上篇 化解当前中国产能过剩的政策研究

第一章 当前中国产能过剩的总体情况与政策建议

一、国内产能过剩问题总体较为严重

在行政干预、投资冲动等多重因素的影响下，我国在传统领域和新兴领域均出现了产能的快速扩张，但下游市场需求增速下降，产生了新一轮的产能过剩。本轮产能过剩具有涉及行业广、持续时间长、影响程度深、化解难度大的特点，已经成为我国当前经济发展中面临的突出问题。

从工业企业数据的统计分析看，我国的产出效率处于较低水平。根据对规模以上工业企业中固定资产、就业与产出的分析研究，2000—2007年各行业的平均产出效率为72.1%～73.7%（将本行业各企业投入产出情况与行业先进企业对比计算），也就是说，这一期间在既有投资和从业人员的基础上，产出规模还有近1/4的提高潜力。以2007年为例，在共168个3级分类工业行业中，产出效率在75%以上的共68个行业，占行业总数的40.5%；产出效率为70%～75%的共65个行业，占总数的38.7%；还有35个行业的产出效率在70%以下，占比20.8%。从对多个行业的调研看，2008年国际金融危机以后是各行业产能急剧扩张的阶段，虽然限于数据原因无法直接度量，但可以推断近年来我国产出效率比2007年有大幅度降低，因此，从工业部门总体看，产能过剩问题较为严重。

2011年下半年以来，企业利润率和亏损面的变化也是产能过剩的直接表现。2003—2007年间，规模以上工业企业平均销售利润率在5.8%～6.5%, 2010年、2011年分别为6.2%和6.5%,2012年为6.1%，但2012年上半年仅为5.34%,2013年前3季度为5.5%，比正常年份有明显下降。从亏损面看，2011年规模以上企业亏损面为9.8%,2012年为12.0%,2013年前3季度为15.3%。

产能过剩问题虽然是市场经济条件下一个带有普遍性的经济现象，但我国当前产能过剩问题具有非常明显的“中国特色”。为了更好地促进行业未来发展，稳步推进结构调整和转型升级，规避因产能过剩引发更深层次的系统性风险甚至经济危机，必须认真面对当前的产能过剩问题。为此，2012年的中央经济工作会议提出了要化解产能过剩矛盾；国务院在2013年10月上旬下发了《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出了总体要求、基本原则、主要目标、主要任务和政策措施。

二、六个主要行业产能过剩情况的判断

钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶、光伏是产能过剩问题表现得较为突出的行业。六大行业过剩的特点既有共同性，也并不完全相同。

（一）钢铁行业产能整体过剩，呈现结构性差异和周期性特征

首先，钢铁行业面临较严重的产能过剩压力。将国家统计局数据与工信部、国家发展改革委和中钢协等单位对我国钢铁产能进行大范围摸底的情况相结合，我国钢铁行业2012年产能利用率为72%,2013年的产能利用率将为75%左右。2005年至今，我国钢铁行业产能增长幅度超过130%，但行业利润水平呈现下降趋势。自2011年10月至2013年6月，全国重点大中型钢企销售利润率最高仅为1.11%，有7个月为负数。根据河北省工信厅统计，2013年1、2季度，河北省钢铁企业主营业务收入利润率仅为0.6%。行业利润水平的下降，说明钢铁市场结构处于供大于求阶段，市场竞争较为激烈。

其次，钢铁产能过剩呈现结构性差异和周期性特征。用于汽车、白色家电等消费行业生产以及管道等基础设施建设的现有产能不足，例如管线钢、冷轧钢板、家电板等；长板材等存在同质化竞争，主要供应装备制造业的中板市场需求低迷，造船等工业用钢部分过剩；少数高端产品依赖进口，例如汽车用高品质冷轧板等。同时，钢铁市场存在明显的周期性特征，一是大的经济周期影响钢铁市场；二是分析全年情况，当下游市场出现好转，钢铁产量和产品价格也会相应增长。

第三，企业对产能过剩问题的认识不尽相同。课题组调研的河北、辽宁、北京、上海30余家钢企中，所有企业都认为，目前面临的最大问题是利润下滑。但利润下滑的原因主要是由供需关系、铁矿石定价机制和财务费用等多重因素造成的，并非由产能过剩单一因素导致。调研企业对是否存在钢铁产能过剩的看法并不一致。个别企业认为目前产能过剩的程度“非常严重”；也有些企业认为“并不严重”；还有一些企业认为“不存在产能过剩”，原因是企业的产量仍在增长，产能利用率超过80%，产销率在96%以上。

（二）水泥行业产能全方位、严重过剩

根据中国建筑材料联合会的数据，截至2012年年底，全国水泥生产能力达到30.7亿t，水泥产量22.1亿t，产能利用率为73.7%。上述产能利用率比较集中地反映了全国的整体平均水平和一些水泥大省（如安徽、浙江、江苏）的实际情况，如具体到不同的区域，不少省份的实际产能利用率低于60%。同时，就整体情况看，考虑到目前正在建设的新型干法水泥生产线约290条，全部建成投产后，水泥产能将达36.3亿t，产能利用率会进一步下降至60%左右。因此，与国际上一般认为产能利用率低至75%就存在过剩的标准比较，当前我国水泥行业产能过剩严重。

（三）电解铝行业产能过剩较为严重

根据工信部原材料工业司的统计，2012年我国电解铝产量为1988万t，同比增长13.2%，但产能增长更快，达到2765万t，产能利用率仅为71.9%。在产能过剩、需求不足的情况下，铝价明显下降，行业和企业利润大幅缩水。在主要冶炼品种中，铝冶炼利润降幅最大，同比下降92.7%，全年仅实现利润9.3亿元。以我们重点调研的河南省为例，规模以上企业的铝冶炼（包括氧化铝和电解铝）亏损33.85亿元。2013年以来，我国电解铝行业价格下跌、效益下降的状况并未好转。8月份电解铝价格为14309元/t，同比下降7.6%。2013年上半年，全国电解铝行业虽然有所减亏，但亏损额仍达到6.7亿元。有色行业和炼铝行业平均利润率数据也反映了产能过剩的严重程度。2013年1—8月，整个有色金属行业中冶炼和压延加工业利润率仅为2.23%。

而且，我国电解铝行业的产能仍然在快速增加。据工信部统计，电解铝在建产能约有1000万t。由于国内外需求短期内难以改善，随着新疆等西部地区产能的逐步释放，我国电解铝行业的产能过剩问题将更加突出，亟待有效化解。

（四）平板玻璃行业存在一定程度的产能过剩

根据行业协会的数据，2012年年底平板玻璃产能利用率为73.1%，目前正在建设的浮法生产线32条，若全部建成，总产能达11.3亿重量箱，产能利用率将会进一步下降。由此可见，平板玻璃行业存在比较严重的产能过剩问题。但我们调查中也发现，由于平板玻璃生产的高度连续性，造成每年产能中一般都有10%～15%的生产线处于冷修或维修中。因此，实际产能有一定的缩减，而需求基本稳定，实际产能利用率应会有所提高。

（五）船舶行业产能严重过剩，呈现周期性、结构性特征

首先，船舶行业的产能过剩是全球性的。除LNG等专用船以外，船舶装载量供给严重过剩。世界造船市场年平均成交量在2007年出现峰值，曾一度高达2.7亿载重吨，2012年只有4686万。目前，世界船舶行业的产能约2.2亿载重吨，而我国约为8010万，如果包括三年以上没有产出的产能以及转至海工和修船等领域的产能，总体产能约1.2亿。显而易见，无论全球还是中国，实际产能远远大于市场需求。

其次，我国船舶产能过剩在全球最为严重。目前，我国造船产能利用率为75%，如果按照全口径的产能，则低至50%～55%。在船市低迷的环境下，船企开工普遍不足。调研中发现，当前各地区船企都存在1/3骨干企业生产经营正常，1/3企业任务不足，1/3企业生产难以为继的状况。即使是运营相对良好的大型国企，主要设备利用率也不到50%。

再次，我国船舶工业结构性过剩矛盾突出。船舶行业也存在产能低端过剩、高端不足的结构性过剩问题；全国各省份的产能利用率近年来均出现不同程度下降，长三角地区产能过剩相对更加严重。根据我们的调研，2013年一季度山东省船舶行业产能利用率在50%左右，辽宁省在60%左右，安徽省为41%左右，福建省46%，南通市72%，浙江省51%。此外，竞争力不强的民营企业产能过剩问题突出，但国有企业集中的上海造船业相对较好。

（六）光伏行业产能严重过剩，属于阶段性过剩

2008—2011年，我国光伏行业产能加速发展，已有及在建的组件产能总量约在30GW，占2011年全球光伏组件总产能的60%，光伏行业产能出现严重过剩。光伏企业比较集中的浙江和江苏省的情况基本上反映了全行业的现状。2012年，浙江省单晶硅硅片生产企业96%停产，光伏电池、组件生产企业中，中小型企业开工率不足50%。全省370家光伏企业中有2家破产，5家停产清算，20家离开光伏行业，亏损面达到80%以上，总亏损额50亿元左右。江苏省硅片、电池和组件的产能利用率均未超过60%，规模以上光伏企业数量从418家减少为380家。2013年第二季度光伏行业出现低位回暖，浙江大型光伏企业多处于满产状态，中小企业开工率达到70%左右；江苏的总体产能利用率提高了10%～20%，硅片、电池和组件的产能利用率分别达到62.6%、65.7%和67%。总体分析，未来的光伏市场仍然有较大的发展空间。因此，光伏行业的过剩属于阶段性过剩。

产能过剩给光伏行业发展带来的影响有弊有利。产能过剩是导致当前价格大幅下跌的主因之一，但对社会就业无明显冲击，也没有严重影响企业创新的动力和能力。即使是在形势最为严峻的2012年，产能过剩并未阻碍整个光伏行业技术提升的步伐。目前，我国单晶硅和多晶硅电池产业化转化效率已分别达到18.5%和17.3%。主要光伏企业的高效电池效率已达到20%以上，量产效率也超过19%；高效多晶技术风生水起，量产效率18%以上，处于全球领先水平。电池组件企业成本不断下降，至2012年年底，部分企业生产成本降至0.6美元/W以下，有的多晶硅企业生产成本已达到近19美元/kg的国际先进水平。价格急剧下跌的情形下行业仍能保持技术提升步伐的原因有两方面。一是产能过剩还未严重危及企业创新的能力，二是光伏行业的两大特征让企业仍保有强烈的创新动力。同时，产能过剩对光伏行业的未来发展具有巨大的积极作用。一是大幅降低了产品价格，对于推动光伏行业逐渐脱离政府补贴，形成更加健康的发展模式有巨大的积极作用；二是通过市场机制淘汰一批落后企业，为优势企业产业重组带来机会；三是进一步提升了企业对创新的重视度，有助于加快企业创新的步伐。

三、对当前中国产能过剩问题的若干认识

（一）不能简单地只用当前“产能利用率”指标判断产能过剩的程度，而要从我国经济发展特别是工业化阶段、新增产能和行业利润率等方面综合、动态地认识产能过剩的问题

从国务院《指导意见》正式公布的产能利用率来看，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶行业2012年底的产能利用率分别为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，如果按照国际上一般认为的75%为标准的话，虽然均等于或低于这一标准，但也不是低太多，很难得出上述行业产能“严重过剩”的结论，更难以理解中央为什么要如此重视化解产能过剩问题。我们认为，一是中国经济发展已经到了一个相对更高的阶段，服务业对经济增长的贡献即将超过工业，许多重化工行业发展的峰值即将临近，空间极其有限，所以，如果不超前进行过剩产能化解，推进结构调整和转型升级，若干年后可能面临各种问题的集中爆发和“硬着陆”。二是一定不能忽视各行业正在建设的“产能增量”。如钢铁行业约1.5亿t，水泥行业5.6亿t，电解铝约1000万t，平板玻璃1.23亿重量箱。如果算上新增产能，所有行业的产能利用率都将大大下降。三是要特别关注行业利润率和企业效益的变化。上述行业利润率和企业效益近年来均出现明显下降的趋势，虽然原因多样，但产能过剩导致的激烈竞争是重要因素。

（二）产能过剩的成因有很多非市场因素，化解产能过剩必须正确处理好政府与市场的关系

在市场机制健全的情况下，企业会自行决定是否进行新的投资，因此，各行业虽有一定程度的生产过剩，但供需总体是均衡的，除非遇到较强的经济周期波动，产能过剩矛盾并不突出，政府也不需要对产能过剩现象特别关注。但是，中国的产能过剩问题单纯依靠市场调节存在很大风险，因为其背后有许多非市场的因素，主要表现如下。

首先，地区间分权竞争及其引起的投资冲动是诱导产能过度增加的重要原因。调研中很多企业反映，地方政府大量通过廉价供地、代建厂房、税收减免、财政补贴、融资担保甚至降低环保标准等多种方式招商引资。一些项目，尤其是大项目，企业只要支付一定的初期投资，就可以低价获取大块土地，然后再用土地质押获取银行贷款，大大降低了企业的投资成本和风险，刺激了过度投资。

其次，宏观调控措施力度过大也是刺激企业过度扩大产能的原因。不少企业反映，2008年国际金融危机初期市场需求下降幅度很大，但不久后在一系列刺激政策下，国内市场一下子好起来，很多产品供不应求，利润率大幅度攀升，刺激了企业大量投资，很多产能就是从那时增长起来的。例如，钢铁行业在2008年后的产能扩张幅度约为52%，浮法玻璃生产线2009—2012年3年新上生产线数量是以前30年生产线数量的40%。

再次，产业政策之间以及与其他政策的矛盾和冲突也是诱发产能过剩的原因。政府出台产业政策的初衷是好的，是希望促进行业的快速、健康发展。但很多产业政策在明确了支持领域之后，却提升了地区和企业的投资冲动，变相助推了产能的快速扩张。例如钢铁行业，为严控产能盲目增长，中央政府相关部门上收了审批权，不断提高企业的“入门”规模标准。一些原本规模不大的企业效益很好，为了不被淘汰，不断按照政府标准扩大产能，于是产业政策“变相引导”了产能的扩张。此外，政府审批在市场面前也没有有效发挥作用，全国有80%左右的钢铁产能属于违规建设。与钢铁一样，水泥、平板玻璃行业在2009年[国发]38号文件《关于抵制部分行业产能过剩和重复建设，引导产业健康发展若干意见》下发后，地方政府为了赶上政策“末班车”，纷纷“突击批”水泥、平板玻璃建设项目，浮法玻璃生产线在3年内新上的数量是以前30年生产线数量的40%。2008年金融危机之后，电解铝的产业政策是控制产能，但后来出台的政策支持新疆等地区利用资源优势发展电解铝，承接产能转移。政策之间前后矛盾，并刺激了电解铝产能的迅速扩张。产业政策的过度介入同样刺激了光伏产能的快速扩张。此外，在很多产业政策中，大企业往往被作为技术高、水平先进的企业而享受政策优惠；淘汰落后产能时也多以规模为重要标志，导致企业在新上项目时，往往尽力扩大规模。

由此可见，当前产能过剩问题的产生有非市场因素，在市场机制不健全的情况下，单纯依靠市场自我化解存在很大的风险。政府并不能“无为而治”，相反必须加以高度重视，正确处理好政府调控与市场机制的关系。

（三）产能过剩的经济危害很大，但目前来看风险总体可控

2011年下半年以来，钢铁、建材等产能过剩重点行业都出现了利润率大幅度下降、企业经营困难，以及部分中小企业，甚至包括个别如无锡尚德这样的大型集团关闭停业或破产的现象。2013年1—8月，炼铁炼钢和有色冶炼的利润率分别为1.24%、0.49%和2.33%，炼铁行业的亏损面达37.4%，水泥、平板玻璃和船舶的亏损面分别为26.6%、24.2%和24.3%，均显著高于正常年份水平。不少行业的企业负债率较高，例如2013年1—8月，炼铁业的资产负债率为71.6%，炼钢为70.1%，电解铝为72.5%。一旦发生大规模的恶性竞争和企业破产，就有可能引发新的矛盾和问题，给整体经济带来不可估量的危害。如产能严重过剩直接制约了产业的转型升级，造成了社会资源的巨大浪费；产能过剩导致企业低效率运行，如很多地区的水泥企业通过协调限产维持价格和利润，降低了经济效率。

但调研也发现，随着2013年下半年以来宏观经济企稳，这些产能过剩行业尽管仍然处于经营困难的状况，但有不少企业已经通过提高效率、降低成本，逐渐适应了当前的经济环境；尽管出现了一些中小企业停业破产的现象，但这些企业的职工较容易实现了转移就业，社会也基本稳定，因此，只要社会保障体系相对健全，短期内出现部分企业经营困难并不会带来严重问题；当然，也有少数优秀企业在本轮经济的倒逼作用下，取得了更好的发展。根据我们的判断，只要经济能保持目前7.5%左右的增长速度，甚至略有下降，企业仍然可以通过市场的调整适应经济形势的变化，不至于出现系统性风险和经济危机。

四、化解产能过剩“四个一批”政策面临的主要困难

目前，我国已经出台的化解产能过剩政策主要是立足于“四个一批”，如何细化和落实“四个一批”是我们此次调研的重点内容。调研中，不少企业反映，“出台的政策不完善，完善的政策不落实，落实的政策不公平”。主要体现在以下几个方面。

（一）“消化一批”政策最受期待，但不同产业的需求特点不同，由此政策鼓励的重点和方向也应该有所区别

由于工业化、城镇化、信息化、农业现代化的深入推进，扩大国内有效需求应该会有广阔的空间。调研中，不少企业也认为，“四个一批”政策中“努力扩大国内需求，消化一批”应该是化解产能过剩的最有效手段。但是，目前关于“消化一批”的相关政策有待进一步完善。

一是当前政策没有进一步明确产能过剩的特点并据此制定出更加有针对性的政策。比如船舶、光伏等行业产能过剩的主要原因是受本次金融危机的巨大影响，国际需求急剧下降；而钢铁、水泥等行业国内需求并未出现明显下降，但供给增长过快，大大超过需求。由此，同样是鼓励需求，但不同行业政策的着力点并不同。

二是相关鼓励政策出台后，是否会导致落后产能更加难以淘汰甚至“死灰复燃”，延缓产业结构调整的进程。目前，各地关注的扩大内需政策主要集中在短期目标和地区目标上，与中央关于化解产能过剩的总体目标并不完全一致。甚至一些地区可能利用国家有关政策保护本地区落后产能，使本该淘汰的企业不能被市场淘汰。

三是对于应该开拓哪些具体领域很难明确。例如钢铁行业，下游需求多数已经饱和，按照当前的经济增速很难再出现之前的快速增长；目前只有一些供应家电、汽车行业的冷轧产品供不应求，但根据对这些产品的消费预测和在建产能统计，现在的供不应求只是已有产能的供不应求，随着新建产能的释放将很快出现供大于求的情况；目前主要依赖进口的产品品种有限，且都属于高尖端产品，虽然总需求量不低，但单批的需求量不会很大，因此，必须定制化生产，钢企开发这部分需求必须改变传统工艺和投入资金。例如船舶行业，短时间内扩大需求只能依靠政府扩大军用船和公务执法船等采购，而“国轮国造”消化产能困难非常大。由于我国船企产品质量和技术仍与国外有差距，不少“国轮”即便有需求订单也交给外国企业制造，而且，鼓励“国轮国造”的政策也有待完善。此外，船舶企业向海工的转型也存在技术储备不足、海工本身市场空间有限等困难。

（二）“转移一批”更多地是解决企业未来发展问题，对国内当前存量过剩产能的化解作用有限

“转移一批”产能是指鼓励企业“走出去”，在海外投资生产。但是，走出去只能是在海外建设新的产能，在短期内对化解国内存量过剩产能的作用有限。而且，企业海外建厂必然面对比国内更为复杂的政治、经济环境，困难非常大。调研中，我们发现，钢铁企业普遍缺少通过跨国经营转移产能的意愿，更希望“走出去”的是产品而非产能。电解铝全球市场的产能都过剩，向境外转移产能亦存在诸多困难。船舶企业明确提出向国外转移一批产能的提法不科学、不准确、不现实。我国目前无论是市场、成本还是气候环境等，综合制造环境比其他发展中国家都要好，韩国、日本的企业都将制造基地放在中国，因此，重点是进一步扩大产品出口。但是，除了日本、韩国外，部分新兴国家如越南、巴西也在支持发展本国的船舶业，我们的产品没有“走出去”的竞争力。光伏企业同样希望的是产品“走出去”。

（三）“整合一批”需要突破政府干预和所有制限制

通过产业重组化解产能过剩是国外的成功经验，也是我国当前化解产能过剩的重要手段之一。但我国情况有其特殊性，企业间的整合必须面对地方政府的干预和所有制的限制。总体上讲，央企与央企之间的整合相对容易些，因为央企不受地方政府的行政约束，也没有所有制的问题。但是，央企与地方国企之间、地方国企之间、国企和民企之间则没有那么简单。调研中反映的情况表明，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃行业的跨区域、跨所有制整合，都很难摆脱地方政府管理体制和国有资产管理体制的影响。如山东钢铁收购日照钢铁的案例背后反映出不同所有制企业之间的整合仍面临不少困难，同时，也反映出企业并购重组中行政手段对市场的干预。光伏企业反映的问题也具有一定的代表性。为了引入光伏企业发展地方经济，一些地方政府甚至提供了政府担保贷款购买设备的优惠政策，是光伏企业的“背后股东”。如要并购，必须与政府谈判，并购价格必须保证国有资产的保值增值，这些都是并购方不能接受的。此外，金融和税收政策也限制了企业兼并重组的积极性。

（四）“淘汰一批”的标准不高，执行不严

按照此次政策重点，属于“淘汰”范畴的产能是不符合环保安全能耗准入标准的产能，而非单纯的落后产能。经过多年的发展，我国很多行业水平有了较大幅度的提升，纳入统计的产能基本不属于落后产能，可淘汰的空间有限。以环保、安全、能耗为标准“淘汰一批”的思路非常正确，关键是标准的制定和执行。如果标准迁就下限，淘汰的空间仍然不大。例如钢铁行业取消了235MPa和335MPa的钢材强度标准，采用400MPa标准，但仅仅淘汰了1000万t左右的产能。水泥行业也存在类似的问题。此外，标准的执行问题也非常大。标准执行部门往往出于地方保护、难控制等原因，对一些真正需要淘汰的企业降低执行标准。标准执行不到位是六大行业普遍反映的问题。

五、进一步化解产能过剩的政策建议

如前所述，产能过剩形成的原因比较复杂，既有市场不完善的问题，也有政府干预过多的问题；不同行业之间既有共性，也有差异性；已经出台的“四个一批”的总思路，虽然从总体上提出了化解产能过剩的方向、目标和任务，但具体执行上尚有不少问题需要解决。因此，关于未来一段时期化解产能过剩问题的政策，必须处理好以下几个关系：一是政府行为与市场调节的关系；二是短期目标与长效机制的关系；三是“一刀切”与“差异性”的关系。从总体上讲，要充分发挥政策、法律、标准的引导、约束和保障作用，建立以市场机制为主导，市场调节与政府调控相结合，中央部门之间相一致，中央与地方之间相一致，国企与民企之间相一致的公开、公平、公正的综合性、系统性、协同性政策体系，以实现存量过剩产能逐步得到化解的目标。

（一）进一步完善和落实“四个一批”政策的建议

1．进一步完善和落实“消化一批”的相关政策

一是应根据产业特点制定更加有针对性的政策。国家提出了“消化一批”的政策方向，但不同产业产能过剩的性质不同，应明确不同的政策思路。对于因金融危机导致需求骤减的行业，如船舶、光伏等，可采取救急性的刺激国内需求的措施，防止多年形成的产业基础和核心能力崩溃；对于需求相对稳定、供给增长超过需求增长的行业，如钢铁、建材等，政策着力点应放在需求升级的引导上，重点开发高端需求，引导产业不断升级。

二是应把握好政策实施的力度。尽管企业对扩大内需的呼声很高，地方政府的积极性也很大，但政策的力度应适度从紧。政策实施的目标是“解产业之危”，而不是“脱产业之困”。如果政策力度过大，可能导致新一轮产能扩张。政策力度适度从紧，有利于产业调整，加速高竞争力企业兼并重组低竞争力企业的进程。

三是应坚持公平竞争的原则。“扩大内需”的政策，应有利于优秀企业脱颖而出，而不应成为一些地方保护本地企业的手段。扩大内需政策，应由国家统一出台措施，避免地方政府层层加码，不断加大补贴地方企业的力度。同时，扩大内需政策在实施过程中，也应防止地方市场保护。

四是应加强行业信息服务。政府主管部门、行业协会应加强行业发展趋势研究，及时发布行业投资信息和未来需求方向，引导企业合理投资，防止非理性投资导致产能过剩。

2．进一步完善和落实“转移一批”的相关政策

一是针对不同行业特点制定和实施“转移一批”的具体鼓励政策。对于海外市场前景较好、产业配套要求相对低的过剩行业，结合海外援助、国际合作项目，通过海外建厂的方式发挥企业生产能力，减轻或抑制国内新建产能压力，例如水泥、平板玻璃、光伏等行业；对于基础设施和产业配套要求高、投资规模巨大的行业，可以通过鼓励下游主要行业向海外转移的方式，促进该行业国内产能的消化，例如鼓励钢铁行业的下游家电、汽车等行业转移产能；对于全球化竞争激烈、国内生产条件优势明显的行业，可以通过海外建立销售网点的方式扩大出口，消化国内产能，例如船舶等行业。

二是完善转移产能的配套措施。对产能转移项目采取投资更为便利化的政策，减少项目审批限制，提供信息、法律等专业化的中介服务；鼓励政策性银行为转移产能企业提供贴息贷款；完善海外投资保险制度，减少企业海外投资风险。

3．进一步完善和落实“整合一批”的政策建议

一是要调整税收政策，加强对兼并重组的激励和引导作用。对兼并重组其他企业可以给予扩大税收抵扣或税收减免的措施，例如对被转让的设备资产允予原值（而非净值）抵扣增值税，对因兼并重组或者关闭破产等出售或转让土地、厂房和机械设备的收入，免征或减征由此而产生的营业税、所得税和土地增值税等相关税收。

二是引导金融企业加强对兼并重组的融资支持。支持产能过剩行业的优秀龙头企业进行直接融资，对银行给予产能过剩行业并购贷款不纳入贷款额度控制。

三是建立跨区域兼并重组的利益协调和共享机制。规范区域之间横向税收分配，降低地方政府由于担心企业被兼并导致税源流失而产生的阻力。

四是应明确要求地方政府降低在产能过剩重点行业（竞争性领域）的国有股份比例，减弱地方政府对兼并重组的干预，促进采用市场化的方式推进兼并重组。

4．进一步完善和落实“淘汰一批”的相关政策

“退出”主要是企业的自主选择行为，政府的职责是创造完善的市场环境，降低企业正常退出的成本。企业退出政策应当坚持市场化的方向，主要通过市场经济的倒逼机制，实现自我优化调整。建议重点从如下三个方面完善我国的企业退出政策：

一是主要通过能源资源消耗、污染物排放、质量安全、生产安全、职业危害等方面的强制性标准依法推动落后生产能力退出。首先，要尽快制定一系列新的量化标准；其次，要严格执行各项环保标准；第三，要加强对上述标准的动态调整；第四，要加快完善我国节能减排制度。

二是整合“关小基金”、“淘汰落后产能基金”等相关财政支出。设立统一的企业退出扶助基金，对退出企业遗留的问题（尤其是工资拖欠、社会保障等）或政策性关停进行政策兜底。

三是建议减少审批，以加强竞争来“优胜劣汰”，推动产业健康发展。严格的审批并不一定能够有效控制新上项目，却干扰了企业的风险意识和自我决策。建议即使对产能过剩的行业也应减少审批限制，通过加强竞争减少对落后企业的保护，形成“优胜劣汰”的产业健康发展市场机制和市场结构。

（二）以深化改革为突破口构建防范和化解产能过剩的长效机制

造成产能过剩的原因除市场因素外，还有体制机制、发展方式等深层次原因，因此，要从根本上打破“过剩、干预、再过剩、再干预”的怪圈，必须进一步深化改革，构建防范和化解产能过剩的长效机制。

1．进一步深化行政管理体制改革，特别是改革地方政府的考核评价体系，从根本上消除地方政府的投资冲动和短期行为。同时，要将地方政府行为纳入法制的轨道。

一是将各级地方政府的考核机制科学化、规范化、制度化。《指导意见》将遏制重复建设、化解产能严重过剩矛盾工作列入地方政府政绩考核指标体系，落实地方政府主体责任，抓住了问题的“根本”，可以从根本上消除产能过剩背后的政府推手，关键要落实。已经出台的“四个一批”政策要很好地落实，地方政府也至关重要。如“消化一批”要求地方政府不能搞市场保护；“退出一批”要求地方政府取消对落后产能的补贴政策。从长期看，改变地方政府行为的关键在于改革考核评价体系，不能单纯看GDP、财政收入等经济指标，而要更加全面、更加科学，如应该包括民生和环境指标，应该将短期目标与中长期目标结合起来。二是要将地方政府行为纳入法制的轨道。从短期看，可以利用中央现有行政法规和部门规章抑制地方政府的市场分割行为，清理和废除各地区、各部门制定的带有地方保护、行业垄断色彩且与国家法律、法规相抵触的地方性、行政性法规与规章。从长期看，要抓紧制定和完善反对地方保护主义的法律法规，明确非法限制竞争行为的具体形式、法律责任和处罚措施，并增强相关法律的可操作性和针对性，做到依法行政。

2．进一步深化资源、要素价格市场化改革，理顺资源、要素价格的市场形成机制，充分发挥市场机制在化解产能过剩和防范产能无序增长中的基础性作用。

生产要素市场化程度不足是导致当前产能过剩水平远远高于一般市场经济国家的主要原因之一。一是改革土地征用和补偿制度，提高土地使用的透明度。坚决清理和废除各级地方政府在招商引资中采用土地和其他公共资源等有损公平竞争原则的优惠政策；二是按照资源稀缺性原则，对产能过剩行业实行差别电价、水价和环保收费政策；三是稳步推进利率市场化改革，让真正有竞争力的企业可以更多地获得发展的资金和资源。

3．进一步完善市场经济体制，为不同所有制、不同规模企业创造公开、公平、公正的竞争环境。

一是继续转变政府职能，理顺政企关系，切实减少各级政府对企业生产经营活动的行政干预，让企业有更多的自主经营决策权。二是深化国有企业改革，特别是通过公司化、股权多元化等产权制度改革，完善公司治理结构，强化资产管理、信贷管理、投资管理和风险管理，消除盲目扩张行为。同时，加强国有资本战略性结构调整。政府作为出资人对所出资企业进行资本层面的结构调整，既符合市场经济规则，又可以落实政府产业政策的意图，这是政府有效配置资源的重要手段。三是要在绝大多数产业领域和一些产业领域的部分产业环节降低准入门槛，通过引入竞争，用更有效率的市场机制来消除垄断、提高效率，防止新增产能的不合理增长。同时，要引入垄断行业的监管机制，适当加大反垄断法针对企业垄断行为的适用范围和执行力度，确保垄断企业不滥用市场支配地位。

4．进一步加强社会性规制，强化标准管理，没有的标准要尽快制定，低的标准要大力度提升，已有的标准要严格执行。

一是完善各行业准入标准，引导新产能合理布局。改革以规模为主的“一刀切”式的准入政策，采用水、电、煤等主要能源和原材料消费、污染物排放、设备转化效率以及规模等作为主要考核指标。标准的选取要与我国产业升级和经济结构调整相结合；与节能减排和大气污染防治目标相结合；以前较低的标准要根据新的要求不断修改提高；标准的确定必须各行业全国统一，争取一步到位。

二是严格企业运行监管标准，发挥法律、信息作用，保证司法、质量监督、环保体系的独立性和公正性。在下放审批权、不搞一刀切审批的同时，可从法律建设、信息监督两方面入手，着力杜绝违规扩大产能，坚决淘汰落后产能。尽快出台针对违规产能和落后产能的法律法规，大幅提高违法的处罚力度，追责相关责任人的法律责任；严密监控产能过剩企业及工厂所在地的能耗、环保指标，发现问题严厉处罚，及时整改。为确保在化解产能过剩中出现问题有法可依、有部门去管，必须保证司法、质量监督、环保体系的独立性和公正性。

5．进一步加强不同政策之间的协同效应。

化解当前的产能过剩，需要政策发挥必要的引导、约束和保障作用，必须构建包括环保、产业、财政、金融、社保等多部门参与的全面政策体系，重点在准入、监管环节制定严格、科学、统一的标准，发挥政策的协同作用。近年来，关于化解产能过剩问题已经出台了许多文件，例如2013年在不同层面上先后下发了《关于坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张的通知》、《关于加快推进重点行业企业兼并重组的指导意见》、《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》、《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》等。下一步出台新的政策措施时，要加强对这些已有政策的配套、协调和完善，充分发挥政策的协同效应。

（执笔人：赵昌文、马骏、周健奇、许召元、范保群、马淑萍）