2．介绍

2002年7月16日，布什总统颁布了《国土安全国家战略》。这是一部动员和组织整个国家保护美国本土安全以防恐怖主义攻击的全面战略。它传达了一个“基于与国会、州和地方政府、私营部门及美国人民共同承担责任并通力合作的原则”的全面方案。这项工作确实需要举国上下同心协力，绝不是联邦政府单独所能应付的。

《国土安全国家战略》定义了“国土安全”，提出了一个基于三个国家目标的战略框架。这三个国家目标按优先次序是：（1）阻止恐怖分子在美国境内的攻击；（2）减轻美国面对恐怖活动的脆弱性；（3）将所发生的攻击造成的损失和恢复代价降至最低。

为了达到这些目标，《国土安全国家战略》把我们的国土安全工作分列了六个关键领域：情报和预警、边境和运输安全、国内的反恐活动，保护关键基础设施和重要资产、防范灾难性恐怖活动以及能源防范和响应。

《关键基础设施和重要资产的物理保护国家战略》（以下简称“本战略”）为《国土安全国家战略》提出的一个核心任务领域（通过保护关键基础设施和重要资产减轻国家面对恐怖活动的脆弱性）推动了制定战略规划的进程。它确定了一系列明确的国家目标和目的，概述了加强对于公共卫生和公众安全、国家安全、政府运作、经济稳定和公众信心来说至关重要的基础设施和资产保护的指导方针。它还提供了一个统一的框架，确定了近期开展重点保护工作和调整资源配置的具体方案。最为重要的是，它为政府、工业界和公众各行其责、共同保护我们的关键基础设施和资产的合作环境打下了一个基础。

本战略认识到，作为对2001年9月11日世贸中心和五角大楼遭受攻击事件的反应，全国的公共和私营实体采取了很多重要措施以改善其关键设施、系统和功能的安全状况。在这些努力的基础上，本战略为在关键基础设施和重要资产保护中起重要作用的联邦部门和机构指明了方向。它同时还对州和地方政府、私营部门实体和全美各地相关人士提出了所应采取的措施，用以加强我们共同的基础设施和资产的安全。从这个角度看，本战略属于并适用于整个国家，而绝非仅仅针对联邦政府及其组成部门和机构。

本战略是《保护网络空间的国家战略》的补充。后者侧重于互联信息系统和网络的识别、评估和保护。物理保护战略和网络保护战略有着共同的根本性政策目标和原则，它们一起构成了通向国土安全核心任务领域之一的道路。

新任务

发生在世贸中心和五角大楼的“9·11”事件表明，我们的国家在恐怖主义集中强大力量实施大规模破坏的威胁面前有多么脆弱。这天发生的事件同时还证明，我们的恐怖主义敌人在制定和执行计划上多么有决心和耐心、手段有多么狡猾。具有讽刺意味的是，我们自由社会的基本特征极大地方便了恐怖分子的行动和策略，同时也阻碍了我们预防、阻止或减轻恐怖活动造成危害的能力。基于这些事实，在全国范围内实施全面物理保护势在必行。

保护美国的关键基础设施和重要资产是一项重大挑战。我们国家的关键基础设施和重要资产涉及错综复杂、种类繁多且相互依赖的设备、系统和功能，面对各种各样的威胁显得非常脆弱。巨大的数量、广泛的分布以及高度互联的性质，使它们成为恐怖分子可以得到无限回报的攻击目标。潜在目标的庞大规模和广泛范围，使我们不可能随时对它们施以全面保护，令其免受任何可能的威胁。当我们为某一类目标设计保护措施时，我们的恐怖主义敌人很可能正聚焦在另一类目标上。要想取得更佳效果，我们的国家保护战略就必须建立在全面了解这些复杂性的基础上，唯有如此，我们才能制定和实施重点突出的行动计划。

确定终极战略目标

要想勾勒出国家保护工作的初步重点框架，我们就必须认识到，作为基础设施部门组成成分的资产、系统和功能并非一律都是“关键”的，从全国或主要地区的角度看尤其如此。

本战略的第一大目标是确定并稳妥保护那些我们认为对于国家级公共卫生和公众安全、政府运作、经济和国家稳定以及公众信心至为“关键”的资产、系统和功能。我们必须对国家级关键性设施、系统和功能进行重点分明的综合评估，同时对各基础设施部门防范工作实施监控。联邦政府将与州和地方政府及私营部门密切合作，建立确定国家级关键性的统一方法。这种方法将侧重于开展重点活动和开发抵御恐怖主义威胁的一致措施。

本战略的第二大目标是确保面临具体威胁的基础设施和资产的保护工作得以顺利实施。联邦、州和地方政府及私营部门必须密切合作，开发全面评估和预警的流程和系统，以确保受威胁资产及时得到预先警告。这些实体必须进一步合作，以集中力量应对预料中的威胁。

最后，我们在保护关键基础设施和资产同时还必须认识到，关键性是随时间、风险和市场的变化而不断演变的。为了更好地保护最重要的设备、系统和功能，我们应该能够预计到，恐怖主义敌人也会把他们破坏的目标转移到在他们看来保护措施比较薄弱、更有可能产生预期打击后果的地方。因此，本战略的第三大目标是通过各方合作的措施和方案确保其他那些有可能随着时间的推移而吸引敌人动心的潜在目标。本战略的侧重点是为主要公共和私营部门的利益相关人创造一个环境，使他们得以在其中根据各自的责任、资格和能力更好地保护他们控制的基础设施和资产。

本战略的最后三章详述了我们行将施行的跨部门以及针对具体部门的重点解决方案，目的是使所有类别的关键基础设施和重要资产都能得到最完善的国家级保护。

国土安全和基础设施保护：共同的责任

美国关键基础设施和重要资产的保护要求出现一种全国上下通力合作的全新转变。国土安全与历史上定义的国家安全在基本原则上是完全不同的。历史上，保护美国需要向境外派遣军队。我们通过地理意义上的“保护邻近地区的安全”来保护我们自己。执行这种任务的能力和责任大都归属于联邦政府。

国际恐怖主义在我们境内的出现，使国内安全的警戒线移到了美国本土地区。面对“9·11”事件，现在的保护国土任务需要真正意义上的“保护邻近地区安全”。保卫祖国以防恐怖主义威胁需要我们恰当配置和使用内在资源。我们社会的开放性和多样性、全体公民的个人权利和自由以及我们政府的联邦制度，决定了实施安全保卫的框架结构。

联邦政府如果单独行动，它必然缺乏对国土安全威胁做出反应和实施有效保护所必需的综合工具和能力。因此，为了抵御恐怖主义对我们的关键基础设施和重要资产的威胁，我们必须充分利用与我们处于同一新战线的实体——地方机构及组成国家关键基础设施部门的私营部门实体的资源和力量。

这种史无前例的合作的形成，需要彻底改变冷战时期形成的心态。这方面的努力必须取得成功，而且还要长时间保持下去。本战略为如何实现这一全国范围合作提供了一个起始点。

对于这种堪称典范的新型全国合作，本战略将进一步起重要推动作用，将就紧迫的恐怖主义威胁以及政府和工业界在保护工作中应该承担什么责任对公众进行宣传教育并努力实现现实的预期。公众对本战略的理解和接受至关重要。只有预期清晰明了并且能够实现，美国公众的回应和支持才能即便在遭受恐怖主义攻击后也能长期保持。

本战略简述

本战略涵盖范围广大而又注重细节。以下各章为更全面地保护我们的关键基础设施和重要资产应该采取哪些具体的重点行动勾勒出一幅蓝图。

（1）情况分析

本章论述了关键基础设施和重要资产作为国家经济稳定、政府运作、国防、公共卫生和公众安全以及公众信心的基础所扮演的角色。它详细阐明了恐怖主义的特征以及我们为保护国家关键基础设施和重要资产免受威胁所要面对的挑战。

（2）国家政策和指导方针

本章阐述了支持本战略的国家政策和指导方针以及我们通过合作实施的行动方案。

（3）通过有组织的合作保护关键基础设施和重要资产

本章为我们的国家级关键基础设施和重要资产保护工作提出了一个组织结构。它还阐明了重要公共和私营部门的作用和责任，并为跨部门、跨辖区的基础设施和资产保护提供了一个合作框架。

（4）跨部门的安全重点

本章阐述了关键性的跨部门问题、行动的障碍以及克服障碍的步骤。它介绍了加强合作、降低成本和通过杠杆推动关键问题领域取得最大效果所需采取的行动。这些方案也构成了一个框架，使我们得以在其中将联邦预算的资源配置到关键基础设施和重要资产的保护任务中。

（5）关键基础设施保护

本章概述了《国土安全国家战略》确认的关键基础设施部门的保护重点。这方面的综述旨在突出各部门需要重点关注的紧迫问题。每个联邦领导部门和机构都将制定相应的规划和计划，帮助实施或改进这些重点部门方案。

（6）重要资产保护

本章概述了水坝、核电站、国家纪念碑和标志性建筑物等特有设施的保护事宜。这些设施如果在最糟糕的情况下遭到攻击，会对公众的健康和安全和/或公众的信心造成重大影响。

（7）总结

本章总结了全面确保关键基础设施和重要资产安全所需采取的步骤。