B.11 全球城市环境经济协调发展的国际比较及启示

张文博

摘要：城市是经济发展和资源环境矛盾最为突出的地区，全球各大城市都经历了从产业转型升级到能源交通效率提升，再到系统推进环境经济协调的发展历程。综观全球城市推进环境经济协调发展的实践和经验可以发现，城市产业转型升级决定了经济发展的模式是否具有资源节约环境友好的特征，是城市环境经济能否协调发展的关键，城市的能源消耗和交通体系是环境经济矛盾的焦点和难点，城市的空间布局是城市生态环境的基底，政策制度创新是推动环境经济协调发展的保障。与全球城市相比，上海市仍然存在产业转型升级进程尚未完成、资源能源利用效率不高、城市生态环境质量尚待提升、环境经济协调战略起步较晚等问题，需要从产业生态化转型、能源利用效率提升、低碳交通体系建设和生态空间布局优化等领域系统推进城市绿色转型发展。

关键词：城市绿色转型 环境经济协调 全球城市 上海

城市是经济和产业的集聚中心，在集聚效应和规模经济的驱动下，全球各国的产业最初都在城市集中和集聚。产业和人口的集聚给城市造成严重的环境问题，20世纪全球城市都经历了惨痛的教训，“洛杉矶光化学烟雾事件”“伦敦烟雾事件”“日本水俣病事件”等都发生在城市。在认识到城市的环境问题后，全球城市纷纷制定环境保护战略，积极探索环境经济协调发展的路径，并取得了一系列经验和教训。上海在经济的高速发展和城市规模急剧扩张的过程中，资源环境的形势也日趋严峻，总结国外城市环境经济协调发展的成功经验，对比上海与国际先进水平的差距，有利于找到上海在城市发展中的短板和问题，使得上海在全球城市绿色转型发展的进程中实现后发赶超。

一 国外城市环境经济协调发展的成功经验

纽约、伦敦、东京等全球城市在发展中都曾暴露出严重的环境问题，也通过积极探索实现了成功的转型。从发展阶段和主要举措来看，主要有产业转型升级、能源结构调整、交通体系转型和生态空间建设四个方面的经验。

（一）以产业转型升级为核心的绿色发展经验

工业革命后，城市是重化工业、制造业等产业的集聚地，工业生产所需要的化石燃料、排放的化学污染物是导致城市资源环境问题的主要因素。英国作为的工业革命的发源地，是城市环境问题爆发最早的国家之一，随着城市资源环境状况恶化，城市的产业也出现衰退，失业问题逐步加剧，英国伯明翰曾在5年的时间内流失了近1/3的制造业，伦敦1952年爆发了著名的“伦敦烟雾事件”，期间空气中烟雾浓度的峰值达到了4460微克/立方米， SO2的浓度峰值达到3830微克/立方米，死亡人数超过4000人。在经济、环境和社会多重压力倒逼下，英国积极尝试通过产业结构调整和升级推动城市经济与资源环境协调发展。伦敦从1960年开始推动城市主导产业从重化工业向制造业和服务业转型，到20世纪80年代，伦敦的商品生产部门就业人数占比下降到29%，金融业的就业人数占比上升至23%，商务服务业就业岗位增加30%，1986年伦敦80%的就业岗位集中在服务业，仅有15%的就业岗位集中在制造业，产业结构的升级也带动了伦敦的污染物减排，伦敦二氧化硫的年均浓度从1950年的400微克/立方米，下降到1970年的50微克/立方米，在1992年已经下降到30微克/立方米。产业结构的转型升级对环境污染的改善作用显著。

利兹是英国的传统工业城市，在进行城市转型的战略设计时，利兹将生态环境保护作为重要的因素和目标，认为城市环境管理是城市重新定位的关键因素。20世纪90年代中期，利兹政府编制《利兹愿景：基于可持续发展的框架》（Vision for Leeds: A Framework for Sustainable Development），将环境的议题整合到城市的转型和治理工作中，1991年提出“绿色战略”（Green Strategy）对公共服务设施和基础设施的环境绩效进行提升和考核；由政府和企业合作建立“利兹环境事业论坛”（Leeds Environment Business Forum）、“利兹环境行动计划”（Leeds Environment Initiative）等对话体系和伙伴组织，推动环境问题的商讨和解决。以经济竞争力提升和生态重建双重目标为导向，实现城市的绿色发展。因其在城市绿色转型中的有益尝试，1993～1996年利兹被评为英国执行“环境城市”（Environmental Cities）计划最成功的城市之一；2000年被国际地方环境行动理事会推选为“全球地方行动奖”。

北美的五大湖城市群是北美制造业的核心区域，包括加拿大的多伦多、蒙特利尔，美国的底特律、克利夫兰、芝加哥等城市，与美国东北部大西洋沿岸的城市群共同支撑起美国的工业制造业。二战后，随着城市资源环境形势的恶化，城市人口逐渐流失，产业和经济也出现衰退，曾经繁华的都市圈逐步被美国西海岸的高新技术产业所超越，成为与加州的“阳光地带”形成鲜明对比的“铁锈地带”。经济转型、产业升级和环境保护成为这些城市的迫切需求。匹兹堡是“铁锈地带”典型城市，20世纪70年代，在经济危机和失业等社会问题的倒逼下，匹兹堡通过产业的转型升级带动城市的转型，从以钢铁和制造业为主逐步向服务业转型，通过产业的高技术改造，培育和发展教育、医疗、金融等服务业，逐步实现城市产业结构调整的“退二进三”，并以此为契机，优化城市空间格局，将工业区改建为居民住宅区和商业中心，依托教育和绿色环保优势吸引公司的总部入驻。

纽约市通过引导投资的重点和方向，推动产业的转型，2018年1月11日，纽约宣称未来要减少社保基金在化石能源方面的投资，从社保基金中剥离出投向化石能源的50亿美元。同时，纽约市长也宣称计划要求英国石油公司、美国化石能源公司支付赔偿，用于减少气候变化对居民的影响。通过减少投资、增加化石能源企业环境质量成本这两方面的举措倒逼城市产业的转型。

（二）以能源结构调整为重点的低碳发展经验

城市是资源能源的主要消费地，也是碳排放的主要来源地，用更多的可再生能源和清洁能源替代传统的化石能源，改善城市的能源消费结构，是多数城市缓解资源环境压力的共同选择。英国通过建立“碳信托基金”整合企业和公共部门资源，推动低碳技术的研发和应用，在英国的“碳信托基金会”与“能源节约基金会”联合推动下，英国开展了低碳城市项目，为城市的低碳转型提供专家和技术支撑，并在布里斯托、利兹和曼彻斯特三个城市率先编制低碳城市规划。布里斯托市的《气候保护与可持续能源战略行动计划》中，提出将能源利用作为控制碳排放的重点，通过推行能源适度消费、提升能源利用效率、推广可再生能源等途径实现低碳转型。伦敦也于2007年颁布了《市长应对气候变化的行动计划》，开展“低碳伦敦”建设。伦敦的“贝丁顿零化石能源发展”社区，通过推广太阳能，建设节能建筑，降低煤炭和石油等化石能源使用，建设“零碳社区”，目前已经成为全球能源转化和低碳建筑领域的标杆。

通过逐步减少和替代化石能源消费来实现经济和资源环境的协调，已经成为全球各个城市的共识。调整城市能源结构，使用更加清洁的能源，能够在保障经济发展和居民生活水平的同时，降低碳排放，减少城市发展的资源环境代价。瑞典的维克舒尔在全球率先实施了能源结构调整项目，1996年瑞典维克舒尔颁布了“维克舒尔零化石燃料计划”，通过逐步取消电力直接供热，提高环保型机动车采购和租赁比重，让环保型机动车享受免费停放优惠，向市民提供能源建议，在交通和道路设计中充分考虑自行车、公共交通系统等方式改变城市的能源消费结构。同时“维克舒尔零化石燃料计划”也包括了低碳发展理念的推广、公众能源消费意识提升、新能源消费需求的发掘等推动能源需求结构转型的内容。目前，瑞典的维克舒尔已经成为欧洲人均碳排放量最低的城市，“维克舒尔零化石燃料计划”的目标是在2025年实现碳排放量比1993年减少70%。

在调整能源结构的同时，提升能效也是降低城市总体能耗的重要举措，美国纽约市出台了绿色建筑税收减免政策和绿色建筑门槛，一方面对绿色建筑的开发实行税收抵扣政策，另一方面也要求建筑必须符合绿色建筑的标准，2005年纽约市规定造价200万美元以上的非住宅公共建筑、吸收1000万美元以上公共基金的私人建筑都要符合LEED标准。同时，纽约市也发起了能效计划，以立法的形式强制要求市政部门购买节能办公设备，替换路灯、灯塔等交通基础设施中的低效光源，替换公共住房项目中的低效电器等。

（三）以交通体系转型为核心的可持续发展经验

拥堵的交通是“城市病”的重要表现，汽车尾气也是造成城市的雾霾和增加碳排放的根源之一，根据相关组织的测算，英国空气污染总量的一半是由城市的道路交通所造成，因此城市交通的绿色转型也被视为城市绿色转型的关键环节之一。目前全球各大城市正在积极推广快速公交系统、新能源汽车、城市综合交通体系等构成的城市低碳高效交通系统。巴西南部巴拉那州首府库里蒂巴是城市快速交通系统的先行者，20世纪80年代，库里蒂巴市就推动公交系统整合，逐步形成由340条线路和1500余辆各类公交车构成的城市公共交通网。库里蒂巴市的公共交通系统也较早地运用信息技术，将公交车和公交站的信息通过移动通信设备接入本地网络，便于公共交通指挥中心根据实时数据调度车辆，优化配置公交资源，避免交通系统的局部拥堵，降低乘客等待时间。便捷高效的公共交通改变了人们的生活方式，在库里蒂巴这座总人口320万人、私家车保有量超过50万辆的城市，公交系统每天的客运量超过190万人次，只有不到三成的私家车主选择自己开车。公共交通系统的发展也明显改善了城市的生态环境，库里蒂巴市的人均燃油消耗量仅为巴西同等规模城市的75%左右，城市的空气污染指数也低于巴西的绝大多数城市。

纽约市实行公共交通优先的城市交通发展战略，来解决城市空间布局带来的通勤问题。纽约地铁全年24小时运营，并在同一条线路上设计3～4条并行轨道，分别供快车和慢车行驶，提高了地铁的运输效率。纽约市还积极倡导自行车出行和共享交通出行，纽约市的新泽西港务局和民间组织积极推动“共乘一辆车”活动，提高私家车的运行效率。纽约市公共交通优先的发展战略大大缓解了由于职住分离带来的交通负荷和通勤压力。

（四）以生态空间建设为核心的空间优化经验

随着城市规模的扩大和城市人口的增加，城市人居环境恶化、生态空间不断减少等问题不断加剧。城市中的河湖湿地在城市发展中，不仅被严重污染，而且往往会被建设用地和交通用地所侵占，韩国首尔的清溪川就是典型的例子，清溪川位于首尔的城市中心，在首尔工业化起步时期，清溪川受到严重污染，成为城市的排污道和“臭水沟”。随后出于首尔城市交通体系的建设需要，清溪川又被埋入地下，建成高架桥。2002年，首尔启动了清溪川生态修复工程，3年后清溪川重新流淌在首尔的市中心，成为首尔气温调节的“空调”、市民休憩娱乐的公园，在城市的生态系统中发挥着重要的功能。

巴黎在城市发展中较为重视利用城市空间规划来解决城市的交通和环境问题，巴黎于1956年在《巴黎地区国土开发计划》中，限定了城市的人口规模和城市建设用地范围，从而降低城市中心区人口和建筑密度。1962年又在全国的规划中重点保留了大巴黎地区的绿色森林生态系统。1964年大巴黎地区成立后，新的城市规划将塞纳河谷地作为保留绿地，并较早地运用了混合开发的思路，强调住宅区与就业空间分布、交通基础设施的协调配套。巴黎市区的“年人均交通耗能”是伦敦的1/2、多伦多的1/5、休斯敦的1/10。在20世纪90年代的城市规划中，巴黎将城市生态空间作为关注的重点，强调要在城市规划中兼顾建成空间、农业空间和自然空间。

伦敦早在20世纪50年代就启动了环城绿化带建设，在城市外围兴建了8～10英里的绿化带，面积约占大伦敦都市区面积的23%和大都市绿化带的15%，环城绿化带的建设也限制了城市的盲目扩张。伦敦在城市生态空间建设中十分重视利用废弃土地和建筑地营建绿色空间，2002～2009年伦敦的废弃土地下降了22%，建筑地利用面积增加了100公顷。屋顶绿化也是伦敦增绿的重要途径，据估计，在2008年，伦敦就已经实现了50万平方米的屋顶绿化。

二 上海环境经济协调发展与国际先进水平的对比

伴随着经济的高速发展和城市规模的急剧扩张，上海市的环境与经济发展矛盾日渐尖锐，上海从20世纪90年代开始重视城市的环境污染问题，在环境污染末端治理和城市环境改善方面做了大量的工作，并取得了突出成效。但由于起步时间晚、环境问题历史欠账多等，上海市在产业结构高端化水平、资源能源利用效率、整体环境质量等方面与各大全球城市仍然存在较大差距，在推进环境经济协调发展举措的系统性方面仍然相对落后，手段仍有待进一步丰富。

（一）产业转型升级进程

产业结构的特点是影响城市环境经济协调发展的重要因素，以制造业、重化工业为主的第二产业往往会消耗大量的资源和能源，并产生大量的环境污染物，导致城市发展与资源环境的矛盾加剧。上海曾是中国的工业中心和产业基地，产业结构中第二产业占比较高，环境污染严重，城市环境不断恶化。随着城市产业的演进和升级，上海开始步入去工业化的产业结构转型阶段，资源消耗低、环境污染少的服务业逐步在城市经济发展占据重要地位，这也从源头上遏制了上海环境恶化的趋势。但与其他全球城市相比，上海的产业结构优化升级起步较晚，转型升级的进程仍然相对落后。

从起步时间来看，1998年上海服务业就业人口数首次超过工业部门，就业人口比例达到41.2%，而纽约、伦敦、东京等全球城市早在20世纪五六十年代就开始了去工业化的进程，1977～1996年这20年，纽约制造业就业人口比例从21.9%下降至9%，下降了12.9个百分点；同期伦敦制造业就业人口比例从22%下降至8.4%，下降了13.6个百分点。而第三产业就业人口比例分别上升了25.6个和15.5个百分点。东京的去工业化进程相对滞后，制造业就业人口比例从1981年的21.26%下降至2006年9.74%。可以看出，上海在服务业占比大幅提升的时期，其他全球城市已经基本完成了去工业化进程，上海产业转型升级的起步时间远远晚于其他城市（见表1）。

从现状来看，上海的第三产业就业人口比例在2016年为63.46%（见表2），远低于纽约2010年的水平，与纽约1977年的第三产业就业人口比例相当，也低于东京2008年的水平。按照三次产业的产值比例来衡量，上海2016年的第三产业产值比例为69.8%，远远低于伦敦2008年的第三产业产值比例93.58%，与新加坡2016年的水平相当。从各大全球城市产业结构演进和升级的过程来看，以制造业为代表的第二产业就业人口在城市三次产业就业人口结构中所占的比例将持续下降，纽约、东京等城市制造业的就业人口比例将持续下降到10%左右，上海产业结构优化升级的进程尚未完成。

从三次产业的内部结构来看，以金融、保险、房地产业为代表的生产性服务业在上海仍然有提升和发展的空间。上海市2016年的金融、保险、房地产业就业人口比例为10.07%，而纽约在1977年和1996年的金融、保险、房地产业就业人口比例分别为15.9%和17%。上海生产性服务业就业人员比重与伦敦1977年的9.9%，日本2012年的9.3%相当。发达的全球城市中依然有相当比例的制造业，但制造业内部的结构也在不断演进和优化，都市型工业所占的比重不断提升。上海目前规模最大的五大制造业中没有都市型工业（见表3）。

与全球城市相比，上海的产业结构中仍然有相当比例是传统制造业，现代服务业的发展仍然有提升和演进的空间，产业结构优化升级的进程仍然相对落后，这意味着，上海仍需要在产业的高级化和绿色转型方面追赶全球城市。

（二）资源能源利用效率

较高的资源能源利用效率是全球城市促进环境经济协调发展，走上可持续发展道路的核心和关键。全球城市在能源消费强度、碳排放强度和土地开发利用强度方面都实现了较好的控制，能够以较小的能源环境代价实现经济的增长。上海在之前的发展阶段中经历了一段以高投入、高产出的粗放型发展模式为主的发展历程，城市的扩张速度较快，经济增长消耗的能源较多，产生的污染物和碳排放量也远远高于其他全球城市。在联合国人居署发布的《全球城市竞争力报告2017～2018》中，上海市的可持续竞争力排名27，低于纽约、伦敦、东京等传统全球城市，在2017年“全球实力城市指数”中，上海在生态系统建设、空气质量、自然环境水平等多项指标上都表现不佳。

虽然上海市已经采取了一系列转型发展的举措，但是由于在绿色转型方面的起步较晚，目前的发展效率仍然低于全球城市。上海的能源消费强度是东京的7.28倍、伦敦的14.3倍、纽约的3.1倍；碳排放强度是伦敦的6.77倍、纽约的8.9倍。上海的建设用地利用效率都低于东京、巴黎、伦敦、纽约等全球城市，2016年上海单位面积GDP为14.73万元/平方千米，低于香港2011年的水平（17.52万元/平方千米），建设用地利用效率与全球城市相比差距十分显著（见图1），说明上海在土地集约利用水平和产业附加值等方面与全球城市仍然存在较大的差距。

（三）城市生态环境质量

城市是环境和经济发展矛盾最为尖锐的地区，全球各大城市在发展过程中也经历了从环境质量下降到综合治理，再到全面绿色发展的演进历程，城市的环境质量也经历漫长的改善过程。将东京、伦敦、香港、巴黎等全球城市与上海进行比较，可反映出上海生态环境质量与全球城市的差距。

以空气质量来看，伦敦、巴黎、东京、新加坡等全球城市的主要空气污染物浓度均低于上海目前的水平。其中东京的二氧化硫（SO2）浓度在2013年已经达到2微克/立方米，远低于上海2016年的15微克/立方米；东京的二氧化氮（NO2）浓度在2013年为18微克/立方米，低于上海2016年的43微克/立方米，东京20113年的可吸入颗粒物（PM10）浓度大约是上海2013年的可吸入颗粒物浓度的1/4（见图2、表4、图3）。从三种污染物的浓度看，上海的环境质量相当于东京1990～2000年的水平，仍处于粗放式的环境治理向综合的环境管理迈进阶段。

上海与香港同为人口高度密集的大城市，但上海在空气质量方面依然相对落后，香港2015年的二氧化硫（SO2）浓度为11微克/立方米，低于上海的17微克/立方米；香港2015年的二氧化氮（NO2）浓度为55微克/立方米，高于上海的46微克/立方米；香港2015年的细颗粒物（PM2.5）浓度为38微克/立方米，低于上海的53微克/立方米；香港2015年的可吸入颗粒物（PM10）浓度为25微克/立方米，低于上海的69微克/立方米；香港2015年的四种空气污染物浓度，除了二氧化氮NO2之外均低于上海的水平（见图2、表4、表5、图3）。

从公共绿地面积和水环境质量来看，上海市人均公共绿地面积为7.83平方米/人，仅为纽约的1/3。上海市的水环境质量也与东京有较大差距，从化学需氧量、生化需氧量与溶解氧的指标看，东京主要河流都达到我国地表水Ⅰ类水标准，而上海市区的达标水质要求为Ⅴ类水，上海的地表水优于Ⅲ类的比例仅为29.2%。

目前上海的生态环境质量与各大全球城市相比依然有一定的差距，目前上海的水平大约相当于东京、中国香港等主要全球城市5～10年前的水平。从城市绿色发展所处的阶段来看，上海目前尚处于从城市环境综合治理迈向全面绿色发展的过渡阶段，绿色发展的系统性、环境治理的协同性尚需进一步加强。

（四）环境经济协调发展战略

与各大全球城市相比，上海市在推进环境经济协调发展中面临着起步较晚、环境治理历史欠账较多的问题。巴黎、东京、纽约等全球城市由于城市发展较早，在20世纪60年代就开始着力解决城市发展中面临的环境问题，巴黎早在1956年就在城市规划中对城市空间蔓延和人口规模增长做出了限制，并在1963年的巴黎大区城市规划中划定了生态用地。自20世纪70年代以来，生态城市理念就在美国展开了理念探索，并经历了理念探索、目标设定和应用、指标评价体系构建和试验、完善和务实推进四个发展阶段，实现了从构想和理念到城市发展目标和要求的转变，绿色发展的规划体系、环境治理体系已经基本完善。

上海市以绿色发展和生态文明建设作为城市发展指导思想的时间远远晚于其他全球城市。上海市对城市环境治理和保护最初体现在对五年规划中环境保护任务的落实和执行，“八五”和“九五”规划对城市环境的治理主要体现在控制工业污染物排放等领域，主要手段仍然集中在末端治理。由于上海环境基础设施建设的基础薄弱，城市环境污染治理的历史欠账过多，推进城市环境经济协调发展主要是以解决城市突出的环境问题为主要任务。与其他全球城市相比，上海市在城市产业绿色转型、低碳发展、生态空间优化等方面的尚未进行统筹规划和安排，与巴黎、伦敦、纽约等全球城市20世纪50年代的城市环境战略相类似。

进入21世纪以后，全球许多城市已经在可持续发展、能源节约、提升宜居性等方面展开了探索和实践。丹麦的哥本哈根、巴西的库里蒂巴、美国的伯克利、西雅图、萨克拉门托以及澳大利亚的布里斯班等都是生态城市建设的先行者。西雅图早在2004年就提出“可持续西雅图”（Sustainable Seattle）发展目标，波特兰在其城市规划中提出精明增长、Grey to Green等绿色发展思路。纽约在其城市规划中也将可持续和宜居性列入城市发展的五大目标，在城市战略和目标体系设定时，已经开始运用更新的理念和手段，呈现出建设行动系统化、参与主体多元化、运行管理信息化、先进技术手段普遍化的趋势，例如更加突出目标体系的公众参与性和政策导向性，强调其在提升公众生态意识、提高公众参与度、协调各类主体等方面的作用，在推进模式上更加注重系统性，强调参与主体多元化，强调先进技术手段的运用以及信息化管理，更加倾向于采用“目标—行动”路线的务实推进模式。

上海市在这一阶段仍处于由环境末端治理向系统治理转变的过程中，在《上海市城市总体规划（1999～2020年）》中仍然较为重视城市突出环境问题的治理，仍然以“环境保护三年行动计划”等行政手段为主要的推进方式。在城市生态环境建设方面，上海市这一阶段主要是通过公共绿地建设以点带面改善城市的生态空间，并将崇明生态岛建设作为城市生态空间预留和保护的重要行动，城市河道沿岸的环境治理和生态空间修复等历史遗留问题依然是这一阶段上海环境工作的重要内容。与巴黎、纽约等全球城市相比，上海在生态空间优化和保护方面的起步时间已经远远滞后，面临的问题和困难也更加复杂，治理手段也相对单一。在新一轮城市规划中，上海市提出了建设韧性生态之城的建设目标，推进环境经济协调发展的举措更加系统，上述问题正逐步得到解决。

三 国外城市环境经济协调发展对上海的启示

从国外城市推进环境经济协调发展的实践来看，各大全球城市都经历了从产业转型到能源交通效率提升，再到系统推进环境经济协调发展的历程。城市产业转型升级决定了经济发展的模式是否具有资源节约环境友好的特征，是城市环境经济能否协调发展的关键。在城市产业升级后，城市的能源消耗和交通体系成为环境经济矛盾的焦点和难点，国外许多城市都逐步将城市绿色转型的重点放在能源交通效率的提升。城市的空间布局是城市生态环境的基底，政策制度创新是推动环境经济协调发展的保障，新阶段城市绿色转型发展需要空间规划和制度创新等多措并举。

（一）产业转型升级是促进环境经济协调发展的根本途径

全球各大城市的整体环境质量改善，都伴随着产业的升级和演进。产业结构的演进使得经济增长的动力由资源驱动，转向劳动力、资本等要素驱动，再转向创新和人力资本驱动。这一趋势使得城市作为资源集聚中心的作用不断降低，以资源和能源兴起的城市大多在这一过程中不断衰退，并伴随有重化工业遗留的严重环境问题，美国的匹兹堡、英国的曼彻斯特、德国的鲁尔地区等都经历了这样过程。随着城市由资源集聚地向资本和劳动力等要素集聚地的转型，城市的产业逐步以资本和劳动力密集型产业为主，由此不仅带来了城市交通拥堵、人居环境恶化等问题；而且资本和劳动力密集的制造业往往资源、能源的消耗强度高，环境污染物排放量大，这一阶段城市的资源环境问题有所缓和，但仍然是环境经济矛盾最为尖锐的地区，城市的资源环境形势恶化的趋势并未扭转。

当产业演进步入创新和人力资本驱动的阶段，城市的主要作用转变为信息集散地和人力资本集聚地，以金融、商贸、技术服务业为代表的生产性服务业逐步成为城市经济增长的新动力，生产性服务业不仅具有资源节约环境友好的特征，而且还进一步细化了制造业的分工，使得制造业的生产、设计、集成等环节不再需要在空间上高度集聚，从而便于城市空间布局的调整和优化。纽约、伦敦、东京等城市都是在第三产业成为城市主导产业之后，才扭转了城市资源环境形势恶化的趋势。因此，城市环境经济协调发展的根本途径是以产业的转型升级带动城市经济发展方式的转变，通过培育和发展高技术产业、技术服务业、金融业、商贸业等现代服务业，充分发挥城市作为创新高地、信息集散地和人力资本集聚地的功能，实现资源节约和环境友好的经济增长，进而推动城市环境经济协调发展。

（二）能源交通效率提升是破解环境经济矛盾的重点

在城市有限的资源环境承载力条件下，城市不断扩张的经济和人口规模进一步增加了城市资源环境的负担。随着工业技术的进步和城市主导产业向服务业转型，城市主要环境污染源逐步从生产活动转向交通运输。由于城市人口激增、职住分离、消费水平提升等，城市的交通运输量出现爆发式增长，汽车数量也急剧增加，汽车尾气污染逐步成为城市环境污染的主要来源。以伦敦为例，20世纪70年代伦敦的汽车保有量约为170万辆，到20世纪80年代末已经增加到270万辆，到20世纪90年代，汽车尾气排放造成的伦敦大气污染已经超过燃煤。交通拥堵不仅带来了尾气污染和噪声污染，也占用了城市的土地资源。此外，人口激增还带来了额外的能源需求，建筑耗能和生活用能逐步超过工业用能，成为城市资源问题的新挑战。因此，在城市主导产业逐步转向服务业后，能源和交通问题将是城市环境经济协调发展的主要挑战。从国外城市的发展历程来看，许多城市都是在产业去工业化进程接近尾声的时候开始重视城市的交通污染问题，例如，伦敦1990年的制造业岗位数占就业岗位总数的比重为8.24%，基本完成了产业结构的转型，而同期汽车尾气排放也代替工业废气排放成为伦敦的主要大气污染源。上海目前虽然仍然处于向服务业转型的进程中，但汽车保有量、建筑能源消耗量都已经接近或超过巴黎、伦敦等城市，在未来的发展中面临的能源和交通问题十分严峻，需要将提升能源利用效率和交通运输效率作为城市发展新阶段的重点。

（三）空间布局优化是形成环境经济良性互动的基础

城市的空间布局是城市承载人口、产业的基础，科学合理的城市空间布局能够提升城市的交通运输效率和能源利用效率。从提升城市交通运输效率的角度来看，优化城市空间布局能够减少交通出行的需求，降低交通运输系统的压力。例如纽约曼哈顿地区较高的租金导致纽约许多居民的居住地和工作地分隔较远，产生巨大的通勤需求和交通压力，进而加剧了汽车尾气对大气的污染。基于这样的考虑，许多城市开始在城市开发中融入混合开发、以交通为导向等开发理念，通过将居住地和工作地混合规划，解决传统城市发展中职住分离的问题。从节能降耗的角度来看，优化城市空间布局能从根本上优化城市控温、采光需求，从而降低城市能耗和碳排放。传统工业城市的主要功能是为产业提供集聚地，从产业发展的角度出发，从城市生态本底出发进行城市空间布局规划，能够充分利用城市所在地光照条件、风力条件和气候条件，通过在城市规划中布局城市“风道”，优化绿地的形状和布局，降低城市建筑对自然的影响，减少城市建筑的能耗。

城市空间布局优化也能够与城市发展方式转型形成良性互动。随着城市的产业转型，城市主要功能由服务产业逐步转向服务居民，城市作为人力资本集聚地的作用日渐突出，在这样背景下，城市生态环境和人居环境成为城市竞争力的重要体现。应优化城市空间布局，改善城市的生态环境，提升城市的人居环境品质，从而为城市集聚人才创造良好的条件。生态城市、宜居城市等城市空间布局理念的提出和兴起，正是国外城市顺应城市发展趋势而做出的应对之策。

（四）政策制度创新是推动环境经济协调发展的保障

由于城市环境问题的外部性，城市环境经济协调发展往往需要政府的环境保护战略和相关政策制度来推进。国外城市在推进环境经济协调发展的过程中都将法律和制度作为主要手段，如英国在1956年颁布了世界上首部空气污染防治法案《清洁空气法》，并随后出台了《空气污染控制法》《环境保护法》《汽车燃料法》等一系列法律法规，纽约在1966年先于美国政府颁布了空气控制法令。法律法规为城市环境治理、规范排污行为提供了依据和保障，有效地遏制了城市环境恶化的趋势。环境战略和规划也是促进城市环境经济协调发展的重要保障，战略和规划明确了城市未来的发展方向，有效地引导各方主体的行为，如2007年纽约发布了《更绿色，更美好的纽约》、2007年东京发布了《东京都气候变化战略》等。此外，环保信息公开、排污权交易、环境责任制度等环境治理机制的创新也为促进城市环境经济协调发展提供了有力手段。

四 推进上海环境经济协调发展的路径措施

从上海与国外城市的对比可以发现，上海与各大全球城市在环境经济协调发展的水平上仍然存在差距，仍然面临着产业转型升级进程相对滞后、资源能源利用效率相对落后、生态环境质量有待提高等问题，需要在新一轮城市规划的指导下，进一步探索环境经济协调发展的路径。

（一）加快产业转型升级进程

大力发展现代服务业和高端智能制造业，推动经济发展由要素投入推动向创新驱动转变，加快经济发展与资源环境代价的脱钩进程。扩大信息服务业、金融业规模，增强信息服务业研发能力，支持和引导金融创新，逐步提升现代服务业的主体地位。立足上海科研院校优势，加强人才集聚，完善产学研协同创新机制，着力推动科技研发服务业发展，优化科技创新相关产业的发展环境。加快制造业的智能化、网络化转型，提升制造业的资源利用效率和生产弹性，重点支持3D打印、物联网、新材料等领域的产业发展。培育和发展创意设计、文化传媒、广告传媒等文化创意产业，推动科技、金融、贸易与文化跨界融合发展，加速信息和智力资源的流动和增值进程。着力培育基于物质产品的服务经济、共享经济，引导消费者更加关注产品使用环节的服务，支持租借使用、分时使用等新经济行业发展，控制全社会的物资消耗强度，缓解资源环境压力。

（二）全面提升能源利用效率

扎实推进重点领域节能减排，依托排污许可制、能源消费总量控制等节能减排手段，强化重点行业、重点领域的节能减排监督和核查工作，推动重点用能单位节能改造。加快可再生能源的应用和推广，进一步优化能源消费结构，逐步提升非化石能源占一次能源消费比重，降低单位GDP能源消耗。加快推进建筑节能工作，开展商务楼宇、政府部门大楼、企事业单位大楼等的用能情况调查，建设办公建筑和大型公共建筑能耗监测系统，全面掌握大型建筑的能耗情况。完善政府节能改造专项资金补贴机制，通过财政奖励、补贴等方式支持既有建筑节能改造，大力推广绿色建筑，开展建筑能效认证，鼓励楼宇通过合同能源管理方式实现节能改造。积极试点碳排放交易，运用市场手段促进企业低碳发展。依托低碳发展实践区建设，在城市开发中融入低碳理念，应用低碳技术，积极探索城市低碳发展的路径，开展传统商圈绿色改造、绿色建筑集中示范区、复合公共交通体系的建设试点。

（三）健全完善低碳交通体系

运用新媒体等市场营销手段大力宣传绿色低碳出行理念，将绿色出行与时尚健康的生活方式相结合进行倡导，提升居民绿色出行的积极性，引导居民选择公共交通和自行车出行。开展出行信息普查和调研，并在此基础上进一步优化公共交通线路，提升公共交通的频次和运力，提高公共交通出行的便捷性。探索试点定制公交服务，加快建立快速公共交通系统，着力推进公交枢纽站、公交专用道、“最后一公里”社区巴士和有轨电车建设，完善公共交通站点附近的交通配套设施。积极推进慢行交通系统建设，完善交通信号灯、路口等候通行标识、专用车道等自行车交通设施，增强自行车出行的便捷性和安全性。加强互联网租赁自行车的管理，建立非机动车管理测评机制，推动共享单车有序停放、定期维护，提升共享单车的安全性和规范性。探索践行交通拥堵收费制度、停车位总量限制办法、累进的停车收费制度，出台高峰期拥堵路段的交通管制和分流措施，进一步优化路网结构。鼓励推广新能源汽车，完善公共充电桩等新能源汽车的配套设施。

（四）优化城市生态空间格局

城市的规划和建设应当立足生态本底，依照自然环境和水文气候特征制定城市生态空间优化方案。划定城市的生态保护红线，保留城市中原有的自然斑块，保护好生态空间的存量；科学设计和增加城市的公园绿地和绿色生态廊道，充分利用建筑屋顶的空间做好城市增绿工程，对生态空间格局内的建筑等通过政府买断、补偿等方式进行配置。要重视新技术手段的运用，加快推进海绵城市建设，降低建筑和道路硬化对水循环的阻隔，将分布式能源生产与建筑以及城市基础设施相连，在改善城市景观的同时降低建筑能耗。