B.8 全球城市环境污染治理的国际比较及启示

张希栋

摘要：全球城市除了经济发展水平较高以外，在城市环境治理方面也走在全球的前列。本文在梳理伦敦、纽约、东京城市环境治理历程的基础上，总结了全球城市环境治理的经验模式。全球城市环境治理模式为上海城市环境治理提供了经验借鉴。上海在城市环境治理过程中，需要完善法律法规体系建设、加强政府宏观战略引导、完善市场体制机制建设、发挥第三方的积极作用、以建设卓越的全球城市为契机推动城市环境治理。

关键词：全球城市 环境治理 国际比较 经验启示

改革开放以来，中国经济发展以大量资源消耗及环境污染为代价，经济可持续发展面临挑战。中国城市在发展过程中出现诸多环境问题，如雾霾天气、垃圾围城、水体黑臭、近岸海域污染等，引起了政府、社会公众的强烈关注。严重的城市环境污染问题要求中国在城市发展过程中，要转变“高消耗、高污染”的经济发展模式，加强城市总体规划，深入推进大型城市精细化环境治理。本文对发达国家全球城市环境治理的历史背景和不同治理模式进行分析，对其在环境治理方面取得的成功经验深入研究，为上海在打造卓越的全球城市过程中提供超大型城市环境治理的建议，从而实现上海打造生态之城的战略目标。

一 全球城市环境治理的背景

西方发达国家经过两次工业革命后，工业发展迅猛，生产力得到极大提升，对能源的消费需求增长迅速。一方面，西方发达国家在经济建设方面取得了巨大的成就，人民生活水平较高；另一方面，城市发展过程中出现的环境污染问题对居民身体健康产生了严重的负面影响。尤其是在工业发展的起步阶段，世界能源消费结构以煤为主，而煤炭的清洁利用技术以及相关的管理手段落后，导致英国伦敦、美国芝加哥在20世纪上半叶遭受了严重的煤烟污染。而环境污染事故频发，对城市居民的健康安全造成威胁，环境污染导致了居民患病人数增加并有持续扩大的趋势。一方面工业发展的起步阶段对环境污染的认识不足；另一方面污染主要来源于煤炭、石油化工行业，城市环境污染仍然处于可控范围之内，因而并未引起城市管理者的重视。

随着城市工业化的逐步推进，环境污染问题越来越严重，英国伦敦是较为典型的例子。伦敦市工业发达，但是工业生产导致的大气污染物排放强度较大，每年均有较长时间的雾霾天气，尤其是冬天城市居民需要取暖，燃烧大量的煤炭，更进一步加重了空气污染。长期累积的城市环境污染最终导致了“伦敦烟雾事件”的产生，这一污染事件使得伦敦居民的健康受到严重影响，据统计，伦敦市民约有4000多人在此次环境污染事件中丧生。城市环境污染的严重性及不可控性让城市管理者意识到必须采取系统的管理措施来应对城市环境污染。

随着学界对城市环境治理理论的深入研究，结合西方发达国家对城市环境治理的实践，人类在城市环境治理方面积累了丰富的经验，为具有后发优势的城市如上海在城市环境治理方面提供了宝贵的经验参考。

二 全球城市环境治理的国际比较

全球城市包括伦敦、纽约、东京等超大型城市。“全球城市”概念于1991年由美国经济学家萨森（Saskia Sassen）在《全球城市：纽约、伦敦、东京》中提出。目前学界对全球城市的界定尚未形成共识，但是一般认为全球城市是全球经济体系在城市层面的空间表达，是协调和控制全球经济活动的中枢，也是国际性的政治、文化中心。全球城市在城市发展过程中遇到诸多环境问题，包括大气污染、水污染以及土壤污染等问题。在面临环境污染问题时，该如何对城市环境进行治理，本节对伦敦、纽约、东京等全球城市环境治理历程进行了总结。

（一）伦敦

1．环境公害治理阶段（1950～1970年）

随着工业化逐步深化，伦敦的能源产量和消耗量增加迅速，城市的空气污染问题越发严重。面对这一问题，伦敦市制定了相应的环境战略，采取了一系列政策措施。城市环境治理主要包括了控制污染物排放和分区管理这两个方面。

伦敦的空气污染问题主要是烟雾问题，其本质是能源利用问题。因此，伦敦对大气污染物的排放控制主要通过优化能源消费结构来实现，主要是加大对煤气、电力、天然气以及经过处理的固体无污染燃料的使用。对设备进行更新，采用闭路型锅炉，降低了烧煤的空气污染物排放；对商店、房屋等的烟囱进行改造或扩建，提高烟囱的高度；全面禁止排放黑烟；划定烟尘控制区；对壁炉改造产生的费用制定补贴政策。

此外，伦敦在水污染治理、城市垃圾处理以及城市绿化方面也均付诸努力。如在水污染治理方面，伦敦修建了众多污水处理厂，并对污水处理厂进行现代化改造，从而提高污水处理效率；在城市垃圾处理方面，对原本的垃圾处理厂进行改造，提高垃圾处理能力；在城市绿化方面，修建城市绿化带，防止城市扩张。

2．工业污染治理阶段（1971～1990年）

经过了环境公害治理阶段，伦敦的空气污染问题有所好转，但是伦敦发达的工业对空气环境依然造成了严重的负面影响。面对这一问题，伦敦市主要从改善能源消费结构、调整产业结构、优化城市人口布局这三个方面治理工业污染。

在改善能源消费结构方面，伦敦市提高了清洁能源如天然气、电力在能源消费结构中的比重，同时采取政府补贴的方式帮助居民以及相关企业对锅炉、燃具进行改造，以增加清洁能源的消费比重，从而使得能源消费结构中煤炭的消费比重降低而清洁能源的消费比重大幅上升。在调整产业结构方面，伦敦着力提高生产性服务业的比重，主要是降低制造业的劳动需求，增加银行、保险以及金融等生产性服务业的劳动需求，实现了就业人口从制造业向服务业的转移。在优化城市人口布局方面，伦敦市着力疏散中心城区人口，在城郊地区修建卫星城，完善卫星城基础设施建设并给予补贴以及相关优惠措施，从而吸引城区居民向卫星城转移。

3．环境标准建设阶段（1991～2000年）

伦敦市经过工业污染治理阶段，市区主要是服务业，工业主要分布在城市外围地区，城市环境污染的压力大大降低。但是也出现了一些新兴的环境污染问题，主要是随着城市发展水平的提升，主要污染源发生了变化，由原本的工业污染源转变为以汽车为代表的移动污染源。

这一时期主要是针对空气质量标准制定相应规则，在标准制定过程中参考欧盟空气质量框架指令，制定了国家的空气质量标准、空气质量目标以及空气质量标准实施的具体措施。如英国的《空气质量标准》对空气污染物如二氧化硫、悬浮颗粒物以及二氧化氮浓度标准的制定均参考了欧盟指导标准。同时还建立了评估反馈机制，1995年出台的《环境法》就要求地方政府对空气质量进行评估，如果不能达标则需要相应地方政府在一定视线范围内采取可行措施改善空气质量。此外，伦敦还建立了空气污染的监测网络体系，为实时空气质量监测提供数据支持。

通过国家层面出台的法律法规，制定了空气质量的相应标准。伦敦市在治理城市汽车尾气污染方面进行了相关探索，如对道路空气质量进行监测，对城市交通进行科学管理，加大公共交通服务供给力度，加强城市绿地建设等。通过一系列措施的实行，伦敦市空气质量明显好转。

4．低碳城市建设阶段（2001～2011年）

随着全球气候变化问题日益得到重视，发达国家对温室气体减排给予了极大的关注。作为发达国家的一员，英国也在着力推进城市的绿色化、低碳化。2006年，伦敦成立了伦敦气候变化署，显示了气候变化问题在伦敦市环境治理中的重要地位。

为了应对气候变化，伦敦从整体层面制定了城市空间发展的战略规划，将气候变化作为伦敦需要应对的重要环境问题之一。采取的对策主要包括：提高建筑设计标准，降低建筑物排放；提高现有建筑的可持续标准，实现节能减排的目的；增加清洁能源使用，降低化石能源使用，提高清洁能源的使用比重；增加城市公共绿化；对城市建筑进行绿化。此外，伦敦市还继续加强对城市交通的管理，通过创新性的征收拥挤税的政策对城市私家车进行收费以缓解城市交通拥挤问题，同时推行低污染排放区政策，加快污染严重的车辆更新换代。

5．智慧化发展阶段（2012年至今）

经过了前述几轮的城市环境治理阶段，伦敦市的城市环境质量已经处于较高水平。但是未来，伦敦市的人口将会快速增长，预计到2030年左右，伦敦市人口将会达到1000万人左右。那么，伦敦市未来应该从哪些方面着手提高城市环境治理能力呢？对此，伦敦市于2013年与2014年分别发布了《智慧伦敦规划》《伦敦基础设施规划2050》，旨在将伦敦建成智慧化的全球城市。具体而言，主要包括城市环境管理更加智慧和城市发展更加绿色这两个目标。

要达到上述目标，需要采取以下主要措施：第一，智慧化资源利用，应用智能电网技术等管理伦敦市水、电、气等资源利用，提高资源利用效率；第二，智慧化垃圾处理，利用数据及现代技术创新，促进垃圾回收利用；第三，智慧化交通管理，推进高新技术应用，如运用LED技术对车流进行管理，推广智能交通信号灯的应用；第四，智慧化商业发展，如电子商务等新兴产业带来的拥堵和污染问题，需要创新性地采取激励机制、技术手段、商业模式等消除负面影响；第五，完善基础设施建设，综合考虑气候变化等因素，在建设城市基础设施的基础上还要增加绿色基础设施的建设。

（二）纽约

1．环境公害治理阶段（1950～1970年）

1950～1970年，作为美国最大城市之一的纽约数次爆发严重的雾霾污染问题，对纽约居民的身体健康造成严重威胁。这一阶段，纽约市制定了相应的环境治理战略，采取了一系列政策措施。主要是通过制定法律法规，从整体层面对个人、企业的行为进行规范，然后辅之以具体的政策措施，推动污染物减排。

在法律法规方面：1966年颁布了空气控制法令，确立了纽约市空气污染控制代码（APCC），规定了相关标准，同时要求逐步取消烟煤使用，升级市政及私人垃圾焚烧炉，并禁止新建建筑安装焚烧炉。在政府政策方面：一方面，对城市采取分区制改革，对城市制造业用地建立绩效标准，包括建立烟雾、粉尘、颗粒物等污染物的排放标准，通过分区制改革对控制环境公害起到了一定作用；另一方面，调整城市产业结构，通过一系列法令的实施，提高了制造业的环保成本，制造业的劳动需求降低，而生产性服务业的劳动需求增加，产业结构得到了重新调整。此外，纽约市在水环境污染治理方面也采取了相应的措施，主要是兴建污水处理厂，提高污水处理能力。

2．生态环境推进阶段（1971～2000年）

经过了环境公害治理阶段，纽约市空气和水环境质量有所提升，但是依然存在许多生态环境问题。包括空气质量不达标；饮用水水质不达标；汽车污染问题突出；森林、农田、湿地被侵占，生态环境受到破坏。

纽约市从水环境、声环境以及大气环境等方面对城市环境进行治理。一是水环境污染治理。1972年国会通过《清洁水法》，1988年《联邦海洋倾倒法》生效。完善城市管道建设，促进污水收集，加强水质监测、兴建污水处理厂。建立水质监测网络体系，增加水质监测站点以及污染物指标。二是噪声污染治理。1992年，纽约市对噪声进行测量并规定控制标准，1997年又出台《噪声防治法》，对噪声的惩罚力度加大。三是大气污染治理。从国家层面上，美国对空气污染物的排放标准以及空气质量标准进行提升；在纽约市层面，则对能源消费结构进行调整，降低了煤炭的消费比重，增加了天然气、可再生能源的消费比重。

3．低碳城市建设阶段（2001～2010年）

随着全球气候变化对纽约的影响日益显现，如气温升高、海平面上升、降雨量增加等，纽约市在温室气体减排方面也做出了一些努力。

2001年，纽约市提出“规划纽约2030”计划，其中一个重要目标就是在2030年纽约市的温室气体排放量相比于2005年降低30%。为了达到这一目标，纽约市对空气环境的管制更为严格，包括对燃料油的质量标准提高要求、增加市政车队清洁能源的使用、合理分区降低交通出行需求、增加天然气以及可再生能源的使用等。此外，还加强了对空气质量的监测。通过对街道空气污染状况的测量，总结空气污染物的主要来源。2009年的调查结果表明，以燃料油为燃烧炉原料的建筑物附近污染物浓度偏高，从而使得政府在消除污染物方面有了明确的方向。

4．弹性城市建设阶段（2011年至今）

经过前述阶段生态环境的治理，纽约市生态环境质量有了相当大的改善，并且达到了较高水平。但受到气候变化影响，自然灾害增多，对城市的社会、经济、环境均带来了严重的负面影响，为了应对这一问题，纽约市开始提出建设弹性城市，从而在面对压力或环境冲击时，城市能够快速恢复各项功能，具有较强的抗灾害风险能力。

纽约弹性城市建设在2007年就已提出，但是直到2013年6月，纽约发布《更加强壮、更富弹性的纽约》，正式开始了综合应对气候变化的弹性城市计划，强调了纽约市对抗自然灾害的能力，主要目标在于提高纽约对可能出现的复杂变化做出准备、响应、修复的能力。主要包括海岸线保护、建筑物、经济、保险、公用事业、液态燃料、医疗卫生、社区准备和响应、通信设施、交通、公共绿地、环境保护、补救、给排水以及其他相关领域。2015年，纽约又发布了《一个纽约——一个强壮、适宜的城市》，深化了纽约应对气候变化的弹性城市建设。主要聚焦于城市社区功能、气候项目推进、土地利用政策等。

（三）东京

1．环境公害治理阶段（1950～1975年）

二战结束后，受到美国管制、资金缺乏、技术落后以及制度不完善等因素影响，日本在1950年之前经济发展缓慢。随着世界格局逐步变化，1950年后，美苏冷战开始，朝鲜战争爆发，美国对日政策变化，东京工业经济开始高速增长。

随着经济迅速发展，人口和产业开始集中。日本在1958年实施了第一次首都圈规划，并在1959年实施工业控制法，对工业和大学设施等新增项目进行控制。可是缺乏统筹规划，市区内环境状况虽有所缓解，但东京周边地区环境出现恶化。环境公害事件频发，如东京黑烟事件、熊本县的水俣病事件等，对居民的身体健康产生了严重的负面影响。随着东京人口、产业进一步集聚，环境质量整体状况令人担忧。1968年，日本实施第二次首都圈规划。同时由于国际石油供应危机，日本进行能源战略调整，出台了替代石油的法律法规，使得一些企业向日本以外国家转移。这一时期的环境问题依然聚焦于传统产业污染。随着人们对环境问题认识的逐渐深入，各种环境质量标准得以设立并得到改进，环境监测体系逐渐建立，环境管理制度不断完善，东京都公害局于1970年成立。日本于1967年出台了《公害对策基本法》，尽管在实际发展中，经济增长依然处于主要地位，但是对环境保护与治理的意识逐步得到加强。

2．综合环境治理阶段（1976～2000年）

这一时期，东京的产业结构呈现知识密集型特点，经济呈现稳定增长的态势。在日本城市化进程中，1973年左右从向东京圈、大阪圈、名古屋圈“三极”集聚转为向东京圈“一极”集聚。此外，东京工业企业外移，生产性服务业发展良好，使得人口更加趋于集中。因而，东京的环境压力凸显，污染类型也随之出现变化，从工业污染向生活污染转变。

针对新时期城市环境污染的特点，东京对城市环境治理采取的措施主要包括三个方面：强调污染总量控制、加强污染源头防控、进行城市规划调整。一是强调污染总量控制。东京于1980年成立东京都环保局，对于东京环境问题从整体层面进行统筹规划，对东京污染物进行总量控制，改善环境质量取得实效，大气环境质量、水环境质量均有所提升。二是加强污染源头防控。以往东京在治理城市污染问题时，主要采取末端治理的方式，但是取得的效果并不理想。1980年，《东京都环境影响评价条例》发布，对社会经济行为产生的环境影响进行预先评价，审查社会经济行为进行的合理性，有效避免了损害生态环境的经济行为，加强了污染源头防控。三是进行城市规划调整。1976年与1986年东京分别进行了第三次与第四次首都圈规划，其重点均在于调整东京市区过高的人口密度，发展城市副中心，形成新的产业增长点，将东京市区的部分产业和功能转移到城市副中心，缓解中心城区的压力。通过第三次与第四次首都圈规划，东京都人口占整个都市圈的人口比重有所下降，而东京市区附近琦玉县、千叶县以及神奈川县三县的人口比重则有所上升，在东京人口持续增加的背景下呈现出由中心向外围拓展的特点，极大地缓解了东京市区的环境治理压力。

3．低碳城市建设阶段（2001～2013年）

21世纪以后，东京第二产业占比缩减至15%以内，人口增长放缓，工业用地以及商业用地面积下降。随着国际社会对温室气体排放的持续关注，东京致力于降低温室气体排放，实施低碳能源发展战略。

东京为此做出了不懈努力，主要体现在三个方面。一是进行国际合作。1997年，《京都议定书》签订。为此，东京除了继续推进原本城市环境治理，还重点加强温室气体减排，实施低碳能源发展战略。二是制定环境规划。东京在城市整体层面上统筹考量，先后制定《十年后东京》（2006）、《东京都气候变化战略》（2007）、《东京都环境基本规划》（2008）、《2020年的东京都》（2011）等环境规划，这些城市层面的东京环境规划不仅为东京在应对气候变化、低碳化发展方面提供了路径支持，也为东京的大气污染治理、水环境污染治理以及垃圾处理等各类环境污染治理提供了方向。三是建立市场机制。2010年东京开始构建城市级的碳排放交易体系（TCTP），采取的是总量体系交易的模式，设定不同主体的碳排放总量，再分配给受管控的主体，主体根据配额以及排放情况进行交易。实施碳排放交易体系后，东京参与主体履约率较高，减排取得了明显的效果。

4．新的可持续发展阶段（2014年至今）

经过了前述几轮的城市环境治理阶段，东京市的城市环境质量水平显著提升。但是随着东京成为2020年奥运会承办城市，届时将会有众多的运动员及游客汇聚于此，东京在世界各国人民眼中的形象对于东京至关重要。为此，东京市2014年发布《创造未来：东京都长期愿景》，目标是合理应对城市挑战，确保城市可持续发展，将东京建成全球一流的国际大都市。

要达到这一发展目标，东京市主要从四个方面着手。一是能源利用智慧化。在提高清洁能源利用的基础上，采用高效的能源管理措施，如采用家庭能源管理系统、企业热电系统等，将东京打造成为节能城市。二是城市发展生态化。增加城市绿色空间，包括城市绿地、建筑、公共空间等；提高城市污染物治理能力，包括污水处理能力、垃圾处理能力；进一步降低污染物排放。三是提高基础设施保障能力。一方面，完善基础设施建设；另一方面，利用尖端技术对基础设施进行维护。四是优化城市结构。建设紧凑型社区，提高居民就医、购物、教育等的可达性，满足不同年龄个体的生活需求。

三 全球城市环境治理的模式

城市环境治理是一项系统工程，包括城市规划、产业布局、政策导向、法律法规等方面，因而会对城市社会经济发展产生深刻的影响。同时由于不同国家的政治体制、发展阶段、文化背景、战略定位各不相同，在城市环境治理方面采取的模式不尽相同。通过上述对伦敦、纽约、东京城市环境治理的进程分析来看，全球城市环境治理模式归纳起来主要有三个层面，如图1所示。

（一）政府

在政府层面，通过制定环境法律法规、产业规划、排放标准以及环境政策等对城市环境治理进行统筹考虑，通过政府不同部门及其所属的各级管理部门具体执行，实现对城市环境治理从顶层设计到基层监管的结合。

在城市环境治理层面，政府是环境治理的主体，产生污染的企业或个人是环境治理的客体。政府进行城市环境治理的特点主要表现为三个方面。首先，政府在城市环境治理过程中起主导作用，并且决定了城市环境治理的方向。政府对城市发展过程中面临的问题进行宏观把握，从而制定相应的对策措施，同时为了避免类似问题的再次发生，将会对社会经济主体制定相应的法律法规、环保标准以及行为准则，对产生污染的企业或个人起到约束作用。其次，政府是城市环境治理的具体执行者。政府在制定环境保护相关规则后，将会由相关政府部门的下属部门执行相应的政策。当遇到具体的环境污染问题时，将由相应的政府部门对环境污染的程度、损害进行鉴定，由司法部门对责任人进行惩处，对环境污染事件中的利益相关方进行协调等。最后，政府在城市环境治理过程中存在失效的情形。政府在城市环境治理方面占有绝对的主导地位，但是政府在治理城市环境过程中也可能存在问题，如政府并不掌握环境治理的所有信息、基层政府与上级政府存在矛盾、政府部门权责不清等，导致政府不能有效地推进城市环境治理。

（二）市场

市场在城市环境治理中的作用是配置资源。通过建立完善的市场机制，促进环境治理所需的人力、资金、技术等要素流向对其支付意愿较高的产业部门，让“看不见的手”引导企业、社会公众自发参与城市环境治理。

市场机制通过调动不同企业、个人的积极性来治理城市环境。市场对城市环境治理的作用主要表现在三个方面。首先，市场能够对城市环境治理所需要的资本、技术、人才等要素进行更有效的配置。其次，可充分利用市场机制中企业、公众的风险偏好、供需关系、竞争机制等提高城市环境治理的效率，减小城市环境治理的成本，促进城市环境治理高效、有序、稳步推进。最后，城市环境治理的市场机制运行离不开政府的支持。城市环境治理采取的市场机制措施包括：资源环境税、财政补贴、排放权交易等。一方面市场化的措施需要政府进行顶层设计，合理制定税率、补贴标准以及交易规则等政策；另一方面，市场化手段的顺利实施还要依赖于完善的法律制度保障。

（三）多元主体

城市环境治理不仅依赖于政府，还依赖于企业、居民以及第三方等多元主体。因此，充分调动不同主体治理城市环境的积极性对城市环境治理具有重要意义。多元主体在一定的社会规则下，能够通过调控人们的行为，维护城市环境。多元主体参与城市环境治理的特点在于主体的“多元”性，但是政府应当作为城市环境治理的主导，引导其他主体在不同层次上共同治理城市环境。政府的作用依然是最为关键的，包括前文分析的政府在城市环境治理中的作用，政府制定的城市规划、产业政策、环保标准等。这些顶层设计对于建立公平高效的市场机制，发挥市场以及多元主体在城市环境治理中的作用具有重要意义。

多元主体对于城市环境治理而言，不同主体发挥的作用各不相同，但是又都能较好相互融合、彼此共生，形成互补。政府主要负责制定宏观政策以及相应标准，此外还包括完善公共基础设施，建立市场机制，纠正市场失灵，制定相应的损害补偿管理办法，对受损害者的利益进行补偿。社会组织如企业协会，通过参考政府的相关文件，制定企业的环境保护标准，在环境污染问题上与政府、企业、社会公众进行沟通，寻求符合绝大多数人利益的对策。社会公众以及第三方机构则发挥其具有广泛性、普遍性的特点，及时发现城市环境治理中的相关问题，充分发挥监督作用。

四 全球城市环境治理对上海城市环境治理的启示

从全球城市环境治理的历程来看，均是经历了经济快速发展阶段的环境污染严重、环境治理能力较低到经济平稳发展阶段的环境污染降低、环境治理能力提升的过程。相比于其他全球城市，上海具有一定的后发优势，如何学习借鉴发达国家全球城市环境治理策略，对上海提升城市环境治理能力具有重要意义。

本文梳理了全球城市环境治理的历程，并在此基础上总结全球城市环境治理的模式，认为全球城市环境治理对上海具有以下几点启示。

（一）完善法律法规体系建设

法律法规对于城市环境治理具有基础性的作用，有效约束和规范了社会个体、企业以及相关组织的行为。美国、英国、日本在城市环境治理过程中，均出台了一系列法律法规，规范了纽约、伦敦、东京的城市环境治理行为。一方面，法律法规为城市环境管理提供了标准，对社会主体的行为在何种情况下处罚、给予多大程度的处罚、如何进行处罚、由谁进行处罚均做出了详细的规定，为社会的行为规范划下了法律红线；另一方面，环境保护法律法规需要宣传，政府在普法的过程中，对象是居民，普及的法律是最基本也是必须了解的法律，有助于在全社会范围内提高居民的环境保护法律意识，当外在的环境保护法律法规内化为居民的价值观，整个社会就会形成环境保护的良好风气，城市环境治理难度就会降低。

（二）加强政府宏观战略引导

城市环境治理不仅是治理城市环境问题，而且要站在城市发展的角度，解决如何在保护好生态环境的条件下促进社会经济发展的问题。生态环境保护与社会经济发展并非相互对立，需要政府发挥宏观战略引导作用，减轻城市发展对生态环境的压力，提高城市环境治理能力，促进环境保护与经济发展形成良性互动的发展格局。第一，城市环境治理压力受到城市发展的影响，城市发展越合理，城市环境治理压力越小，反之亦然。因而政府需要在宏观层面上调控城市的发展，在产业结构、社区建设、交通管理以及城市规划等方面制定科学的政策措施。东京在这方面最为明显，如东京先后五次进行首都圈规划，对城市功能进行均等化疏解，显著降低了东京的城市环境治理压力。第二，以城市能源战略转型促进城市环境治理能力提升。如纽约、伦敦、东京在发展过程中均非常重视调整能源消费结构，降低煤炭、石油等高碳化石能源的使用，增加天然气以及可再生能源的使用比重，显著改善了城市空气环境质量。第三，政府需要提高城市环境治理的能力，政府在城市环境治理队伍建设、资金支持以及技术应用等方面要加强支持力度。

（三）完善市场体制机制建设

城市环境治理是一项复杂的系统工程，需要政府、企业以及社会公众相互配合，共同治理城市环境。然而，政府能够在宏观层面上对城市环境治理进行引导，也可以通过构建法律法规树立环境保护的底线，但是如何调动社会主体治理城市环境的主动性也是个问题，而市场机制则能够解决这一问题。一方面，市场机制能够充分发挥“看不见的手”的作用，引导资本、技术以及人才等要素流向对其支付意愿较高的部门，促进城市环境治理要素资源的可得性；另一方面，市场机制能够促进企业将环境因素纳入企业的生产成本函数，在企业生产成本最小化、利润最大化的目标导引下，企业将会做出对环境损害最小的生产运营决策。

（四）发挥第三方的积极作用

城市环境治理不仅需要政府参与，而且需要社会多元主体共同参与，环境第三方由于其相对中立的地位，在城市环境治理过程中具有不可替代的作用。上海作为中国改革开放的排头兵和创新发展的先行者，持续简政放权，着力构建法制型政府，为第三方的孕育和发展提供了有利条件。下一步，政府需要为第三方的有序发展提供良好的制度环境，在一定的规则框架下规范第三方的行为，合理采纳第三方的建议，重视第三方反映的问题，充分发挥第三方联系政府、企业以及社会公众的桥梁作用。此外，第三方也要提高自身的管理水平、技术水平，促进政府治理能力提升，维护社会公众环境权益。

（五）以建设卓越的全球城市为契机促进城市环境治理

站在新的历史时期，全球城市的发展迈入了新的阶段。纽约提出要建设弹性城市、伦敦提出要建设智慧化城市、东京提出要建设新的可持续发展的城市，这些发展计划体现出全球城市的发展趋势，“上海2035”的目标正是建设卓越的全球城市，上海需要以此为契机推动城市环境治理能力提升。具体而言，主要包括以下三个方面。一是资源利用智慧化。应用现代信息技术、数字化管理技术支持类似智能电网技术的大规模应用，促进包括能源在内的各类资源的高效利用。二是基础设施建设绿色化。为应对气候变化带来的自然生态环境风险，要进一步提升上海应对环境风险的能力，建设城市生态水系、雨污分离管网以及绿化带等，将上海建成弹性城市。三是城市环境管理精细化。运用大数据、物联网、云计算、地理信息系统、虚拟现实等对不同城区的不同类型的环境问题提供个性化的解决方案，对城市环境进行科学的管理与监测，提升环境应急管理处置能力，全方位提升城市环境管理能力。

参考文献

曹莉萍、周冯琦：《纽约弹性城市建设经验及其对上海的启示》，《生态学报》2018年第1期。

陈海秋：《转型期中国城市环境治理的模式选择与制度创新研究》，《城市管理与科技》2010年第2期。

邓集文：《试论中国城市环境治理的兴起》，《东南学术》2012年第3期。

刘召峰、周冯琦：《全球城市之东京的环境战略转型的经验与借鉴》，《中国环境管理》2017年第6期。

梅雪芹：《工业革命以来西方主要国家环境污染与治理的历史考察》，《世界历史》2000年第6期。

王林梅：《生态城市建设的国际经验研究》，《学术论坛》2013年第9期。

杨亚男：《西方发达国家城市环境治理模式及其启示》，《商业经济研究》2013年第31期。