第三节 案例3：哥伦比亚公路特许经营

一、介绍

哥伦比亚El Vino-Tobiagrande-Puerto Salgar-San Alberto公路特许经营协议签订于1997年，属于哥伦比亚公路特许经营的第二批，有效期到2007年。此次特许经营的重要性在于中标最主要的参考条件是投标人申请补贴的金额。西班牙企业牵头的COMMSA联合体最终中标，该公司提出的补贴金额为1.371亿美元，是其他竞标者申请补贴金额的一半左右。2000年6月2日，哥伦比亚公路局（INVIAS）发布2.282号公告宣布由于中标企业未履行合同义务，该合同终止。

哥伦比亚第二批公路特许经营的一大特点是渐进性，即投资要与交通需求量一致，需要避免运量过剩导致的净利润减少情况。此外，项目还需具备环保牌照、土地使用证（由政府管理，中标企业负责购买）、交通需求量的专业研究（由专业咨询人员完成，内容包括项目的运营和维护成本）及中标相关文件（阿科斯塔、罗萨斯和西尔维娅，2008）。

二、背景

1992年起，哥伦比亚公路局开始负责批准哥伦比亚道路建设、改造、维护等公共工程合同，哥伦比亚公路局主要的资金来源是燃油税以及通行费。但是，由于公路局与承包商多次冲突，再加上对合同条款的修改，导致公路局无法按期付款给承包商。于是，哥伦比亚政府决定通过特许经营体系推动私营部门参与基础设施建设。

截至目前，按招标流程、风险划分及项目执行情况等方面的差异，基本可将哥伦比亚道路特许经营合同分为三期，三期项目对应的招标流程及其适用是合同分别经过了不同程度的修改调整。（阿科斯塔、罗萨斯和西尔维娅，2008）。

第一期的招标始于1994年，它的特点是中标企业需要承担收购土地以及取得环保牌照的义务，相应地，政府则担保最低收入用以涵盖建设、商业及监管风险。第一期工程中，13个项目共计达1649公里，初始投资8.71亿美元。（如表1-18所示）

为了降低风险，第二期特许经营项目中增加了项目细节，对于交通情况和经济社会的研究更为全面。例如，要求公路局在项目开始前负责收购土地，避免像第一期项目中在项目执行过程中因收购土地造成延误产生额外费用。同样地，也要求受许可方在工程建设开始前获得环保牌照。为了避免公路局延迟付款，特别创设了一种机制，由财政部将此笔费用纳入公共预算，以此保障及时支付，同时，世界银行通过搭桥贷款（bridge loan）以及部分风险担保等方式为此种机制提供保证。

第二期项目包含两项工程：El Vino-Tobiagrande-Puerto Salgar-San Alberto公路和考卡山谷省至考卡省公路。考卡山谷省至考卡省公路项目于1999年1月中标，全长470公里，其中90%主要是维护和修缮工作。2004年签署了一项协议，试图解决有关土地购买以及罚款等一系列争议，罚款主要是由于该项目支路段1中存在专业技术及环保技术未达标情况（阿科斯塔、罗萨斯和西尔维娅，2008）。表1-19中可以看到这两项工程的概况。

新的第三期合同中对竞争决定因素进行了修改，但依然保留了第一期项目的多属性招标结构。第三期将所需国家补贴与建设、交通、汇率风险担保进行了结合，同时，引进了收益现值这一概念，用来确定特许经营期限。

合同中包含了最终设计、环保牌照、详细的交通情况研究、土地融资协议、可行性研究等，此外，取消了最低收入保证，取而代之的是预期收益，这意味着特许经营期限变得更加灵活，受许人可直到获得了标书中申请的预期收益额后，再将特许经营权交还给政府。通过这一机制，降低了第一期项目中的交通风险以及财政压力。

这种机制同样激励特许经营权企业，如果他们加速完成项目，内部收益率会更高。这种情况下，由受许可方承担交通波动风险，用尽可能短的时间，用尽可能低的成本完成项目建设，以达到预期收益。受许可方需要在开工前获得环保牌照以及收购土地，以便提高建设效率。

三、招标流程

（一）招标流程

招标开始后，共有35家国内外企业购买招标文件，此次招标项目虽然只有70公里，却包含了15个隧道，其中还有两个长5公里及6公里的隧道，预计花费超过4.5亿美元。此路段属于El Vino-San Alberto特许经营的一部分，该项目总长574公里，将极大地缩短波哥大至圣玛尔塔的路程。

此次招标评选机制存在弊端，导致预期收入过高、所需政府补贴过低、资金担保不足等问题，这是由于此次招标属于多属性招标，最重要的评判标准是向政府索要补贴多少，预期收入是次要因素。中标企业COMMSA是由西班牙企业牵头组成的联合体，他们的竞标条件是向政府索要1.371亿美元补贴，且不需要政府保证最低收入，尽管项目包含建设19.5公里的隧道，该联合体也不需要地质风险担保。值得一提的是，联合体中有两个成员是国有金融机构（哥伦比亚工业发展协会以及巴拿马国有银行），其余的均为私有企业。

参与竞标的其他企业提出的条件如下：西班牙DRAGADOS集团索要的政府补贴是2.35亿美元，哥伦比亚与阿根廷合资企业Cartellone为2.45亿美元，意大利企业Impregilo则要求2.55亿美元。这些金额比中标企业COMMSA的报价高出1亿多美元。竞标失败后，这三家企业宣布他们将要求哥伦比亚政府修改中标合同条款。

（二）合同规定

根据特许经营合同规定，哥伦比亚公路局负责征用95%的道路工程用地。用地的不确定性会导致开工延迟，特许经营期内交通流量减少将增加中标方的成本。

另外，合同条款通过对CPI进行指数化控制通胀风险。当特许经营收入出现显著、永久的下降时，合同规定可最长延期5年。国家承担恐怖主义风险、环境风险以及税法修改所产生的风险等。（受许可方则负责办理所有许可及执照，并承担相应风险）。

若受许可方未事先申请担保，则需要承担全部商业风险（交通）及债务的汇兑风险。

除了地质高风险情况外，受许可方需承担全部建设风险，因此要求设计方案十分详尽。但是正如前文所述，由于中标企业并未申请地质风险担保，因此需要承担所有地质风险。

（三）金融工具描述

1997年12月3日，中标联合体签署了一项内部协议，其中规定，由哥伦比亚工业发展协会以及桑坦德银行共同承担项目融资所需贷款，共计3.15亿美元。详情见表1-20。

哥伦比亚政府在项目最初三个月投入了3710万美元初始资金，哥伦比亚公路局则在1999年3月完成第一笔年度投入，共计4000万美元。

1998年7月31日，由于哥伦比亚工业发展协会宣布解散，桑坦德银行与COMMSA联合体签署了一项3.15亿美金的附条件贷款协议，如果1999年7月COMMSA还未满足相应条件，则贷款合同失效。然而，直到1999年9月，COMMSA还未完成项目融资，也未按照合同规定提供担保。2000年2月，哥伦比亚公路局第三次向COMMSA要求提供担保。

四、合同管理

特许经营招标完成判归后，中标企业马上提议更改设计方案，由此与哥伦比亚公路局产生诸多分歧。特别是COMMSA提出要取消部分桥梁、高架桥以及隧道，理由是他们认为技术研究存在很大缺陷。这意味着使用的土地与特许经营合同中约定的不同，会使得哥伦比亚公路局产生额外的费用，而且新设计方案对中标企业承担的风险并无影响。

1999年4月，哥伦比亚公路局向中标企业重申对原始设计不允许做任何修改，联合体中的西班牙企业Sacyr以及ACS则坚持如果哥伦比亚公路局不接受修改方案，由于原方案资金方面不可行，他们将放弃该项目。一个月后，上述两家公司向哥伦比亚公路局申请退出该项目，变更联合体中的合伙企业。哥伦比亚方面回复两家企业，称他们有权进行变更，但是新加入的合伙企业必须与上述两家公司处于同等或更高水平，且应当与联合体中的其他企业保持一致性。

1999年5月，因新规划路段存在严重地质不稳定，加之不符合特许经营合同相关条款要求，哥伦比亚公路局拒绝了中标方提出的方案。

2000年6月，哥伦比亚公路局发布2.282号公告宣布终止特许经营协议，理由是中标企业未提交财务状况审计证明、未完成融资、未提供合同中规定的担保等。根据合同规定，中标企业应支付1.37亿美元的罚款，这一金额等于其要求的政府补贴金额。

中标企业则回应称哥伦比亚公路局未交付全部工程所需土地，此外，在项目路段与当地居民发生冲突时，他们也没有得到政府的帮助。

2007年12月，Cundinamarca地区法院承认哥伦比亚公路局与COMMSA合同效力，对这一争端进行了处理，调解结果如下：COMMSA许诺支付特许经营项目总额的11%，哥伦比亚公路局则放弃其合同终止要求罚款的权利，双方有义务尽快完成相应手续。经过法院调解，最终依照特许经营合同规定的终止条款，COMMSA向哥伦比亚公路局支付1.04亿比索（约合52000美元）作为赔偿。

在地方法院调解过程中，COMMSA使用联合体自由资金及其管理的信托资金向哥伦比亚公路局支付了部分费用（4900万哥伦比亚比索），剩余的1亿比索以其他等值资产或现金形式支付。

五、经验教训

哥伦比亚公路特许经营第二批项目最主要的经验教训与项目效率有关，应当引入渐进性作为公共投资资源配置的标准，使得公共资源的投入取决于交通需求量，从而防止出现运量过剩情况导致利润流失。

为了在未来的合同中避免重新谈判，需要将国家补贴等费用与完成合同规定目标以及提供担保相关联，不能再次出现合同刚刚签订30天，中标方就要求修改工程设计的情况。虽然1998年8月31日即签订施工合同，中标方宣称融资已完成，但哥伦比亚公路局表示该融资不符合同规定，中标方需在1个月内提供3.15亿美元的资金担保。与此同时，COMMSA却利用政府补贴获取投资收益。

针对无法完成融资的情况，特许经营权企业提出了两个不受其控制的原因：哥伦比亚国家信用评级降低以及交通流量下降。第一个原因导致特许经营权企业融资成本升高，而第二个原因导致其收入下降。在这种情况下，合同中应明确规定应由哪一方承担风险。在本案例中，很明显，政府既不承担金融风险，也不承担交通流量风险，而特许经营权企业在投标时并未要求国家提供最低收入的担保。因此，COMMSA中的一些合伙企业拒绝按照合同终止条款规定提供资金。为了解决上述问题，招标应当基于单个变量，而非针对一系列变量显得至关重要，否则这样会导致结果无法确定，无法将合同判归性价比最高的企业。