第二章 基建政策的可持续发展条件

学界对于影响私营部门参与基建行业的制约因素已经有了一定研究。已经被多篇文章讨论研究并已对相关障碍得出共识，这些障碍既可能属于区域层面，也可能属于国家层面。Millán和Rotaeche（2004）提出南美洲道路基建面临的主要困难如下：

（1）宏观经济和政策不稳定。

（2）司法不健全、合同不履约。

（3）制度缺陷和公共部门监管不力。

（4）公共部门缺乏对过路费及其他承诺的未来现金收入调整的应对机制。

（5）项目准备不充分，个别项目收益率过低。

（6）项目转售困难（资产流动性差）。

（7）融资困难。

（8）未来需求收入风险和汇兑风险。

基建项目最主要的特点是投资巨大、回收期长，且回收期内最终的收益率和项目可行性会受到多种风险因素影响。目前在拉美，私营部门基建投资前景暗淡，只有少数国家（巴西、智利、哥伦比亚、墨西哥和秘鲁）情况较好。

基建项目的投资极大地取决于一国的法律和行政环境，这其中既包括对总体司法框架的要求——如产权保护、合同履约、对待外资态度、贸易条例、气候和关税等，也包括对具体的公私合营制度下的法律体系和具体产业政策的要求。另外，司法效率、透明指数、程序公正性以及协调仲裁机制存在与否也起着举足轻重的作用。

私营资本参与基建行业克服了仅由公共部门负责基建的缺点。公共部门往往不能高效地与负责项目执行的私人承包商议价，且往往对后者监督不力。但是公私合营模式对公共部门提出了更高的要求，后者将面临新的挑战，例如需同私营部门股东和债权人协商议价、合同监管更加复杂。因此，公私合营制度下公共部门应当培养相关人才以应对技术上的弱势地位、加强项目选择和准备工作，并引进新的监管和控制技术保证项目质量。

影响公私合营制度下的基建项目的主要制度性问题如下：

（1）项目准备和评估不充分。

（2）与投资者、运营商谈判能力不足。

（3）项目监督能力不足。

（4）政府的控制手段不足。

特许经营项目的选择在司法和财务操作上都十分复杂，需要考虑过程中所有可能出现的争议，建设、运营、项目维护、监督以及用户体验等问题。公共部门尚不具备单独解决上述所有问题的能力，只能通过时间和经验积累。

了解这一点后，拉美出现的高再谈判率（1985—2000年签订的公路项目合同中，再谈判占55%）就不令人意外了，如果只考虑有私营部门投资的项目，则再谈判率会升至70%。在项目遇到合同中未作规定的问题、项目特性由于不可控因素改变时，再谈判成为了实际且必需的工具。然而，有证据表明，拉美地区过高的再谈判率已经成为反映该地区项目不完成率高、行为随意的指标，这不仅仅针对私营部门，也包括公共部门。一方想方设法利用原先合同中的漏洞占对方便宜的例子比比皆是。

政权更迭后重新检视合同已成为拉美地区的惯例。虽然有些合同再商议有确切理由，但是现实情况是如果私营部门已经完成项目的一部分投资，私营部门需要在政权更迭后付出巨大的隐性成本避免失去项目。如果投资者事先预见到了新政府上台以后项目势必会经历再谈判，则私营部门一定会在投标时向当时的政府或最终用户提出更高的报价。另外，一个容易实现再谈判的基建市场会使得私营部门丧失在投标时就提供一份可行标书的动力，因为后者可以先以一个优惠价格获得合同，随后通过再谈判修改合同条件。因此多数拉美国家应该提高合同拟定能力和投标过程把控能力，加强对于既定合同的执行能力、建立适当的协调仲裁机制解决可能发生的争端。

基建项目总体上既复杂又困难，需要考察各种可能的设计和选址，每种选择对于社会、环境、文化和经济的影响都不一样。项目的准备期较长、存在建造风险、投资回收期长等因素还可能要求执行方购得产权、完成环境评估、迁移人口等。建造成本巨大意味着政府要进行极大的财政投入，私营部门也需要保证其若干年的投资。公共工程传统的竞标体系运转缓慢、复杂，政府各个部门之间的审计等手续低效。政治压力在项目各层级、各时间段都会出现，腐败也并未杜绝。

引入公私合营模式使得基建项目的复杂性进一步提高。公共部门应该在订立此类长期合同时对建造、运营等指标进行细致定义，履行好项目执行监督的义务，具备应对各种争议和纠纷的能力，建立完善的司法规章体系保证投资者利益，维护社会和用户利益。本章所述的监管体系是一种结合了司法、经济、技术三方面特征的新管理手段，目前在拉美大多数国家的发展较为有限，要实现这个目标不仅需要付出巨大努力，还需要远超公共部门现有人才数量的专家。

总的来说，除了巴西和智利，南美洲其他国家的本地资本市场欠发达，还不足以向基建领域提供数量和期限都合适的资金。因此，基建项目往往需要在国际资本市场寻求资金。但是新的风险亦因此而被引入。一方面，基建的收入是本地货币，而债务偿还和咨询服务费则往往使用外币，因此需要承受各个国家的汇率波动风险（这增加了私人投资者成本和风险，甚至阻止了一些项目的执行）。另一方面，国际债权人希望自己免受政治等风险，这使得本地公司不能将外汇汇出，私人投资者的境遇更加艰难。因此，国际信贷机构可以通过在本地资本市场的发展，在提供贷款、担保方面发挥重要作用。

任何投资都意味着风险，但是特许经营的基建项目还包含了特殊风险。这些风险中的一部分应当由私营部门承担，另一部分应当由公共部门承担。使用适当的金融工具能促进风险的合理分配，当然这也取决于项目执行的具体条件而且这些条件会随着时间的变化而变化。正如下文会提到，国际组织应当本着促进产业发展的理念帮助降低上述风险。