第1章 我国国有林场贫困问题的研究背景和意义

1.1 研究背景

2015年3月17日，中共中央、国务院印发了《国有林场改革方案》，我国国有林场改革正式拉开序幕。这标志着自2003年《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号）发布以来，围绕着国有林场改革的各种思路与探讨有了一个阶段性结果。过去的十多年，无论是林业部门还是改革管理部门都针对国有林场的改革问题进行了多轮尝试与努力，虽然改革的思路、方式以及具体措施不尽相同，但是基本目标是比较一致的，那就是要保护这部分森林资源，也就是在《国有林场改革方案》中明确提出的“生态优先”。与此同时，国有林场作为一个机构，还承担着诸多社会功能，包括担负着66万职工、115万代管人口的生活及发展问题。考虑到国有林场多数分布在边远地区，职工及代管人口多数处于贫困状态，因此国有林场改革的另一个重要目标就是实现国有林场及其所有人员的脱贫，与所在区域共同实现小康社会，于是“改善民生，保持稳定”成为其另一个具有同等重要地位的目标。

与此同时，在国家战略方面，为实现到2020年全面建成小康社会，国家出台了新的扶贫发展战略，以确保到2020年全国所有贫困地区全部脱贫，真正建成惠及十几亿人的小康社会。为实现这一扶贫目标，精准扶贫成为未来扶贫工作的重要指导思想。习近平总书记在2013年11月于湖南湘西考察时，首次提出了“精准扶贫”：扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。随之，中共中央办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》，国务院机构出台《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》《关于印发〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》，对精准扶贫工作模式的顶层设计、总体布局和工作机制等方面都做了详尽规制，推动了习近平精准扶贫思想的全面开展。应当说，习近平的精准扶贫思想是党和政府今后一个时期对于贫困治理工作的指导性思想，将对中国扶贫成败起到决定性作用。

在这一背景下，将精准扶贫思想落实到探讨我国国有林场贫困问题，特别是探索其多年来贫困的原因、机理，针对每一个国有林场形成贫困的原因，当前存在的实际问题以及脱贫所需的条件等具体情况设计扶贫路径和策略，逐个解决国有林场的贫困问题，在调查基础上提出的反贫困的对策建议，对于当前落实中央文件，切实推进国有林场改革具有十分重要的现实意义和指导作用。

在国有林场改革与发展的进程中，虽然不断地在调整经营思路、发展方向、建设目标和主要任务，但是自20世纪90年代中后期开始的贫困问题一直如影随形，没有得到有效遏制，直到形成全行业整体性贫困。根据《国有林场贫困界定指标与方法》（LY/T 2088—2013）林业行业标准进行的初步界定，全国贫困国有林场数量占林场总数的72%。这一全局性问题不仅严重影响了森林资源的经营管理，也影响了国有林场这一机构的有效运转，严重制约了国有林场的运行与发展。

国有林场贫困的局面首先不利于我国生态环境的改善。生态环境问题是社会经济发展的“瓶颈”，是影响社会和谐的主要因素之一。没有良好的生态支持，社会经济就不可能持续快速健康发展。我国属于世界上荒漠化面积最大，受危害人口最多，危害程度最严重的国家之一。据最新数据显示，我国现有荒漠化面积263.62万平方千米，占陆地面积的27.46%。北方的风沙，云南等地的持续干旱，再次为我们敲响了生态建设的警钟。作为我国林业事业重要组成部分的国有林场，长期以来的贫困局面不仅影响了国有林场自身的发展，对我国的生态安全也构成了巨大的隐患。

国有林场的贫困损害了社会的效益和公平。市场经济条件下，人们由于能力、生产要素的拥有量、劳动贡献量等差别，造成社会财富分配方面存在差距是一种正常的现象。但是，这种差距应以全体社会成员都能平等享受社会经济发展所带来的好处为前提，否则就是一种不公平的社会现象。国有林场的贫困问题就损害了社会公平原则，国有林场职工没有共享到经济发展的成果。我国国有林场的职工默默地奉献在深山，为全国人民守护着绿色的家园，每年为社会创造巨大的生态效益，却得不到社会的认可与承认，过着非常贫困的生活，这显然是有失社会公平的。同时这种不公平又势必会使国有林场职工产生相对剥夺感，进而挫伤其劳动的积极性，降低社会效率。

国有林场的贫困同时带来了社会的不稳定因素。国有林场的贫困不仅影响着国有林场的生存与发展，也给国有林场职工带来了生活的拮据，进而影响着国有林场职工及其家属生活的各个方面，增加了社会不稳定的因素。林场职工由于长期生活在贫困状态，加上林场大都地处深山，与外界隔绝，获取信息的渠道闭塞，导致贫困呈现代级传递性，这无形中造成了更多的社会问题。近年来，由贫困引起的家庭矛盾、劳动争议和社会治安问题在一些贫困林场有逐年上升的趋势；由于长期不发工资，有的林场甚至出现了上访请愿等事件。国有林场的贫困问题已经不单纯是一个机构单位的问题，而上升为区域性社会问题的原因之一。

国有林场的贫困问题已经成为国家集中连片贫困区的组成部分。从目前初步测算的国有贫困林场的分布来看，绝大部分国有贫困林场分布在国家确定的集中连片贫困区以及国家级贫困县。这就表明，国有林场的贫困问题已经不单纯是影响林业事业的发展，也在很大程度上影响地方社会经济的发展。解决国有林场的贫困问题也是落实国家精准扶贫战略，全面实现建成小康社会的组成部分。

如何帮助国有贫困林场摆脱困境，逐步改善其经营状况，加快森林资源建设，提高林区人民的生活水平，成为当前我们迫切需要关注的课题。加强对国有林场贫困的现状，成因以及规律的探索与研究，不仅是解决国有林场的发展问题，也关系到国家生态安全，全社会脱贫致富，是否能够真正实现全面小康社会等国家长远发展目标的实现问题。