国的人民调解与民事诉讼基本上各自为战,在人民调解相关法律法规中没有对彼此如何衔接进行规定,未能实现有效的“诉调联动”。人民调解的优势正可以弥补民事诉讼的不足,而民事诉讼的长处也可以规避人民调解的劣势,如果能把人民调解与民事诉讼这两种纠纷解决途径有效衔接起来,充分发挥人民调解和民事诉讼各自的作用,这也许更加符合我国建设和谐社会的发展要求。

三、对策与建议

(一)探索设立专业化的人民调解组织

要完善专业化人民调解的工作机制,首先要在各地探索建立专业化的人民调解组织。人民调解组织要想立足于现代社会并取得长远发展,实现人民调解组织的专业化是必由之路,人民调解组织的专业化同时也是体现人民调解价值的重要措施。

为推进我国人民调解组织的专业化建设,我们认为,我国应在部分省市先行试点,各级地方政府可以按照各个专业领域或新兴行业的特点,就某一专门领域,有针对性地建立相应的人民调解组织以解决该领域内的矛盾纠纷,减少人民调解组织化解社会矛盾纠纷的“空档”,形成覆盖全社会的人民调解网络。

以笔者所在的上海市浦东新区专业人民调解中心(以下简称专调中心)为例,该中心成立于2015年12月,为全国首家专业性调解工作平台,目前已经在医患、物业管理、交通事故、旅游、商事、劳动争议、银行证券等各个专业领域开展了纠纷调解工作。专调中心自成立以来,不断集合调解资源、优化调解流程、拓展调解范围、提高调解等级,2016年共受理各类纠纷12051件,调解成功11717件,成功率达97%,履行率100%。专调中心调解员年人均成功调解纠纷数达293件,是上海市的30倍,是全国的近150倍。

与此同时,要向社会借力,推动市场化、社会化的人民调解组织建设。由于人民调解具有民间性和社会性的特点,因此,我国人民调解工作应根据各地实际情况,在人民调解需求大、经济条件比较好的地区,设立一些市场化人民调解组织。必要时,政府可以采取政府出资向市场购买人民调解服务的方式,既能够及时解决社会矛盾纠纷,同时又能够培育一批具有专业水准的人民调解组织。同时,地方政府应重视社会力量在消除矛盾和解决纠纷中的重要性,成立人民调解协会,吸纳有法律专业背景的大学院校师生、退休法官和检察官以及律师参与人民调解工作,推动人民调解工作向社会化方向发展。

(二)努力提高人民调解员的专业化程度

第一,建立人民调解员的职业准入制度。为适应新时期我国人民调解工作的需要,建议将人民调解员作为社会管理和社会服务专业人员,按照地域、行业的不同要求,分类建立健全人民调解员职业准入机制,明确规定人民调解员应具备的条件,以及只有通过人民调解员资格考试合格才能持证上岗,以此推动人民调解员队伍向职业化、专业化方向发展。

第二,探索建立人民调解员的等级评定制度。为调动人民调解员的工作积极性,部分地区正在尝试建立调解员等级评定制度,如江苏、辽宁等地将人民调解员划分为调解员、助理调解师、调解师、高级调解师四个等级,在全国范围内率先推行人民调解员等级评定制度。人民调解员的等级评定应当主要依据调解员的政治思想、职业道德、学历、能力、工作业绩和遵纪守法等指标,确定每个指标的分值和权重,每年年底由县级司法机关组织,对专职人民调解员进行考核,经考核优秀的人民调解员应当予以奖励;经考核不合格的调解员应当予以相应的惩戒。通过建立人民调解员的等级评定制度,可以调动人民调解员的工作积极性,提高其专业水平。

第三,加强对人民调解员的培训。加强对人民调解员的培训是提高人民调解员素质和业务水平的重要途径。为提升人民调解员队伍的整体素质,各级地方司法行政部门应当制定人民调解员培训规划,加强对人民调解员进行岗前培训和定期培训。培训的内容主要包括:人民调解的基本知识、调解技能以及针对各个专业领域的专项技能等;培训的形式可以多种多样,如经验交流、现场观摩、法庭旁听和专题讲座等。通过对人民调解员的培训,可以提高人民调解员的职业道德、业务水平和专业技能,以适应专业人民调解工作的需要。

第四,多措并举解决人民调解经费问题。经费保障不仅是人民调解工作得以顺利开展和提高人民调解员工作积极性的基础,也是提高人民调解员专业素质,吸引优秀人才加入人民调解员队伍的前提条件。因此,我国当前的人民调解工作想要继续健康长期地发展下去,就必须从根本上解决经费保障问题,进一步完善经费保障机制,多措并举地解决人民调解经费问题。保障人民调解的经费,最重要的措施就是将人民调解经费纳入政府财政预算。地方政府应严格按照财政部、司法部的规定要求,规范人民调解工作经费开支范围、保障办法和经费管理;进一步细化《人民调解法》中经费保障的规定,以制度化的方式规定人民调解的财政预算,尤其是对于新兴的专业化人民调解组织,各级政府更应当加强支持力度,保障其健康发展。对于纳入了财政预算的人民调解工作经费,各级地方政府必须通过财政拨款的方式确保人民调解经费到位。

还是以笔者所在的上海浦东新区专调中心为例,专调中心的调解等级之所以能在短时间内大幅提升,最重要的就是离不开调解员队伍的职业化、专业化,离不开调解员素质的普遍提高,我们的主要做法是:一是通过社会招聘吸收有法律、医学、金融等调解工作所需专业背景的调解员,专调中心现有的近七十名专职人民调解员平均年龄35岁,均有大学本科以上学历,一改传统的人民调解员队伍以离退休人员为主的局面;二是建立了人民调解员等级评定、业绩考核及晋级规则,实现收入与工作绩效挂钩的激励机制;三是建立了由2000多名法律、心理学、医学、投资贸易等各领域专业人士组成的专家库,为疑难复杂纠纷的解决提供智力支持;四是建立了特邀律师调解制度,让执业律师参与到对专业知识及法律实践依赖程度较高的纠纷调解工作中。这一系列的措施使专调中心人民调解员的专业素质和能力得到了大幅度的提升,既提高了调解服务的质量和纠纷解决的效率,也克服了传统人民调解效能低、公信力不足的问题,专调中心由此获得了社会的广泛认可。

(三)完善专业化人民调解工作程序

传统人民调解对调解的工作程序重视不够,随意性较大,程序性较弱。但对于现代的专业人民调解来说,规范化的调解工作程序是调解工作的重要内容,也是专业人民调解工作得以顺利开展的重要保证。具体来说,专业人民调解工作程序的完善应当至少包括以下三个方面。

第一,要健全规范案件受理工作。根据《人民调解法》的有关规定,人民调解的案件受理程序是由矛盾纠纷的当事人申请,或者由调解委员会主动介入而启动。但无论是当事人申请调解,还是调委会主动介入调解,都必须遵守《人民调解法》第三条关于自愿调解的原则。

实践中,有些纠纷当事人因对调解工作的不了解,并没有明确的“自愿”的意思表示,调委会主动介入后,当事人又接受了调解,对于类似情况,我们应当视为“自愿”调解。无论是主动自愿,还是被视为自愿,双方当事人都应填写《人民调解申请书》。对当事人申请调解的简单矛盾纠纷,如当事人当场达成口头协议并履行完毕的,调委会虽然没有制作书面的调解协议书,但应当做好登记。尤其是近年来,医患纠纷、交通事故损害赔偿纠纷等专业人民调解委员会成立后,大量纠纷是以调委会的主动介入而启动的,当事人也愿意以人民调解这种简单快捷的方式解决纠纷,但调解过程中容易出现反复,因此,调委会一定要注意形式要件的合法性,防止授人以“强制调解”之柄。

第二,要健全规范案件调查工作。案件调查是纠纷调解的重要基础性工作,调解是否能够成功,很大程度上取决于案件的调查工作。无论一个调解员的水平有多高,都应当高度重视案件调查工作。目前,案件调查并没有成文的规范要求和操作规程,因此,调解员就有很多自由发挥的空间,但案件调查却还是有着其最基本的原则。首先,案件调查要依法进行。调查的方式方法、调查的对象范围、调查笔录的制作等,都必须符合法律规定。调查材料要经过“技术”处理,如证人提供的证词,要使之以“证人证言”的形式上升为证据。其次,调查要全面展开。调查不仅要在双方当事人中进行,还要在与纠纷有关联的单位和个人中进行,纠纷的全过程,甚至细节,都应在调查范围之内。另外,调查时要注意发现和固定证据。当事人为了自己的利益,有时会隐瞒证据,也有可能因法律知识欠缺而忽略证据。调解员要善于发现这些隐瞒和被忽略的证据,并将真实、合法、有效的证据固定下来。最后,要认真甄别证据。按照证据规则对证据进行综合分析判断,并分类整理。

第三,要健全规范调处工作。调处是人民调解工作的核心,人民调解员在调解纠纷时,要坚持原则,明法析理,主持公道,讲究调解工作的艺术性。实践中,调解工作除了要依法组织开展外,还应遵循对于难以定性的纠纷,要保证对矛盾纠纷的准确定性,杜绝错案的发生。有些纠纷调解持续时间长,多次反复,调解协议难以保证最终履行,对此,调解员要做好回访工作。对于调解不成的纠纷,应当及时终止调解,防止久调不决,并依据有关法律、法规的规定,告知当事人可以依法通过仲裁、诉讼等途径维护自己的权益。对于有可能激化的矛盾纠纷,调解员应当及时采取有针对性的预防措施;对有可能引起治安案件、刑事案件的纠纷,应当及时向当地公安机关或其他有关部门报告。

(四)加强人民调解与民事诉讼的衔接

作为当前我国纠纷解决体系的两大组成部分,人民调解与民事诉讼之间的衔接配合直接关系到两者功能的充分发挥。但是长期以来,我们对两者关系的重视还远远不够,在两者的对接上还存在脱节和失衡的问题,因此,未来的改革应当着眼于这个问题的解决。

而要想在制度上实现人民调解与民事诉讼之间的良性对接,首先要做的就是强化民事诉讼对人民调解的支持力度。长期以来,在我国的纠纷解决体系中,民事诉讼对诉讼外纠纷解决方式的支持力度是不够的,包括人民调解在内的诉讼外纠纷解决的结果目前还得不到诉讼的有力支持,而最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》并没有真正理顺两者的关系。因为仅仅将人民调解协议书等同于普通民事合同显然还是不够的,这不仅不能充分发挥人民调解在纠纷解决方面重要的基础性作用,而且还会不当延长纠纷的解决时间,造成不必要的资源浪费。

因此,在未来的制度设计中,一方面,我们要重视司法机关对人民调解工作的指导;另一方面,我们更应当强化司法机关对人民调解的支持力度,特别是对于由具有专业素养的第三方机构对纠纷的解决结果,司法机关应当保持必要的谦抑与克制,除非出现法定的瑕疵情形,一般均应当予以认可并赋予其强制执行效力。只有这样,才能真正充分发挥人民调解机构的积极性与创造性,促进纠纷的高效率解决。

人民调解的专业化是传统人民调解向现代化转型的必由之路,而要想在人民调解的专业化之路上取得成功,首先就是要完善专业化人民调解的工作机制。作为在传统的人民调解制度下开始成长起来的新生事物,专业化人民调解之路必然任重而道远,因此,研究如何不断完善专业化人民调解的工作机制在现阶段也就有了特别重要的意义。