B.11
建设卓越的全球城市

——上海的现状与展望

梅晓颖

摘要：2017年12月，国务院批复原则同意《上海市城市总体规划（2017-2035年）》，规划提出到2020年上海建成具有全球影响力的科技创新中心基本框架，基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市；2035年基本建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市；2050年全面建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。全球城市指在世界经济或城市网络中作为中心，对全球政治、经济、文化有一定控制力和影响力的城市。目前，上海在国际各大城市间的地位虽然逐步上升，但距成为卓越的全球城市仍有一定差距，需要在创新之城、人文之城和生态之城的建设上继续添油加力。

关键词：上海 全球卓越城市 城市规划

前言

2017年8月，上海市政府公示了《上海市城市总体规划（2016-2040年）》草案，首次提出上海要建设“卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市”的发展目标。《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（以下简称“上海2035”）在2017年12月获国务院批复原则同意，并由上海市政府于2018年1月正式公布，正式提出将上海建设成为“卓越的全球城市”的发展目标。“上海2035”提出，到2020年上海建成具有全球影响力的科技创新中心基本框架，基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市；2035年基本建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市；2050年全面建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。本文将介绍什么是卓越的全球城市及上海的目标，梳理上海现有的发展成果，并基于建成“卓越的全球城市”需要满足的条件分析上海未来的发展方向。

一 全球城市概念及指标

全球城市（Global City）有时也称世界城市（World City）或世界中心（World Center），指在世界经济或城市网络中作为中心的城市，对全球政治、经济、文化有一定的控制力和影响力，通常是跨国公司和国际机构集中地、世界主要的金融中心和贸易中心、区域级的交通信息枢纽、国际文化的交流中心、具有独特人文精神的城市。全球城市的概念由哥伦比亚大学社会学教授萨斯基娅·萨森（Saskia Sassen）在1991年出版的《全球城市：纽约、伦敦、东京》（The Global City: New York, London, Tokyo）中首先提出。Sassen指出，虽然全球化带来了大量小型金融市场的诞生，但是行业上层的控制和管理渐渐集中于几个领头的金融市场，且随着经济全球化的深入，中心功能越来越会集聚在几个特定的地方，这些地方就是全球城市。如果将世界金融和经济看成一张网络，所谓的全球城市就是其中最突出的几个节点，这些城市对全球的经济和金融网络有着重要的影响力，且这种影响力往往会辐射到政治、文化等领域。《崛起中的全球城市：理论框架及中国模式研究》和《全球城市：演化原理与上海2050》的作者周振华认为，城市化、全球化、技术变革特别是信息化三股力量重塑着世界城市的发展格局，城市在全球化的背景下成为跨境要素流动的节点，从而形成世界城市网络，而全球城市就是这个网络中主要或基本的节点，对全球资源流动和配置起着重要的战略作用。目前，最广为人知的全球城市有美国纽约、英国伦敦、日本东京和法国巴黎。

迄今有不少机构研究并发布了关于全球城市的排名，这些排名从不同的角度（包括经济、金融、文化等）使用了不同的度量方法来衡量各城市的全球性，其中主要的有全球化和世界城市研究小组（Globalization and World Cities Research Network, GaWC）发布的全球城市排名研究、隶属日本森纪念基金会的城市战略研究所发布的“全球实力城市指数”和咨询公司科尔尼（A. T. Kearney）发布的“全球城市指数”等。本文将主要介绍GaWC的全球城市排名研究和城市战略研究所发布的“全球实力城市指数”。由于这两项研究基于不同的指标和标准对全球主要城市进行分类，得出的结论略有差异。特别的，两项研究的结论对上海在全球城市中的地位有不同的看法。

1．GaWC关于全球城市的看法

GaWC认为世界城市网络通常可以分为三层——作为网络层的全球经济、作为节点层的城市、作为副节点层的服务公司。研究认为，正是服务公司的活动形成了全球经济网络，因此GaWC基于当地广告、金融、法律、管理等服务企业的战略活动将世界级城市分为Alpha、Beta、Gamma和服务充足四个类别，共12个等级。表1列出了GaWC最近三次（2010年、2012年、2016年）发布的全球城市排名中Alpha+ +城市与Alpha+城市。如表1所示，伦敦和纽约成为双寡头式的全球城市，GaWC将它们称为“双卓越全球城市”；香港、上海在三次报告中都处于Alpha+的地位，北京从2012年开始也被划入Alpha+级城市范围。事实上，自2008年起，上海就开始被划入Alpha+级城市，而Alpha+级城市被GaWC认为是那些与伦敦和纽约互补的其他高度整合且满足亚太地区高端服务要求的城市。因此，根据GaWC的研究，可以认为上海已经步入亚太地区的区域性全球城市行列。虽然上海在过去的大约20年中取得了十足的进步（在2000年GaWC的研究中，上海处于Alpha-的水平），但是以GaWC的标准来看，距离建成高度全球化的全球城市，尤其是“卓越的”全球城市，仍有一定距离，需要继续吸引及鼓励服务型企业和相关配套的产业到上海发展。

2．全球实力城市指数（Global Power City Index, GPCI）

隶属日本森纪念基金会的城市战略研究所自2008年起每年颁布《全球实力城市指数年报》，评估世界主要城市吸引来自世界各地的商业和个人的综合实力，并根据评估结果为世界主要城市排名。GPCI从6个城市功能[经济、研发（R&D）、文化交流、宜居度、环境、便利度（国内、国际交通便利度）] 和5个城市活动主要参与者（管理者、研究者、艺术家、游客、居民）的角度来评估一座城市的综合实力。和GaWC专门关注城市的金融或经济发展不同，GPCI涵盖的范围更广，包括了城市的商业、文化、生活等方面，更全面地评价了被测城市的实力和发展潜力。

如表2所示，2015年到2017年中，GPCI得分最高的前五座城市稳定在伦敦、纽约、东京、巴黎、新加坡中，上海的排名则在第12～17位徘徊，与全球最具实力的前10座城市相比仍有差距。根据GPCI的研究结果，虽然上海在经济和便利度上得分较高，但其他四个方面（R&D、文化交流、宜居度、环境）与发展较好的城市相比仍有差距，这几个方面恰好是“上海2035”着重提出要建设的。以2017年为例，在以经济发展和营商环境等为子指标的“经济”这一项中，上海在44座最具实力和发展潜力的城市中排名第5位，这与GaWC的研究中上海排名较高的结论一致。同时，上海在以国际交通网络、国内城际交通便利度等为子指标的“便利度”一项中位列第3，总得分与位列第一的巴黎仅差21.3分（巴黎得分245.3分，第二名伦敦得分244.0分，上海得分224.0分），且上海在2015年排名第7，2016年排名第4，说明在交通方面上海已逐年取得进步，且发展得较为完善，在国际上也属于交通发达的城市。然而，相较于经济和便利度指标方面上海的不俗表现，在其他四个方面上海却亟待加强。2017年，上海在R&D、文化交流、宜居度和环境四个指标上分别位于第18、17、38和41位，尤其是在R&D这一项上，虽然排名与其他几项相比不太糟糕，但得分仅为这一项得分最高的纽约的约1/3（纽约得分183.7分，上海得分61.7分）。因此，若要建设“卓越的”全球城市，根据GPCI的指标，上海除了要继续发展经济外，更要在研发投资、文化交流投资、便民项目投资上加大力度。

从GPCI的指标来看，其对城市的评价范围已经超过了Sassen最初提出的针对财富聚集程度和金融、经济影响力的“全球城市”概念，相对的，GaWC的研究更符合“全球城市”最初的定义。然而，事实上要成为全球城市不仅需要着力发展城市的金融、经济，更需要发展一系列的配套产业以支撑并服务金融、经济的发展，以及加大R&D投入和吸引各行业的人才来保证金融、经济具备持续发展的潜力。同时，根据“上海2035”，上海建设的卓越的全球城市不仅以卓越的金融、经济发展为目标，也是一座卓越的具有人文气息的全球城市。因此，GPCI对城市的评估对上海建设卓越的全球城市具有重要的指导意义。

二 “上海2035”目标

“上海2035”提出上海在2035年要“基本建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”。在这个总目标下，“上海2035”可分为三个分目标，即建设“创新之城”，建设“人文之城”和建设“生态之城”。

为建设创新之城，上海要坚持功能领先、区域一体的发展理念，努力提升全球城市核心功能，追求枢纽门户地位的稳步提升，实现交通服务能力不断优化，促进就业创业环境快速形成。具体地说，为实现这些目标，“上海2035”指出，在2035年上海的R&D支出要占全市地区生产总值（GDP）的5.5%，金融业增加值占上海市GDP的18%，年入境境外旅客总量达到1400万人次，产业基地内用于先进制造业发展的工业用地不低于150平方公里；出入境客流比例达到38%，国际集装箱中转比例达到13%，高速无线数据通信网络覆盖率达到100%；基本实现对10万人以上的新市镇轨道交通站点的全覆盖，中心城平均通勤时间不超过40分钟；创新群体占就业人口的比例大幅增加，新增住房中政府机构和企业持有的租赁性住房比例达到20%。

为建设人文之城，上海要坚持开放包容、以人为本的发展理念，努力构建多元融合的15分钟社区生活圈（即社区公共服务设施15分钟步行可达），保护风格独特的历史遗产，塑造特色凸显的城乡风貌，同时培育兼收并蓄的文化氛围。从数据来看，2035年上海社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率达到99%，400平方米以上的公园和广场等公共开放空间的5分钟步行可达覆盖率达到90%；建成2000公里左右的骨干绿岛；文化类从业人员占就业总人口的比例达10%。

为建设生态之城，上海要坚持生态优先、睿智增长的发展理念，积极应对气候变化，营造绿色开放的生态网络，建设科学全面的环保治理体系，形成稳定高效的综合防灾能力。具体来看，到2035年，上海要提高可再生能源占一次能源供应的比例，碳排放总量较2025年峰值下降5%；建设用地总面积锁定在3200平方公里内，生态用地（含绿化广场用地）占陆域面积的比例不低于60%，森林覆盖率达到23%，人均公园绿地面积达到13平方米以上；细颗粒物（PM2.5）年均浓度控制在25微克/立方米左右，水（环境）功能区达标率达到100%，实现原生垃圾零填埋；应急避难场所人均避难面积达到2.0平方米以上。

“上海2035”中对于上海未来的发展模式尤其强调底线约束。在迈向卓越的全球城市过程中，由于资源约束，上海的发展模式必须守住人口规模、土地资源、生态环境、安全保障四个方面的底线。“上海2035”指出，到2035年常住人口规模保持在2500万人左右，建设用地总规模不超过3200平方公里，保有耕地180万亩，永久基本农田保护在150万亩以上，单位GDP建设用地使用面积不大于4.2公顷/亿元。通过严守以上几个指标，在优化人口结构、提高土地利用率、锚固生态基底、保障生产安全和运行安全的基础上促进上海发展成为卓越的全球城市。

此外，在以“卓越的全球城市”为目标的发展过程中，上海不仅以自身发展为目标，也将积极响应“一带一路”、长江经济带、长江三角洲城市群协同发展等国家战略并作为未来发展框架中的一个重要组成部分，争取形成“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间体系。对于上海来说，在成为世界城市网络中一个重要节点的同时，发挥作为都市圈中心城市的辐射带动作用是建设全球城市，尤其是卓越的全球城市的重要意义之一。如果只是孤立发展，而忽略与周边同城化都市圈的协同发展，不仅限制了上海自身的发展潜能，也不符合上海“长三角城市群的核心城市和 ‘一带一路’建设桥头堡”的定位。

从上文阐述的“上海2035”的目标来看，比起GaWC，GPCI的指标更符合上海的发展目标，上海将从经济、研发、文化交流、宜居度、环境、便利度五个方面着力发展而不是仅关注经济领域。

三 上海建设卓越的全球城市现状

本文第一部分介绍了“全球城市”的概念及国际机构对上海城市发展的评估。国际机构也在总体上对上海的发展做了评估，在文章的这部分将针对上海的总体发展和第二部分中介绍的“上海2035”提出的目标从各个角度对上海目前的发展情况做一梳理。

1．上海总体经济发展情况

根据上海市统计局的数据，2018年上半年，上海GDP与上年同期相比增长了6.9%，其中第一产业下降了5.0%，第二、第三产业分别增长5.8%和7.4%，第一、第二、第三产业的产值分别为38.15亿元、4758.03亿元、10761.97亿元。无论是从总量还是从增长率来看，经济上上海都更依赖第三产业，且这一情况仍有持续的趋势。特别的，在第三产业中，交通运输、仓储和邮政业的增长率为14.3%，几乎是第三产业总体增长率的两倍；第二产业中，新能源汽车、生物、新一代信息技术等战略性新兴产业的增速较快，2018年上半年增速分别达到29.6%、15.0%和14.2%，远高于第二产业总体增长率。据统计，2018年上半年，上海全市固定资产投资总额较上年同期上升6.0%，外商直接投资较上年同期增长18.1%，商品销售总额较上年同期增长7.8%，全市居民人均可支配收入较上年同期实际增长7.5%，全市新增就业岗位比上年同期多3.51万个，登记失业人数较上年同期减少2.21万人，这些数据都表明上海的经济处于有活力的状态，仍有继续增长的潜力。总的来说，2018年上半年上海经济发展稳中有进，新兴产业发展迅猛，上海经济结构（尤其是第二产业）正在向以具有创新力的新兴产业为主体转型。

2．“上海2035”分目标现状

如前文所述，“上海2035”对于建设创新之城、人文之城、生态之城提出了若干子目标。文章的这部分将根据上海在部分分目标上的发展现状简要分析上海在建设卓越的全球城市时需要着重注意的方面。

如图1所示，2013年至2017年的五年中，上海用于R&D的经费支出占上海市GDP的比重逐年上升，2013年为3.49%，2017年达到3.78%，平均每年以0.0725%的速度在增加。如果往后的年份上海R&D支出占GDP的比重继续以这个速度增加，在2035年将达到5.085%，大约恰好能够达到“上海2035”设定的5.5%的目标，因此上海在R&D经费支出方面至少需要保持目前的增速才能够达成目标。

据上海市统计局统计，2018年上半年上海金融业增加值占GDP的18.75%，而“上海2035”要求2035年金融业占上海GDP的比重达到18%左右，这意味着在这一点上上海已经达到目标。但是，就目前来看，金融业增长的速度没有上海经济总体增长的速度快（2018年上半年上海金融业增长率为5.2%，GDP增长率为6.9%），因此在未来的发展阶段中，上海需要改善金融业的结构，为金融业注入新的增长动力以保持金融业的增长势头。

“上海2035”将“年入境境外旅客总量达到1400万人次左右”作为上海2035年需要达到的目标之一，即平均每月有116.67万人次左右的境外旅客到沪旅游。2018年1月至8月，上海国际旅游入境人数达到571.87万人次，平均每月境外入境游客约71.48万人次。如图2所示，在过去的约6年中，上海国际旅游入境人数增长率波动较大，2013年较2012年入境游客人数甚至有所下降，这表明上海对外来游客的吸引力仍需加强，要做到这一点上海需要继续塑造城市文化品牌，扩大文化影响力。

为了塑造城市文化品牌，激发社会文化活力，扩大文化影响力，“上海2035”提出，到2035年文化类从业人员占就业总人口的比例要达到10%左右。根据《上海统计年鉴2017》，2016年上海文化、体育和娱乐业从业人员占全社会各行业从业人员约0.84%，距2035年达到10%的目标仍有一定差距。

上海不仅在文化建设上需进一步加强，在环境治理上也仍道阻且长。如前文所述，“上海2035”提出到2035年上海的碳排放总量较2025年峰值下降5%。然而，黄蕊等及常征和潘克西的研究都表明上海可能在2040年前后碳排放量才达到峰值，此前碳排放量有每年增加的趋势。因此，上海亟须改善自身的发展模式，包括经济发展模式、居民生活方式等，如果上海继续以目前的方式发展，在碳排放上面临的减排压力将会越来越大。此外，在环境保护方面“上海2035”也对森林覆盖率提出要求，即需达到23%左右。截至2018年4月，上海森林覆盖率达16.2%，预计2020年覆盖率将达到18%，压力相对减排而言较轻。

表3总结了上海在R&D、金融业等方面的发展现状与“上海2035”在这几个方面的目标。通过对比发现，相对来说上海在经济建设方面的压力较小，比起发展更需要优化现有的经济结构和经济发展模式；在文化和生态建设上上海面临着不小的压力，在保持经济发展水平的基础上上海需要改变经济发展模式（如提高能源利用率、促进文化产业的发展等）以更好地协调文化与生态建设。

四 上海建设卓越的全球城市总结与展望

历史上，上海共发布过四版城市总体规划，分别为1949年上海市都市计划、1959版上海城市总体规划、1986版上海城市总体规划和2001版上海城市总体规划，其中1986版和2001版得到了国务院的批复同意。1949年上海市都市计划确定上海为全国最大的工商业中心之一和中国与国际的金融中心，其“卫星城”和“环城绿带”的设计思路为上海今后的地理布局奠定了基础。1956版上海城市总体规划将“工业进一步向高、精、大、尖的方向发展，不断提高劳动生产率，使上海在生产、文化、科学、艺术等方面建设成为世界上最先进美丽的城市之一”作为上海的发展目标，在发展工业的基础上继续加强卫星城镇的建设。1986版总规是上海第一个经过国务院批准的总体规划，这次规划将上海的城市性质定位为“我国的经济中心之一，是重要的国际港口城市”，同时国务院批复上海为“我国最重要的工业基地之一”“我国最大的港口和重要的经济、科技、贸易、信息和文化中心”“应当把上海建设成为太平洋西岸最大的经济和贸易中心之一”，此外，这次总规也开始强调每个卫星城的城市功能。2001年国务院原则批复同意了2001版上海城市总规。2001版总规的目标年限是到2020年，在这一时期上海开始不再专注第二产业的发展，经济结构逐渐从第二产业为主转向第三产业为主。2001版总规中国务院明确“上海是我国重要的经济中心和航运中心，国家历史文化名城”，且提出上海要“建成社会主义现代化国际大都市，国际经济、金融、贸易、航运中心之一”。

历次的上海城市总体规划中，国家和上海市政府对上海的定位从国内工业基地逐渐变成国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运四个中心，但建设上海这座城市的重心始终放在经济领域。“上海2035”，即上海正在经历的2017版总规，却不甚强调大力发展经济，而主要关注创新、人文、生态的建设。经过前四次总规，上海已经过了大力发展经济的阶段，经济基础已打好，剩下的是改善经济结构以增强经济发展的潜力，以免后继乏力，要做到这一点创新必不可少，且这里的创新不仅指技术进步（包括资本技术进步和人力资本技术进步）等生产层面的创新，也包括制度、理念等意识形态上的创新。在前几次规划中，国家对上海的定位主要在于以经济为代表的四个中心，虽然也提出要厚植上海这座城市的文化底蕴及注意生态平衡，但最重要的目标和实际行动仍放在经济建设上。现如今，上海的经济建设已从快速发展阶段步入稳步发展阶段，经济基础既已基本建设好，也就是时候建设人文等上层建筑以及打造适宜市民居住的生态宜居之城。建设卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，也要求上海承担在更高层次代表国家参与国际竞争的历史责任。

如前文所述，无论是GaWC的研究，GPCI对全球主要城市在各指标上的排名，还是上海现状与“上海2035”的对比，都显示出上海在软实力上的欠缺。虽然各类分析都得出上海的经济或金融发展、便利度（主要通过交通基础设施反映）等硬指标上都已处于国际一流的水平，但在创新、文化、生态等软实力上却处于相对落后的水平，这也是上海建设卓越的全球城市需要重点攻克的短板。

尽管上海在经济上已经取得了一定成绩，在全国各城市中处于领先地位，但较世界最发达的城市（伦敦、纽约、巴黎、东京等）仍有差距，在金融领域的影响力依然需要扩大，创新以提高经济发展效率是缩小差距的一个重要手段。创新需要吸引足够多的各行业人才，以及能够支撑这些人才从事创新活动的其他行业从业人员，而要吸引各行各业的劳动力则需要上海这座城市有足以满足这些人员需求的基础设施，包括交通、医疗、教育等方面的基础设施。对于一座城市来说，打造成为创新之城不仅需要鼓励“创新”这一项活动，更需要建立起包含“创新”的一整条活动链来支撑并服务创新活动。因此对于上海来说，建设创新之城不可避免地要建立起一条完整的活动链或者说价值链来为创新创造条件。

土地等不可再生资源是有限的，而建设卓越的全球城市难免要开发更多的土地，这给上海的进一步发展带来了挑战。目前，上海土地的开发强度已超过50%，远高于其他全球城市，其中法国大巴黎地区的开发强度为21%，英国大伦敦地区为23.7%，日本东京都市圈为29%；同时，上海各地区的土地容积率却普遍较低，即使是基础设施较完善的浦东金桥开发区平均容积率也仅有0.7。在未来，上海在继续发展经济、建设人文社区、保护生态环境的过程中不可避免地需要继续扩大建设用地，提高开发强度，但最终现有土地将无法满足需求，而提高容积率能够较好地缓解这一问题。虽然过高的容积率可能会导致城市拥挤不堪，但合理规划每一个区域的功能划分可以有效地避免容积率过高带来的过度拥挤。为了建设成一座卓越的全球城市，上海需要达成的目标之一就是打造宜居、宜业、宜学、宜游的社区（即上文提到的15分钟社区生活圈），在土地有限的情况下提高土地容积率，在同一区域内融入多种功能是必要的。

建设更可持续的生态之城可以认为是依托于建设创新之城与人文之城的。科技方面的创新为构建清洁低碳、安全高效的能源体系提供了条件。在全社会推广低碳环保的生产生活方式要求这样的生产生活方式低成本且简单易用，否则难以在全社会推广开来，而要做到这一点唯有靠创新。除此之外，合理地规划城市空间布局（如使各功能区间的通勤可利用公共交通完成）和建筑布局（如完善雨水排水体系）也有助于建设可持续发展的生态之城。事实上，上海建设卓越的全球城市的三个分目标——建设创新之城、人文之城、生态之城之间并不独立，实现其中一个目标的过程往往对其他两个目标也有影响。

全球城市是全球城市网络中最基本也是最重要的节点，而卓越的全球城市则是这些重要节点中影响力最大的城市。在建设卓越的全球城市方面上海依然存在许多不足，尤其是在人文建设和生态建设上与其他全球城市有一定差距。迈向卓越的全球城市，上海仍需要在多方面进行战略思考，补足自身的建设短板。