第五节 案例5：墨西哥私营部门参与发电行业以及长期生产基础设施项目（PIDIREGAS）计划

一、介绍

1995年至1996年间，墨西哥推出了长期生产基础设施项目（PIDIRE-GAS）,1997年正式施行。通过该项目，墨西哥电力项目大多以国际公开招标方式进行。通过签署必付合约，受许人保证向墨西哥电力委员会（CFE）出售在特许经营权期限内生产的全部电力。这一公私合营制模式满足了墨西哥能源需求，墨西哥政府在1996年至2006年期间投资了830亿墨西哥比索。

二、背景

1992年《电力能源公共服务法》修改以后，墨西哥开始允许私人投资通过以下方式进入发电环节：

（1）自给自足：主要是指发电后自己使用。

（2）热电联产：生产电能的同时，还产生热能的生产方式。

（3）独立生产：产能大于30兆瓦的电厂发电专门出售给墨西哥电力委员会或用于出口。

（4）小规模生产：生产电能专门出售给墨西哥电力委员会。

（5）出口：获得能源部许可，生产的电能用于出口，生产方式为热电联产、独立生产以及小规模生产。

（6）进口：能源部许可购买由设立在国外的发电厂生产的电力。

随着需求不断增长、公共资源缺乏，1997年墨西哥开始实行长期生产基础设施项目计划。通过这一计划，私人企业可以在能源生产相关基础设施领域进行融资。这种机制使得私人企业可与政府部门协商一致，在一定期限内逐年收回成本，而政府则通过公共预算投入公共资源。

墨西哥长期生产基础设施项目分为两种模式：

（1）直接投资项目：通过BOT模式，施工方筹措到项目所需全部投资，项目结束后移交给联邦电力委员会，通过长期租赁合同实现运营。合同期满，资产移交给联邦电力委员会。

（2）附条件投资项目。这种项目有两种形式：

① 独立发电商：施工方筹集项目所需全部投资，工程结束后，根据长期销售合同，向联邦电力委员会出售电力资源。这种模式对公共部门不会造成实际负债。

② 公共融资工程：施工方筹集项目所需全部投资，项目完成后，联邦电力委员会偿付合同中规定的全部投资，施工方可以直接获得长期融资，用以支付已完工的工程。

墨西哥联邦电力委员会实质上是墨西哥电力服务行业的垄断者，其预算纳入国家预算范围，要经墨西哥国会批准。在项目建设阶段，中标企业仅使用融资获得资金或自有资金进行建设，因此，公共财政不受影响。当且仅当项目完成并开始产生收入时，才移交给联邦电力委员会，并用财政预算进行支付。也就是说，当项目处于运营阶段开始产生收入后，联邦电力委员会才开始支付，相关费用反映在年度预算与公共支出中。

根据墨西哥财政部估计，1996年至2040年，墨西哥电力委员会通过长期生产基础设施项目获得直接投资以及附条件投资将达到2100亿比索，其中1190亿来自直接投资，910亿来自附条件投资。图1-23展示了2004—2015年，长期生产基础设施项目的分期偿还金额、利息与容量费之和。所需财政投入约为380亿比索（按2010年汇率计算），据估计，到2015年时该数字将减少到260亿比索。

三、特许经营程序

（一）招标程序

招标程序中对投标人有一定要求，其中最重要的一点是投标人在投标的近10年内，主要负责设计、施工的电力项目中，至少有一个目前仍在运营。

所有的投标人在投标方案中要写明项目融资方案，其中包括资产负债率、融资来源以及主要融资手段等。如果投标人使用墨西哥开发银行作为中间人的融资方式，则必须通过新的信贷额度获得融资。墨西哥外贸银行（BAN-COMEXT）可以为墨西哥国内或外国投标人提供融资。

投标者需要依照下述结构提供费用报价：

（1）容量费：

① 固定总容量费。

② 运营及保养固定费用。

③ 燃料供应储备固定费用。

（2）能源费：

① 运营及保养浮动费用。

② 燃料费。

③ 启动费。

固定总容量费按月度实时汇率以美元计价，其他费用则以接收并开封技术方案当日的汇率计算。

方案中提及的费用被纳入合同规定的抵消范围。投标人每月可自由选择是否将容量费和能源费纳入当期方案。

估价过程中使用了均衡单位电价（PUNG），其计算公式如下：

式中：VP ft为接收方案当日容量费的现值总和，使用基础燃料下的净容量；VPE ft为接收方案当日能源费的现值总和，使用基础燃料下的平均容量；Gi为i月发电总量；GPi为i月平均发电量；T为折现率12%; I为期数（1～340），即从提交方案后开始计算的月数。

墨西哥电力委员会将合同判归给方案无负债、最值得信赖的投标人。当出现不止一个可信赖方案时，墨西哥电力委员会会选择投标报价中PUNG价格最低的一方。也就是说，报价更低的投标人获胜。

（二）合同特点

合同目的在于保障电力供给，由特许经营受许可方按约定发电并销售给墨西哥电力委员会。受许可方应当：

（1）制订方案、设计、建设、实施设备运转所需的全部相关活动，以确保向联邦电力委员会供应电力。

（2）根据合同规定，负责设备的运营及维护，并成为设备的所有权人。

（3）向联邦电力委员会出售产出电力。

此外，受许可方还负责风险分析、环境影响研究以及土工技术等其他相关研究。

自设施投入商业运营之日起，联邦电力委员会每月支付容量费、电费以及紧急供电额外产生的费用等，支付方式为美元。

如果因受许可方未履行而导致合同取消，联邦电力委员会有权获得项目资产相关的所有权益。

（三）金融工具描述

长期生产基础设施项目针对独立发电商融资方案主要特点如下：

（1）将全部电力出售给公共电力部门。

（2）公共部门与私人企业签订为期25年左右的电力购买合同。

（3）在公共预算中进行为期仅两年的债务登记。

（4）由于有公私合营模式作担保，向金融机构融资更加容易。

（5）全部电力都将出售给联邦电力委员会，解决了销售问题。

（6）金融风险低。

（7）长期合同结束后，将工厂转移给墨西哥电力委员会。

（8）鼓励私营部门参与公共投标时的竞争，使得消费者可以享受到较为优惠的价格。

建造期间，长期生产基础设施项目框架规定项目下的一系列义务。建造期结束后，只要项目被顺利验收，墨西哥电力委员会每年需承担到期支付相应费用的责任，未清偿部分将被视为或有债务。

项目产生的收益直接用于支付费用履行相应义务。根据现行法律规定，新融资享有义务履行优先级。政府直接对项目进行支付，这些费用计入财政支出，并非由墨西哥电力委员会等公共机构承担。

特许经营企业是对建设、运营、设备维护等所需资金进行融资的唯一负责人，合同规定，任何情况下墨西哥政府及其他公共部门都不负责给其提供担保。受许可方需依靠自身实力在合同规定的期限前完成融资。此外还需提供文件来证明受许可方已经获得资金并启动了项目。在提交启动证明时，受许可方还应提高施工前保证金额度。

为了保证按时完成合同所规定的义务，在签订合同的同时，受许可方需要向墨西哥电力委员会提交由一级银行开具的无条件、不可撤销信用证。墨西哥电力委员会有权因下列原因兑现该信用证：①常规处罚；②超额支付金额退还；③受许可方应向墨西哥电力委员会支付赔偿金。

四、合同进展

总体来说，长期生产基础设施项目中的特许经营项目为合同双方（公共部门和私营部门）提供了有利的融资计划，也间接地为电力能源的消费者带来好处。此外，合同中提供了准确的投资需求，对私营部门形成了适时的激励。到2007年7月，共有20个独立发电商项目、5个处于招标程序的项目，总产能达11000兆瓦，投资额约930亿墨西哥比索。

主要的国际电力生产商，诸如法国电力公司（EDF）、西班牙Unión Fenosa以及Iberdrola公司、美国Intergen和AES、日本三菱以及加拿大Transalta都以独立发电商模式与墨西哥电力委员会签署了特许经营协议。

五、经验及教训

墨西哥能源监管委员会（CRE）指出，目前有很多针对长期生产基础设施项目方案的批评意见，具体情况如下：

（1）国家提供担保使得私营部门可在资本市场募资，投资风险由国家承担（当墨西哥联邦电力委员会丧失支付相应费用的能力，长期生产基础设施项目将转变为公共债务）。

（2）高昂的运营费用导致政府预算对其他行业的开支减少。

（3）尽管国家所要担负的是或有负债，但也会降低国家的偿债能力。

表1-22展现了墨西哥电力委员会对长期生产基础设施项目的投资流量情况。数据显示，2006年长期生产基础设施项目所需投资额占到了当年墨西哥国内生产总值的1.4%。而未来完成这一项目所需的资金投入无法预计，按2006年比索计算，预计年均投入2240亿比索（相当于当年GDP的2.6%），这意味着巨大的财政压力。

目前关于融资机制的批评主要集中于目前机制的可行性上，因为这一债务可能是墨西哥电力委员会方面难以承受的。但根据估计，通过BOT模式当长期生产基础设施项目设计的电厂转移给墨西哥电力委员会时，其产生的收益计入公共财政收入，项目总收入会超过总花费以及由投资产生的负债。

长期生产基础设施项目方案的另一种做法是采取私人直接投资的方式，这样发电商可以直接向该行业出售电力资源，用户也可以进行选择，墨西哥政府也不再需要为私人投资进行担保。政府可以通过签署长期采购合同的方式购买电能，这种做法在一些拉美国家被广为采用。这种方式下，消费者可以自主选择，墨西哥政府也不必承担负债，公共财政表现得以改善。

毫无疑问，通过目前的方案，墨西哥电力行业引入了尖端技术、提高了能效。但是，这些项目的发展必须考虑其对天然气联合循环的依赖程度很高，特别要关注天然气挥发的风险和目前及未来墨西哥天然气供应不足的问题。

总体而言，长期生产基础设施项目为能源领域战略性项目的融资发挥了重要作用，此外，这种前所未有的公私合营机制也使墨西哥能源供给情况得到改善。但这一方案中由政府承担的花费预算应得到合理控制。