第三节 《南美洲区域基础设施一体化倡议》背景下的创新机制

《南美洲区域基础设施一体化倡议》由12个国家提出。该组织在提出指导性国土规划倡议后，还商定了10个一体化发展核心，成立了42个项目组并提出总额约222.85亿美元的投资计划。

考虑到《南美洲区域基础设施一体化倡议》（以下简称《倡议》）的投资规模与公共投资项目的实际可动用资金情况，上述成员国和国际金融机构（例如IDB、CAF和FONPLATA）就如何扩大公私合营、特许经营模式在交通运输、能源和电信领域中的运用进行了持续的讨论。

将公私合营模式应用在《倡议》中具有以下公认优势：①财政资源的影响力进一步扩大；②将私营部门运营基础设施、提供创新性服务引入基建领域；③在设计、建造和运营阶段引入专业化，保证规模经济；④将合同的重心从工程本身转移至服务；⑤改善风险分配模式；⑥通过服务质量的提高，改善政府、供应商和用户之间的关系。

然而，《倡议》却认为目前的一些困难使得公私合营难以成为吸引基建投资的最主要模式，理由是：①法律框架缺失或不协调，限制了国家目标的实现；②管理机构能力不足、合同跟进缓慢；③项目已经出现的问题侵蚀了投资者和运营商的利益与兴趣；④可行性研究报告不科学，尤其是对于需求估计不足；⑤项目组织不佳；⑥政府不履行合同义务；⑦项目周期不合适，当局的政治周期影响。

有必要指出，目前公私合营和特许经营面临的问题主要是因为它们的时间跨度过长（15～25年），而且参与方众多，涉及承包人、建造商、金融服务方、政府、银行、司法部门、争议仲裁部门和用户。除此以外，很多情况无法被预见，因此难以获得财务平衡，因此，要保证在不确定的情况下仍然保持合同的财务平衡以获得各参与方的支持绝非易事。

制定《倡议》之初，各方已经就拉美国家的经验交换了意见。专家表示，巴西、智利、哥伦比亚和乌拉圭在引入私人资本方面有成功的经验，他们从过去的教训中迅速成长、及时改进模式，取得了良好的成效。

结合多份针对公私合营或特许经营的报告研究结果，公私合营项目从财务来看总体亏损。其中主要原因有：①废弃标多；②过多的再谈判；③合同判归草率；④对于不履约行为缺少惩罚机制；⑤争议解决武断、随意。

专家们一致认为：宏观经济不稳定、当局管理能力弱、缺少改革、法律缺失、可行性报告不充分、政府失信是当前公私合营或特许经营模式面临的主要问题。

Guerra-García（2006）在《倡议》技术合作委员会的帮助下研究了两个公私合营项目：①亚马逊北部公路（el Corredor Vial Amazonas Norte,960公里），该项目在由泛美开发银行提供的部分风险担保承保下完成；②南部两洋公路，在由拉丁美洲开发银行提供的信贷担保下完成。

两个项目所表现出的积极方面如下：

（1）由于项目设计合理，两个公私合营项目对上述国家的发展起到正面推动作用。

（2）经济增长降低债务拖延的可能性。

（3）投资可预期且不受财政紧缩的影响。

（4）如果项目所在国制定了一套应对或有负债和非或有负债的机制，则项目财务平衡易保持。

（5）虽然秘鲁开启了达13亿美元的项目计划，但是没有对其财政赤字和国家风险造成影响。

但是也暴露了一些消极方面：

（1）有一些工程没有合理地组织，可能会拖累秘鲁未来的发展。

（2）有一些制裁没经过评估阶段就被执行，这会引起外界对该国规划能力的质疑，最终弱化法制环境、拖累经济发展。

（3）高投资、低收益、获得大量政治支持的项目比投资相对低、收益率相对高、获得政治支持相对少的项目更受欢迎。

（4）公私合营项目中招标模式的混合使用：对于财务不可行的项目不进行项目资质审查，这可能会导致外界对项目的财务状况产生误解。

（5）如果当局不明确自己的权力边界，日后可能会产生严重的问题。大量使用公私合营模式会影响经济体平衡。

（6）当局过于依赖公私合营模式，希望把责任和成本推给下一届政府。

上述案例的正、反两面已经成为专家们在谈论如何解决拉美基建缺口时不可回避的话题。拉丁美洲开发银行对上述结论进行了如下总结：

（1）有必要确保一个稳定的宏观经济环境和社会环境。

（2）在政府推进改革的前提下，对公私合营制度中的组织、判归、管控、监管、争端解决等方面进行调整。不同机构的角色应当明确，各公务员之间的职责也应当明确。

（3）在某些立法较封闭的国家，应当探索其他公私合营模式，充分保证对合同进行调整的灵活性，提高对不确定事件发生的应对能力。

（4）同样应当重视公共投资项目、政府担保项目、纯私人投资项目等。

（5）政治方面，项目应当在政府、公共部门、用户和潜在投资者的共同支持下发展。如果可能的话，项目最好能在一届政府内完成。

（6）应当明确评估项目风险，明确政府应当在项目中承担哪些风险以及承担程度。因此，风险覆盖机制决定了合同的判归方法：如果项目无须担保，则应该将合同授予收费最低的竞标者；以总报价招标的特许经营项目，应该将合同授予报价最低的竞标者；对于政府提供最低收入保障的项目，应当选择预期收入水平刚好略高于最低收入保障水平的竞标者；最后，对于需要动用财政预算进行补贴的项目，应当将合同授予要求补贴最少的竞标者。

（7）如果各国的法律框架相似，则各国需要适当统一其法律法规以便实现跨国管理。法律框架的相似性将导致合同招标流程、仲裁、监管等方面的同质化。另外，需要建立可行性研究报告的评价体系和工程商业化体系，并明确哪些部门是发展上述工具的负责单位。

（8）拉美地区应当就公私合营可行性报告中的工程、需求、金融工具、风险分担、法律担保、项目规划等方面达成一致标准。项目的产生应当是产业战略规划的产物，而不是一个个独立的想法。

（9）在规划上述问题时，需要考虑到在公私合营模式下对投资的吸引力。特别地，还要保证获得的资金能够被合理分配到各个需要资金的子工程中。

（10）我们建议《倡议》中涉及多个国家的项目应当由相关国家签订一份多边合同以明确项目到底适用哪些招标条例、争端解决机制等。这种解决方式既保护了各方的利益，也保证了项目的顺利执行。

（11）由于在公私合营项目中，风险分担不对等，呈现差异化，因此承担较大风险的一方应该获得更多的回报。为了在一定程度上减少这种差异化，各国当局应当制定出一套双边、多边风险覆盖体系以降低项目的汇率风险。

（12）为了使得最后两种机制可行，可以将项目分为自主合同（技术、财务标准符合单一国家要求）和补充合同（作用于在两国内执行的项目合同）。