B.14 上海构建生活垃圾分类处理长效机制研究

刘新宇 张真

摘要：改革开放40年来，上海市政府相关部门一方面致力于完善垃圾分类资源化利用或安全处置的设施，更努力构建与优化垃圾分类投放的经济激励机制；尤其是2011年以来，上海在利用经济激励和社区治理机制推进居民生活垃圾分类中，取得了较大成绩，以“绿色账户”为代表的经济激励措施取得了初步成效。未来，上海还需要引入更有效的经济激励手段（如差别化垃圾收费机制），注重前端分类投放与后端分类处理设施之间的衔接，以及依靠社区治理强化制度能力建设。

关键词：上海 垃圾分类 长效机制

之所以要推进生活垃圾分类，其意义主要有以下两点。其一，是为了促进分类处理（资源化利用或安全处置），提高处理效率，带来废弃物再利用和最终处置设施负担减轻的双重效益。其二是为了控制垃圾的流向，使之不要流到不遵守相关环保标准的资源化利用或处置单位（其中许多是小作坊）；否则，正规垃圾处理单位“吃不饱”，难以产生规模效益，成本居高不下，经营难以为继，而小作坊却生意兴隆，污水横流、烟气四散、二次污染严重。此外，我们应当从广义的视角审视垃圾分类，即它包括上海市相关部门语境中的“大分流”和“小分类”两部分。所谓“大分流”是指在居民将垃圾投放到垃圾箱之前，已经有一部分再利用价值较高的垃圾（如纸张）通过废品收购等途径被分流掉了，而且这部分被分流的垃圾其规模明显大于居民要将其分类投放到垃圾箱的垃圾规模，故称“大分流”。所谓“小分类”，实际上是指对那些未被分流的、再利用价值偏低的垃圾进一步挖潜。

目前，上海的垃圾“分类投放-收运-处理”的难点在于经济动力不足。随着上海垃圾分类处理（资源化利用+安全处置）设施的欠账已经还上、缺口已经补上，上海垃圾分类处理的约束条件已经不在于设施，而在于居民缺乏垃圾分类投放的动力。若缺少有效应对策略，其后果不仅是居民生活垃圾分类投放率难以进一步提高，甚至会导致不分类投放行为的回潮。究其原因，在居民个体层面，投入大但收益非常有限使分类投放极有可能成为居民心目中“麻烦的事”。对于居民而言，不论是改变既有的混合投放习惯，还是在有限的居住空间内添置分类垃圾桶，抑或是在扔垃圾上花费更多时间，均是为垃圾分类投放付出的成本。与之相对应的“收益”主要包括两项：一是以全社会为受益对象的环保价值，该环保价值因其典型的公共物品属性而使普通的社区居民难以将其与日常生活相联系；二是经济收益，诸如对分类者的奖励或者差别化的生活垃圾收费机制（严格按标准分类者可减免收费）。目前，上海采取的是以“绿色账户”为代表的“分类-积分-兑换”模式，来对分类者进行奖励。然而，即便有“绿色账户”模式的存在，在实践中，对居民垃圾分类的经济激励也是微乎其微的。由此，成本显而易见，社会收益因不可量化而难以捉摸，实际的经济收益微乎其微，成本与收益的巨大反差极有可能对持续推进居民垃圾分类的事业造成“重创”。

更严重的是，在缺乏经济动力的情况下，缺乏垃圾分类意愿的氛围是具有“传染性”的。在社区整体层面，小区生活垃圾正确分类是建立在全体居民通力协作的基础之上。这意味着个别人的不合作将使其他人的努力大打折扣。指派专人进行监督必定是成本高昂的，居民生活垃圾分类因此成为社区管理者心目中“难办的事”。为了不使自己的分类努力因其他居民的不配合而付诸东流，既有的分类试点小区中常有居民检视垃圾桶，以确认其他人也进行着垃圾分类投放，进而决定自己在未来是否继续进行垃圾分类投放。这意味着一部分居民积习难改、偶尔“忘记”或因“忙碌”而不愿坚持分类投放是对其他居民垃圾分类积极性的打击。此类现象若不能得到有效遏制，小区中坚持分类投放的居民必定越来越少。

改革开放40年来，上海市政府相关部门一方面致力于完善垃圾分类资源化利用或安全处置的设施，更努力构建与优化垃圾分类投放的经济激励机制；又得益于1990年浦东开发开放后经济高速发展以及新世纪初举办世博带来的两次提速机遇，上海的垃圾“分类投放-收运-处理”的长效机制建设取得长足进步，本文将对此展开深入分析。

一 改革开放以来上海垃圾分类收运处理的演进与现状

长期以来，上海一直面临着生活垃圾清运量不断增长与垃圾安全处置能力有限性之间的矛盾。而且，因为上海土地资源较其他地区更为稀缺，极度缺少能用于新建垃圾安全处置设施的土地，这种矛盾就更为尖锐。为解决这一矛盾，改革开放40年来，上海市政府相关部门一直致力于推进居民垃圾分类，并在垃圾分类投放和收运基础上，通过以经济激励手段促进循环经济发展来推动垃圾最终处置量的减少。改革开放以来，虽然上海生活垃圾的清运量经历了一段时期随着GDP增长的快速增长，但前增速已大大放缓。这得益于在政府政策引导之下，上海市民生活方式、行为方式的转变，即垃圾分类投放习惯的养成。同时，在垃圾分类基础上，政府兴建大量不同种类的垃圾资源化利用设施，使进入最终处置系统的垃圾大为减少，使得曾经令人非常忧虑的上海生活垃圾清运量随GDP增长而增长的局面没有出现。2011年以来，上海市政府相关部门在推进居民生活垃圾分类，以及在垃圾分类投放和收运基础上以经济激励手段促进循环经济发展方面，取得了较大成绩。其中，以“绿色账户”为代表的居民垃圾分类投放经济激励机制取得了初步成效。

从生活垃圾收运处置的角度，在过去的40年间，上海市政府加大了环卫设施建设的投入，环卫事业有了长足的发展，生活垃圾收运处置能力有了显著的提升。之所以有这样的成就，除了上海以全球城市为发展定位、上海环卫从业人员强烈的赶超世界先进城市市容环卫管理水平的意识外，上海经济的持续快速发展也为持续高强度的环卫设施建设提供了必要的物质基础。

如果同时考察40年间对上海生活垃圾处置的供给和需求两方面皆产生重要影响因素，则非“2010上海世博会”的申办和成功举行莫属。“世博会”对上海生活垃圾问题的影响主要表现在两个方面：一方面是极大地促进了上海在市容环卫领域“补短板”行动——持续加大环卫基础设施建设，不断提升生活垃圾的收运与处置能力；另一方面则是对全体市民行为的改变，使生活垃圾分类逐渐深入人心，使越来越多的居民区成为生活垃圾分类的试点小区。生活垃圾的分类意味着更多的垃圾成为资源被循环再利用，垃圾减量化的目标也同时实现。

考虑到“2010上海世博会”对于上海生活垃圾分类减量的重大影响，本文将40年来上海生活垃圾问题的应对历程分为3个阶段：

阶段1：垃圾处置被动应对阶段（1978～1998年）；

阶段2：迎世博处置能力提升阶段（1999～2010年）；

阶段3：垃圾减量与资源化持续发展阶段（2011年至今）。

接下来将围绕上述三个阶段的特点，回顾在这三个阶段上海生活垃圾减量化与资源化的发展历程，其中，对于第三阶段的分析即是分析上海垃圾分类收运处理的现状。

（一）垃圾处置被动应对阶段（1978～1998年）

在这一阶段，上海生活垃圾年清运量呈现快速增长状态，令上海本就存在的生活垃圾收运处置能力不足的问题变得更加突出。

图1所示的是1986～1998年上海与全国生活垃圾清运量年增长率的比较。从中可见，从总体上看，1986～1998年，全国生活垃圾清运量的年均增长率为7.45%，上海为7.07%。虽然上海的年增长率低于全国水平，但其年均增长率也已占全国年均增长率的94.86%。如果对比分析逐年数据，则在这13年间，上海有7年时间，其垃圾清运量年增长率是高于全国水平的。更加值得注意的是自1995年起的这4年时间均是上海的生活垃圾清运量年增长率高于全国水平。由于清运量年增长率数据在相当程度上反映的是垃圾产生量的增长，因此，当时上海的情况是令人担忧的。通常我们会认为上海在城市管理方面处于全国领先地位，然而这一观点在垃圾处置领域并未得到有力的证明。

在这段时间，上海生活垃圾年清运量呈现明显的逐年增长态势。图2所示是以年份为自变量对上海生活垃圾年清运量所做的拟合分析。从中可见，上海生活垃圾清运量以每年17.321万吨的年均增长量逐年增长，表征拟合程度的R2值甚至高达0.9684。这意味着当时上海生活垃圾清运量呈现较为明显的随时间推移而快速增长的态势。当时，这种生活垃圾年清运量逐年上升的现象令全社会深感不安，主要原因有以下三点。

首先，推高生活垃圾年产生量的主要影响因素决定了这似乎是一个无法破解的难题。当时较为流行的观点是生活垃圾年清运量所反映出的是生活垃圾产生量与富裕程度呈正相关。基于此观点，则上海生活垃圾年清运量的增长应被看作上海经济发展、人民生活富裕的表现。换言之，如果试图遏制垃圾清运量的上升势头则须以舍弃GDP的增长为代价。这样的推论意味着上海的生活垃圾清运量增长似乎成为一个无解之题。

其次，当时垃圾产生量大于清运量使得生活垃圾存量规模不断扩大。由于末端收运处置能力的不足，当时，环卫部门尚不能真正做到“垃圾日产日清”，这使得相当数量的生活垃圾长期处于“临时堆放”状态。由于堆放场所的临时性，其环保防护措施不到位的问题也就更为突出，由此造成堆场周边的环境风险更为突出。这招致临时堆场附近居民更大的抱怨，也使得如何移除“临时垃圾山”成为当年环卫工作的热点与难点问题。以著名的老港垃圾处置场为例，这是上海第一个规范化建设的生活垃圾处置场。这意味着从严格意义上讲，在该垃圾处置场于1989年开始运营之前，上海是没有生活垃圾的规范化处置能力的。

最后，收运处置设施的建设速度似乎赶不上垃圾增长的速度。就应对而言，通过环卫基础设施建设提高收运与处置能力，及时处置业已产生的生活垃圾是最终的应对之策。然而，1978～1998年上海生活垃圾清运量的快速增长逐渐使越来越多的人意识到，设施建设跟着垃圾清运量跑、通过不断追加末端处置设施并不能够从根本上解决上海逐渐堆积的垃圾问题。依然以老港垃圾处置场为例，由于实际填埋量高于设计水平，这个曾被上海寄予厚望的垃圾处置场总是提前达到了设计的填埋量。换言之，分别于1989年、1995年和1999年投入使用的老港一至三期处置场陷入了仅能暂时填补上海垃圾处置能力缺口的尴尬。

表1所示的是对1999～2005年上海生活垃圾清运量进行估算的预测值和这一时期上海生活垃圾清运量的实际值。比较这两组数据，尤其是2000年和2001年的实际值高于预测值的现象使得进入21世纪的人们在担忧“垃圾围城”问题时，更担心过度依赖末端处置设施将使问题的解决陷入死循环。

所处的困局令当时的人们对上海的垃圾问题有了更为深入的思考。正是这些深入而周密的理性思考坚定了上海在此后的岁月里对于垃圾减量化和资源化的路径选择。其中，最为关键的是厘清了当时普遍存在的关于人民生活水平提高与生活垃圾清运量增长之间关系的模糊认识。

通过对比发达国家的情况，富裕之后必定垃圾多的观点受到质疑。发达国家较上海更为富有，但其人均生活垃圾产生量并未显著高于上海。通过与诸如东京这样的城市进行比较，上海的人均生活垃圾产生量在当时已经处在一个更高的水平。

比较的结果凸显上海垃圾问题的严重性，但也为问题的解决指出了方向。那就是，市民生活水平的提高不必然导致生活垃圾产生量和生活垃圾清运量的持续快速增长，通过转变行为方式，减少不必要的物质产品的消耗等是可以做到垃圾减量与生活富裕“双赢”的。

对问题性质的准确认识为上海在以后的日子里实行生活垃圾减量澄清了重大的认识误区，也使上海对末端收运处置能力建设有了正确认识，即对于上海这样同时面临生活垃圾收运处置缺口已然存在、土地资源稀缺性强的地方，除了末端处置能力的提升外，更具根本性的对策似乎应着眼于如何减少生活垃圾的产生量。收运处置设施的建设十分必要，但源头分类减量和资源化利用才是解决上海垃圾问题的根本之道。

（二）迎世博处置能力提升阶段（1999～2010年）

1999年上海申办2010年世博会的决定，以及此后数年的准备和世博会的成功举办对上海市容环卫事业的发展是具有里程碑意义的。

为了使市容市貌获得持续性的改善，上海加大了环境整治力度，为尽快解决垃圾临时堆场问题，避免新的存量垃圾产生，通过规范化的设施建设，环卫收运处置能力建设有了明显的提升。

根据上海市绿化市容局提供的资料，1999年上海年生活垃圾处置能力缺口为170万吨/年。此后，随着老港垃圾处置场经过改造后重新投入使用，新建黎明应急堆场以及焚烧厂的建成投产，2002年上海生活垃圾的日处置能力已达到10500吨，分别由老港废弃物处理场的7500吨，黎明应急堆场的1500吨和江桥与御桥两座垃圾焚烧厂的1500吨组成。当时，虽然三林垃圾应急堆场仍在使用，但由于其属于临时中转站性质，在规划和设计上并非最终填埋场，因此该堆场3000吨的接纳量不能被算作严格意义上的最终处置量。

据此测算，对照16790吨的日产生量，则上海在2002年当年的垃圾处置能力缺口将达到529万吨/年。依据当年上海市绿化市容局所进行的研究显示，即使按照年增长20万吨生活垃圾的保守估计，上海的末端处置能力建设缺口依然在扩大，将达到184万吨/年。问题的严峻性使上海以持续的环卫基础设施建设来彰显其前所未有的“补短板”的决心。2015年，上海已形成日处置3万吨的生活垃圾处置能力，而近年来上海生活垃圾的产生量则稳定在日产2万吨的水平。

与收运处置能力建设质的提升相比，为了缓解生活垃圾快速增长对末端处置能力的压力，上海在迎接世博期间开启了生活垃圾的减量化与资源化的发展阶段。在此领域，对于以下两点应重点关注：一是倡导居民生活垃圾分类；二是提出发展循环经济。需要强调的是，在这一阶段，这两方面的工作的成效并不主要表现为在各种量化指标上的突飞猛进，而是对所涉及问题的属性、根源等的正确认识，以及基于此而形成的对发展趋势、对策思路等的正确研判。这使得此后上海生活垃圾减量化与资源化工作得以在正确的轨道上持续发展。

在倡导居民生活垃圾分类方面，其基本思路是通过转变居民处置生活垃圾的方式，通过分类投放生活垃圾，以便更充分地利用其中具有再生利用价值的成分，减少进入末端处置设施的垃圾量，从而达到减轻末端处置设施压力，延长末端处置设施使用年限的目标。

由于居民生活垃圾分类在发达国家较为普遍，对于对标全球先进城市的上海，生活垃圾分类的推进被上升到现代城市管理水平的主要构成要素的高度。同时，对上海垃圾成分的多年跟踪调查显示，上海居民生活垃圾中可回收的成分较多。这似乎预示着推进生活垃圾分类是具有较高的可操作性的。表2是由上海市绿化市容局就上海生活垃圾成分所做的多年跟踪调查结果整理而来。可见，生活垃圾成分构成中纸类、塑料、玻璃等被认为具有较高回收利用价值的废弃物占比较高。

值得一提的是，表2中的数据引发了当年学界和政府职能部门对一个新问题的思考——在居民一直有着卖废品传统的上海，有价值的废弃物为什么没有进入废品回收系统而是进入了垃圾收集系统？对这个问题的探索与思考带来的直接后果是研究者和政府重新审视了上海的废旧物资回收系统，导出了应重视通过经济激励促进循环经济发展的重要结论。

统计资料显示，上海的废旧物资回收业在业绩最为辉煌的时期曾有区分公司12个、县分公司10个以及433个覆盖全市的回收网点。1957～1997年，回收总量达4550万吨，价值264亿元。20世纪80～90年代，每年上缴国家税金约1亿元。改革开放以来，该行业呈迅速萎缩之势。以废纸回收网点为例，1958年上海有580个，1987年有284个，1992年有272个，1997年仅有100余个，处于勉强维持状态。这似乎预示着该行业已陷入了饱和状态。但当年另一组有关废旧物资整理、加工利用企业数据似乎又证明行业饱和说是不成立的。据统计，原国营废旧物资回收系统内的再生利用企业由几十家萎缩到3家；系统外规范化废旧物资专营企业仅9家。这些企业不同程度地面临着因原材料供给不稳定给生产持续性带来的风险。

就直观感受而言，以国营废品回收系统为代表的传统循环经济模式在这一阶段的发展受阻被归因于个体、民营废品回收业的兴起。进一步的研究则显示出利益驱动对循环经济发展的积极作用。基于此，公众对购买循环再生产品缺乏兴趣，举步维艰的资源再生类企业，本应成为资源的具有较高回收利用价值的废弃物被作为垃圾加以抛弃，凡此种种，皆因缺乏利益驱动出现循环经济在多个供需环节出现了脱节，而非像此前那样被简单地归因为缺乏公德心。由此导出的对策思路也由传统的加强教育、提高道德水准转变为基于承认经济激励对发展循环经济的积极作用的经济激励型措施。

正是这种认识上的转变奠定了政府在上海循环经济的发展中积极作为的思想基础，形成了上海此后发展循环经济的主基调，即通过“有形之手”的积极介入，以经济利益维持起循环经济供求各环节的联系，使之成为闭环运行的系统。

（三）垃圾减量与资源化持续发展阶段（2011年至今）

2010上海世博会顺利闭幕后，如何维持世博会期间上海市容环境卫生领域的建设成果，并在此基础上实现市容市貌水平的进一步提升成为当时热议的话题。2011年以来，上海市政府相关部门在推进居民生活垃圾分类，以及在垃圾分类投放和收运基础上以经济激励手段促进循环经济发展方面取得了较大成绩；其中，以“绿色账户”为代表的居民垃圾分类投放经济激励机制取得了初步成效。

1．新一轮生活垃圾分类工作成效显著

世博会后上海启动了新一轮的居民生活垃圾分类工作，在吸收了世界先进城市成功经验的基础上，本轮居民生活垃圾分类工作不同于以往，在垃圾分类减量方面取得了更大成功。

图3所示的是本轮生活垃圾分类试点居民小区和试点单位数量分布。2011～2017年，随着试点工作的推动，上海生活垃圾分类试点的数量总体呈上升趋势。

2017年开始，按照国家发改委、住建部发布的《生活垃圾分类制度实施方案》的要求，上海市政府发布了《关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案》，上海市绿化市容局制定了《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划（2018～2020年）》，进一步扩大试点数量，在2020年实现生活垃圾分类全覆盖。

为了更好地激励居民的垃圾分类行为，2013年上海推出独具特色的“绿色账户”制度，2015年“绿色账户”试点小区与垃圾分类试点小区合并，该项制度在全市推广。“绿色账户”制度通过“居民分类投放-刷卡积分-积分兑奖”的方式，鼓励更多居民积极参与生活垃圾分类。2017年，上海“绿色账户”已覆盖410.5万户居民，发卡数达350.8万张，居民刷卡积分数高达977914万分（见图4）。

2．持续对循环经济予以经济激励

在这一时期，上海市政府对循环经济的发展给予持续的经济扶持。依据上海市循环经济协会的统计，至2017年，协会系统内享受资源综合利用税收优惠政策的企业有98家，继续呈现减少态势，就业人数为4980人，资源综合利用产品（服务）产值达50.53亿元，资源综合利用产品（服务）税后利润达3.78亿元，享受资源综合利用税收优惠政策减免税总额为2.56亿元。

在政府的扶持下，上海循环经济呈现良好的发展势头。以电子废弃循环利用产业为例，在回收系统建设方面，本市形成了由三类处置系统构成的电子废弃物回收网络：一是由知名电器电子产品生产商组成的体系内循环系统；二是利用互联网、微信和热线电话等定期回收单位或个人电子废弃物的回收系统；三是个体回收业者构成的回收系统。

在电子废弃物拆解循环再利用方面，上海市自2009年启动家电“以旧换新”工作，同时对定点拆解企业核发资质。至2017年，上海市累计共有8家获得资质的专业化处置企业，其中5家企业获得国家资质。在该项工作开始的2009年，5家取得拆解资质的企业共拆解“四机一脑”50余万台，至2011年累计拆解839万台，2013年、2014年和2016年的拆解量分别为154.1万台、198.62万台和198.24万台。2017年，5家获得国家资质的拆解企业投资额达28504.6万元。

二 上海促进垃圾分类收运处理的经验与不足

上海促进垃圾分类投放、收运、处理的经验与不足，可以从前端、后端、前后端衔接三个方面来审视。在前端，上海市相关部门善于运用经济激励和社区治理机制来促进垃圾分类投放和收集。在后端，上海市相关部门兴建了不同种类的垃圾资源化利用设施及安全处置设施。在前后端衔接方面，由于宣教力度不足等，市内特定区域垃圾投放环节的分类规则与该区域垃圾所流向的资源化利用或处置设施的类别不匹配，使前端的垃圾分类投放并没有产生最终的积极效果，上海垃圾分类收运处理的事业还要打通这“中梗阻”的“最后一公里”。

（一）前端：“经济激励+社区治理”取得一定成功

垃圾分类收运处理事业的前端是居民的垃圾分类投放，上海市政府相关部门一向重视运用经济激励机制促进生活垃圾分类投放并控制其流向（使之不要流到不遵守相关环保标准的小作坊之类的处理单位），较成功的案例有一次性餐盒回收的“3分钱效应”；在经济激励以外，也善于运用社区治理机制，激发居民的环保意识并组织他们开展有利于环保的集体行动。

1．善用经济激励机制

作为中国市场经济最发达的地区之一，上海从计划经济时代就重视和善用环境经济政策，包括物质匮乏年代的押金制和世纪之交回收一次性饭盒的“3分钱效应”。

早在改革开放之前就实施的物品回收“押金制”就是一种环境经济政策。当时，民众购买啤酒、酱油等的玻璃瓶都是含押金的，消费者使用之后需要将其返还店中、取回押金。这套机制有效促进了垃圾的分类回收和资源化利用，上海的此类实践在20世纪80年代甚至得到联合国的表彰。应当说，当时的废旧物资或再生资源回收利用也是一种循环经济，但这种循环经济呈现一些低端化的特点。当时，废旧物资回收利用的利润是非常微薄的，而那时的市民之所以愿意投入那项事业，其背后的原因是收入很低，对于微薄的利润也很重视。应当说，那是一种“新三年、旧三年、缝缝补补又三年”的循环经济，甚至是拾荒捡破烂的循环经济；等到改革开放之后，尤其是市场经济体制建立之后，上海的循环经济也走向高端化；那是在人民生活水平已经提高、劳动力成本已经上涨情况下，依靠技术进步和政策激励而形成可持续动力机制的循环经济。

在这方面，比较典型的例子是一次性饭盒回收的“3分钱效应”。2000年，上海市政府就一次性塑料饭盒回收出台政策，向一次性塑料饭盒的制造商收取3分/只的费用，用于补偿饭盒回收、处置和管理成本，其中1分钱用于补偿回收者的劳动成本。该政策有效调动了回收者的积极性，消除了“白色污染”这一环境顽疾，且控制了垃圾回收后的流向，使之流向具有较高技术水平、执行较高环境标准的正规处置厂商，而不是那些污水四溢的小作坊。2000～2005年，在该政策实施期间，上海就回收了超过12亿只的饭盒，利用它们制造再生塑料粒子3687吨，创造效益1800万元。

为了促进垃圾减量化和资源化利用，上海对单位生活垃圾（包括餐饮行业的餐厨垃圾）长期以来执行收费政策，也较好地补偿了垃圾处置和资源化的成本，推动了循环经济的发展；在促进居民生活垃圾分类回收和资源化利用方面，上海也有过“绿色账户”之类的探索，虽然前一阶段的效果不甚理想，但是为将来正式实施促进居民生活垃圾分类的收费政策打下了良好的基础。2009年，上海建立了最初的“绿色账户”机制，对居民参与垃圾分类提供较小额度的经济激励，即根据政府的要求分类投放垃圾后，可以获得“绿色账户”中的积分，用来换取一些价值较低的实用物品。2013年，上海的“绿色账户”政策升级版面世，激励机制有所优化，且引入了第三方参与服务。当然，目前“绿色账户”政策也存在一些局限性，如在只有奖励、没有收费的情况下，用于奖励居民的资金来源受限，政府负担过重，奖励金额不可能提到较高水平，激励效果不甚明显。不过，经过“绿色账户”政策的运行，一套居民垃圾分类回收的组织体系已经成形、完善，待将来居民垃圾收费政策出台、对居民垃圾分类产生更大激励后，其价值或功能就能充分体现出来。

2．以社区治理机制动员民众投身环保

如前文所述，经济激励机制能在激发居民垃圾分类投放的动力方面发挥一定作用，但经济激励机制也不是万能的，单纯依靠它仍然不能解决居民垃圾分类动力不足问题。因此，我们还需要社区治理机制来补其不足。

居民进行生活垃圾分类主要有三种动力。其一是经济动力，对于普通居民而言，这是最为常见的分类动机。随着居民收入水平的提高、时间成本的上升（劳动力成本上升）和参与分类的居民人数扩大（若依靠政府补贴，这意味着补贴对象数量增加），不论是自发形成的废品回收市场，还是政府主导的“绿色账户”激励机制，均不具有可持续性。因此，为持续推进居民生活垃圾分类，必须尽早考虑在现有经济激励机制弱化的情况下应出台何种新措施。其二是人情动力，这里指的是部分居民基于此前与居委会、业委会和物业服务企业形成的良好关系而支持本社区生活垃圾分类工作。尤其是那些曾经得到过社区组织帮助而对其充满感激之情的居民，当社区组织号召居民进行垃圾分类，其积极响应是可以预见的。其实质是“还社区组织的人情”，或者是为了积累与社区组织之间新的关系资本或社会资本。显然，出于此类动机进行垃圾分类投放的居民属少数。在三种动力中，这种分类动机的可持续性最差，出于该动机进行分类者对其他居民的感召力和示范作用也十分有限。其三是环保动力，这是居民垃圾分类工作中最为倡导的动机，存在于以“环保达人”为典型的居民中。这应当成为居民进行生活垃圾分类最本初的动力，但由于涉及个人环境伦理观的形成，认同此动机并将其表现在日常生活中并非易事。正因为具有利他性或公益性的环保动力是难能可贵的事情，“环保达人”的事迹才如此令人钦佩。

综上所述，推动居民垃圾分类的经济动力不足、人情动力可持续性较差，因此亟须环保动力来补其不足。而这种环保动力不可能于一朝一夕养成，社区机制在培养环保动力中的作用得到了上海市有关部门的重视。民众的环保意识需要培育，有了环保意识之后，还要有人教会他们“怎么做”；这都有赖于社区层面的志愿者动员、熟人社会互相监督等机制，上海的环保类志愿者社团就在该领域发挥了重要作用。例如，在引导居民垃圾分类投放方面，徐汇区的“绿主妇”社团自2011年初创以来，就借助很多趣味性活动激发小区居民分类回收垃圾并制成各种手工艺品的兴趣，还悉心指导居民，在参与规模和分类正确率方面都较好地提高了居民垃圾分类水平；目前，该社团的活动领域已拓展到垃圾分类以外，在规模上已拓展到十几个社区、6000多人，在功能上议事机制、领导机构更加完善，展现出更好的动员能力。

（二）后端：兴建不同种类垃圾资源化与处置设施

为增进废弃物再利用和最终处置设施负担减轻的双重效益，上海市相关部门兴建了不同种类垃圾资源化利用与安全处置设施。截至2017年底，上海年处置能力在5万吨以上的垃圾资源化利用或安全处置设施有15家，总处置能力达899.73万吨/年；其中垃圾焚烧设施有9家，处置能力为485.45万吨/年，处置能力占比为53.95%（见图5）。一度，上海市相关部门将堆肥当作与焚烧并行的垃圾资源化技术路线选项；但原有的堆肥工艺存在弊端，大型堆肥设施异味较重，周边居民反应强烈，相关部门关闭了原有的大型垃圾堆肥厂，探索以新的生化技术来处理餐厨垃圾或湿垃圾。采用新的生化技术成本会有所上升，因此，目前在上海，垃圾堆肥工艺的推广效果不如焚烧工艺；堆肥工艺多用于城市社区和郊区农村小规模或就近的餐厨垃圾与农业垃圾处理。

（三）前后端衔接：分类投放规则与分类处理设施不匹配

目前，上海在生活垃圾处理领域存在前端分类投放规则与后端分类处理设施不匹配的现象，在一定程度上导致前端居民“白分类”的结果。上海街头的分类垃圾箱一度只是表明“可回收”与“不可回收”。但“可回收”是一个复杂而容易让人迷惑的概念，对于不同种类的垃圾处理技术，“可回收”的垃圾种类是截然不同的：如对于焚烧技术，干垃圾就是可回收的，湿垃圾就是不可回收的；对于堆肥技术，湿垃圾（餐厨垃圾）就是可回收的，干垃圾就是不可回收的。因此，当一个市民看到“可回收”与“不可回收”的标识，他要么无所适从，要么“想当然”地进行垃圾分类，其效果可想而知。现在，上海街头的分类垃圾箱标识改为“可回收”与“干垃圾”。然而，如果采用焚烧技术，“干垃圾”不应该是可回收的吗？这又令人疑惑了。有些区的分类垃圾箱对“可回收”与“干垃圾”没有任何图文说明，有些区明白标识“可回收”与“干垃圾”究竟是何物，笔者方才明白，此处“干垃圾”是指被污损而失去再利用价值的干垃圾，如餐巾纸、一次性餐盒、污损纸张。“可回收”垃圾箱上所标识的图文显示为废纸、废塑料、废玻璃、废金属、废利乐包等物，虽然这些物品都是“可回收”的，但是把对应于不同处理技术的不同种类“可回收”垃圾混在一起，这些垃圾也就变得“不可回收”了，或者说分类与不分类的效果无异。相关部门之所以这么设置，可能是因为我国的劳动力成本仍处于低位，将这些不同种类“可回收”垃圾放在一个垃圾箱中，会有拾荒者将其拣出并一一分类后送到交投站（或许有人还会认为如此“分类”是在为拾荒者提供很大的效益）。这其实不是“居民”垃圾分类，是“居民+拾荒者”垃圾分类。问题在于，随着我国人民生活水平提高、劳动力成本上升，拾荒者消失了呢？

三 上海完善垃圾分类长效机制的未来展望

未来，上海完善促进垃圾“分类投放-收运-处理”的长效机制，可从这三个方面入手：建立更有效经济激励机制，指导居民根据后端处理技术进行分类，依靠社区治理强化制度能力。

（一）建立更有效经济激励机制

2018年，国家发改委已出台文件，要求城市和建制镇最晚于2020年建立生活垃圾收费制度，上海将在最近两年内形成更有效促进居民垃圾分类的经济激励机制。这样的机制应当是差别化垃圾收费机制，对于按要求分类的垃圾，少收费甚至不收费；而所有未能分类的垃圾——可以借鉴瑞士、德国的做法——都要装入政府发放的专门垃圾袋，而这种垃圾袋是要收取较高费用的。

（二）指导居民根据后端处理技术进行分类

将来，上海市政府相关部门、社区管理机构、志愿者团体需要通力合作，更好地指导居民根据后端的垃圾处理技术来分类。如某区域的垃圾是被运往焚烧厂的，就要指导居民按照“可焚烧”与“不可焚烧”来分类；如果是被运往堆肥厂的，就要指导其按照“可堆肥”（餐厨垃圾）和“不可堆肥”（非餐厨垃圾）来分类。而且，需要进一步指导居民将不同种类的“可回收”垃圾进行分类，否则不同种类“可回收”垃圾混在一起无异于一堆未经分类的“不可回收”垃圾。可以仿效瑞士、德国、日本等的做法，将塑料瓶、玻璃瓶、易拉罐、利乐包等交投到不同的地方或垃圾箱中，甚至有颜色和透明的玻璃瓶都要装入不同垃圾箱。

（三）依靠社区治理强化制度能力

不管是经济激励抑或是其他政策，都需要足够的制度能力将其执行下去，而社区治理就能在生活垃圾分类领域起到强化制度能力的作用：其一是熟人社会的互相监督作用；其二是社区自治组织或志愿者团体的指导作用；其三甚至可以通过让居民参与基层环境管理体系设计来增强其认同感。

1．基于社区治理的居民生活垃圾分类思路

所谓社区治理，其要义在于在社区公共服务领域赋予居民更多角色，即居民由单纯是社区公共服务的需求者变身为同时也是供给者。换言之，在社区治理的思路下，居民参与了自身所需要的诸多社区公共服务的供给。需要强调的是，当社区治理的思路真正被有效运用于社区公共服务供给时，居民的参与必定是逐步深入的——由最初的参加零星的活动到最终参与社区公共服务供给的各类相关决策。

就居民区的垃圾分类工作而言，扎实推进的社区治理有助于使居民一改嫌麻烦的态度，乐于进行垃圾分类，同时使居民间在垃圾分类投放问题上建立彼此信赖的合作机制不再困难重重。之所以这样认为，主要理由包括如下几点。

首先，社区治理思路下的居民生活垃圾分类有该项工作所必需的自下而上的基础。也就是，某个居民区是否以分类投放的方式处置其所产生的生活垃圾不仅是自上而下的行政管理体系所指派的，更是全体社区居民在充分协商的基础上达成一致的结果。这是全体居民基于平等地位进行理性决策的结果，包含了那些更倾向于分类处置生活垃圾的居民对无此意向者的晓之以理、动之以情，甚至是补之以利。基于此，对生活垃圾进行分类处置是该居民区全体居民意愿一致的表达。这其实是居民对其分类行为做出的庄严承诺。

此外，由于经历了充分的协商，本社区在实行生活垃圾分类处置中可能遭遇的困难及可行的应对策略也将得到充分讨论。其实质是促使居民以更理性的态度对待垃圾分类，使本社区的垃圾分类工作得以更顺利地推进。同时，这一过程也发挥着积极的宣传作用——持反对意见者因其观点被有理有据地反驳而心服口服，进而转变为垃圾分类的支持者。

其次，居民因参与决策而更真切地感受到垃圾分类投放行为的价值。与当前显得较为抽象的环境价值和极为有限的经济价值不同，居民因参与本社区生活垃圾处置决策而从中体验到个人价值的实现。也就是，在社区治理的思路下，作为个体的居民，在就本社区生活垃圾是否分类处置的议题与其他居民的讨论中，在经历了“提议-协商-妥协-达成一致”的过程后，因其意见被纳入最终决策而从中获得了自我价值的认同。换言之，在无法减少垃圾分类投放给居民增添的麻烦的情况下，因参与决策而实现的自我价值大大激发了居民参与分类的积极性。

受此启发，“绿色账户”可被赋予更多实现个人价值的功能，以期更好地发挥激励作用。例如，居民可以自主决策捐献其“绿色账户”中的积分数量和用于本居民区的公共服务建设的具体内容，包括建设休憩场所、添置绿化等。

最后，社区治理思路下的居民区生活垃圾分类工作因有效降低的监管成本而使居民建立合作机制成为可能。居民因自主决策而被激发出家园意识会降低监管成本，具体表现为两个方面：一方面是居民因其自主决定本社区采取的处置生活垃圾的分类方式而增强了自觉遵守的积极性，即更有利于居民遵守垃圾分类投放的要求形成自我约束力；另一方面，对于违规的行为，尤其是因不知情而违规的现象，其他居民因“事关己”更愿意给予善意的提醒。例如，新搬来的租客可能并不知道所居住的是垃圾分类小区，也不知道如何进行分类。对此，邻居可以选择直接向其传授相关知识，也可以选择告知居委会，由居委会向新进入者提供更专业的垃圾分类信息传授。显然，在此氛围下，故意违规者将明显感受到来自左邻右舍的压力。通常，即使没有管理部门的经济处罚，此种压力也足以使大多数违规者转变其不分类行为。

与指派专人、添置先进的技防设施相比，居民的自觉投入具有监管成本不高且24小时360度无死角的特点，因而更具持续性。假以时日，居民将就此问题达成默契——我的邻居会像我一样认真地对生活垃圾进行分类投放。这与当前部分居民心中按常理推测而来的疑虑——别人未必会认真进行垃圾分类投放——对实行垃圾分类造成的负面效应是截然不同的。

2．以社区为平台的居民生活垃圾分类资源整合

扎实推进的社区治理工作将使社区成为整合、优化居民生活垃圾分类处置资源的平台。在此类社区中，实行生活垃圾分类处置因其是居民协商一致的结果而更易于得到居民的积极配合。从“要我分”到“我要分”的转变，使各类有利于推进居民生活垃圾分类工作的资源有可能以社区为平台得到更有效的整合。以社区为平台进行的资源整合主要包括以下几个方面的内容。

一是社区内合力的形成。这使得居委会、业委会和物业服务企业在本居民区垃圾分类工作上更易于形成合作关系，而非互相推诿，甚至故意设置障碍。进而更好地发挥其对内组织动员居民、对外争取更多支持的作用。

二是更专业化的指导。这部分资源主要来自专业的环保社会组织。居民生活垃圾分类工作的顺利推进离不开专业化的分类指导。这是一个包含分类知识、组织模式、宣传动员等的复杂综合体。从提升自身工作效率的角度，在其他条件不变的情况下，专业的环保社会组织显然更愿意选择那些社区自治基础较好的小区开展工作。

三是各类外部资源的整合。此类资源主要包括两类：一类是来自各级政府的创建投入；另一类是来自社会、市场的环保公益建设资源。基于社区自治的居民区生活垃圾分类工作因其有助于提高投入资源显示度、影响力和项目成功率，而更为各类外部资源所青睐。

综上所述，社区自治的思路应使居民有动力持续进行垃圾分类投放，进而形成习惯，而不是不分类行为回潮或反弹，由此使居民参与率和分类正确率的持续提高成为可能。

参考文献

戴星翼：《循环的动力》，载张锦高主编《资源环境经济学进展》（第1辑），湖北人民出版社，2004。

沈永林：《上海市再生资源综合利用政策导向研究》，载张仲礼、王泠一主编《2006～2007年：上海资源环境发展报告》，社会科学文献出版社，2007。