第二节 美国的政策回应

“一带一路”倡议所涉及的主要地缘范畴——欧亚大陆对美国的重要性不言而喻。美国著名地缘战略学家兹比格纽·布热津斯基（Zbigniew Brzezinski）曾经指出，“对美国来说，欧亚大陆是最重要的地缘政治目标”, “能否持久、有效地保持在欧亚大陆举足轻重的地位，将直接影响到美国对全球事务的支配”。同时，从美国霸权的逻辑来看，第二次世界大战后美国对欧亚大陆的大战略并不受体系结构的主导，而是受经典地理政治思想中蕴含的权力政治逻辑的支配，正是这点从根本上决定了冷战期间与冷战后美国大战略的延续。由此可知，尽管中国一再强调“一带一路”倡议规划的目标在于实现欧亚大陆各国的互利共赢，具有开放性和包容性特点，不排斥域外国家、不谋求势力范围，更不搞军事扩张，但是该规划贯穿欧亚大陆这一美国极为看重和推崇的地区意味着，它必然会触动美国敏感的权力政治神经，并引起其战略关注和潜在的政策回应。

目前，面对中国的“一带一路”倡议规划及其推进，美国社会的心态可谓五味杂陈，不同群体和部门所提出的对策建议也不尽一致。有人呼吁美国应当面对现实，积极参与；有人主张美国审时度势，有选择性地参与；也有人建议美国密切关注，加紧应对。从美国官方的表现来看，其对“一带一路”倡议则采取了选择性回应：一方面，从整体上对该倡议进行“冷处理”，官员较少公开提及甚至有意淡化其积极意义；另一方面，在需要借助于中国的特定领域，例如在维护大中亚地区的“稳定”和“发展”方面，则表达了谨慎的欢迎与合作立场。不难理解，基于惯有的“霸权护持”思维，美国私底下并不希望中国倡导的“一带一路”规划做大做强，因为在美方看来这将会挑战其在亚洲的主导地位，侵蚀其全球影响力。尽管如此，通过对美国官员已有的零星表态以及智库、学界等发表的相关看法，大体上还是可以管窥到美国的一些政策选项和主张。

一、为“一带一路”建设设置障碍

虽然美国无法直接阻止中国发起“一带一路”倡议，但是却可以在其实施过程中设置各种各样的障碍甚至不惜对抗，以延缓“一带一路”建设的步伐。例如，奥巴马政府就将亚投行的创建视为中国对现行国际金融秩序的挑战，并一直质疑亚投行是否能够达到世界银行和亚洲开发银行等现有机构的标准。早在中国筹划建立亚投行之初，美国就表达了“关切”。2014年10月，国务院发言人珍·普萨基（Jen Psaki）声称：“国务卿约翰·克里（John Kerry）已经明确向中国以及其他伙伴国家表示，美国对成立亚投行的想法表示欢迎，但是我们强烈要求该银行必须符合国际的管理和透明标准。”2015年8月，克里在新加坡的一次演讲中还不忘继续“敲打”亚投行，声称美国支持中方创建亚投行的努力，但美方需要亚投行同其他国际金融机构一样透明和可靠，必须达到与其他银行类似的高标准。显而易见，美国所谓的“欢迎”和“支持”只不过是一种表面说辞，其真正目的在于从外部利用现有的国际标准、国际规则以及它自己假设的一些问题来干预、干扰亚投行的筹建进程。

更为值得注意的是，在亚投行筹建谈判期间，美国还被爆出试图劝阻日本、韩国和澳大利亚等美国盟友的加入。虽然后来美国的劝阻计划多半落空，同时奥巴马也对外界流传的美国的“劝阻行为”予以否认，但是美国至今一直游离于亚投行之外本身就说明了白宫的真正“隐忧”，即担心亚投行会动了美国的“奶酪”，冲击由美国主导的亚洲秩序，包括世界银行和亚洲开发银行的地位。正如美国前财长劳伦斯·萨默斯（Lawrence Summers）所顾虑的那样，“美国政府未能成功劝阻盟国加入亚投行这一事件或将成为美国丧失全球经济体系担保人地位的标志而被载入史册”。从美国的态度和阻挠行为不难看出，亚投行之争背后的本质是一场规则与制度的竞争，是一场关于亚洲甚至世界经济金融控制权、主导权的争夺。

与此相应，美国的一些智库机构还纷纷发表报告，呼吁政府坚决应对中国的崛起及其在亚洲的“扩张”。例如，2015年3月美国外交关系委员会在其发布的一份特别报告中就强调美国应当改变对华大战略。该报告声称，中国在当前和未来几十年都将是美国最强有力的战略竞争对手。虽然美国一直致力于将中国“纳入”自由的国际秩序之中，但是中国并未朝着美国所希望的“负责任的利益攸关方”迈进。与之相反，中国正在施展自身的大战略，包括加强对国内社会的控制、安抚邻邦、巩固在国际体系中的地位以及试图取代美国成为亚洲最重要的力量。因此，美国需要调整对华大战略，将重点放在制衡崛起的中国，而非继续扶持其不断上升的地位。几乎与此同时，新美国安全研究中心的埃利·拉特纳（Ely Ratner）和埃尔布里奇·科尔比（Elbridge Colby）等人也指出，在习近平的领导下，中国正在努力将自身打造成为海洋强国，并发布了陆上丝绸之路和海上丝绸之路愿景，力图通过贸易和投资将中国与中东、欧洲地区更为紧密地连接起来。现如今，在许多重要的方面，中国已不再“韬光养晦”，而是要等待时机“有所作为”。为此，美国需要保持高度警惕，有必要在解放军日益活跃的地区增加军事介入和存在、维持和深化与关键盟国和伙伴国家的关系、推进区域和多边合作。同时，还要密切关注中国加强和建立多边机构的努力及其推动和强调的“亚洲人的亚洲”区域安全架构。

二、发挥比较优势，积极参与经济竞争

在面对中国“一带一路”倡议带来的“挑战”时，美国国内也不乏一些现实和理性的声音。例如，美国全球安全分析研究所主任盖尔·勒夫特（Gal Luft）就认为，美国应当积极参与“一带一路”倡议，因为如果美国继续以“沉默”回应或蓄意破坏中国的“一带一路”计划，不仅缺乏逻辑清晰、有建设性的地缘政治根据，而且在道德层面上也站不住脚。在勒夫特看来，美国应该努力发挥其如下几项比较优势：首先，美国的“钱袋子”或许不如中国丰厚，但美国拥有超强的投放能力、国土安全和网络防御能力，能够在保护“一带一路”沿线的重要基础设施方面发挥作用。其次，参与“一带一路”项目的美国科技、工程和建筑公司可以提供最佳实践、高质量和安全标准。最后，通过参与“一带一路”，美国还可以敦促中国坚守国际劳动、环境和商业标准。为了实现上述设想，美国首先应该下决心在“一带一路”框架内发挥更具建设性的作用。对美国而言，加入中国的项目不一定会削弱美国的实力，但站在一边生闷气而任由中国“打地基”，则注定会削弱美国的实力。

面对“一带一路”倡议，美国的另一个现实选择是重振和推进美国版的“新丝绸之路”计划。2014年9月，美国副国务卿威廉·伯恩斯（Wil liam J.Burns）在亚洲协会（Asia Society）上发表的题为《扩展大中亚地区经济联系》的演讲中表示，无论是“新丝绸之路”还是“丝绸之路经济带”，现在都是携起手来恢复这一地区作为全球商业、思想和文化枢纽的历史角色的时候了。为了实现这一愿景，美国将继续支持如下四大任务：建立地区能源市场、促进贸易和交通建设、简化海关和边境手续以及加强地区人文交流。在伯恩斯看来，虽然打破彼此边界是一项艰巨工作，但是幸好这在该地区的历史上有先例可循。基于此，美国将和亚洲开发银行、世界银行、伊斯兰开发银行以及“伊斯坦布尔进程（Istanbul Process）”中的伙伴国家合作，尽可能地帮助中亚地区和人民早日迎来一个和平与繁荣的新时代。与此相应，针对外界对美国“新丝绸之路”计划的一系列质疑和批评，美国国防大学的艾里卡·马拉特（Erica Marat）还给出三项政策建议：其一，美国应该将对该地区的安全援助和民主发展脱钩，更加重视经营人权和民主化。其二，安全援助应采用军事训练和知识交流的形式，而不仅仅是武器和装备供应，这将有利于避免该地区的独裁者利用西方馈赠的先进武器对付其人民。其三，援助应当聚焦于商业阶层，因为中亚的中小企业有能力要求对政府进行更好的问责。

还有学者认为，既然中国的“一带一路”倡议是经济发展规划，那么美国也可以“以其人之道，还治其人之身”，通过聚焦经济事务，在该地区与中国展开经济竞争。例如，2014年11月，《外交事务》杂志发表了战略与国际研究中心的马修·古德曼（Matthew Goodman）和新美国安全研究中心的埃利·拉特纳（Ally Ratner）的分析文章，认为中国的“一带一路”规划“来势汹汹”，超出了所有人的预期，而针对中国的经济活动采取防守政策将是一个失败的策略。在两位学者看来，在亚洲，经济才是王道，并且在未来若干年内，经济将一直是美国政策的重中之重。尽管亚洲确实存在军事竞争和领土争端，然而在事实上，领导力和影响力源自“钱袋子”，而非“枪杆子”。此外，从更广泛的意义上讲，美国的贸易政策和经济决策不能再局限于美国贸易谈判代表甚至财政部门，总统、国家安全顾问和国务卿等应考虑将经济、贸易、投资和发展作为美国外交政策的核心要素。这就要求美国重拾敢为人先的精神，在诸如清洁能源、金融和高等教育等领域提出有意义的倡议，以满足该地区的需求，并发挥美国的优势。

三、在大中亚地区事务上拉中国合作

随着俄罗斯在中亚实力相对下降和美国从阿富汗撤军，中国在中亚经济和安全事务上的角色日益凸显。尽管美国对中国影响力的崛起保持警惕，但是美国官员还是鼓励中国在阿富汗国家重建和地区稳定方面发挥更大作用。2013年9月，美国阿富汗和巴基斯坦特别代表詹姆斯·多宾斯（James F.Dobbins）曾表示，中美两国经常就阿富汗和巴基斯坦相关问题进行密切磋商，美国支持中国在阿富汗国家稳定和经济发展问题上发挥更大作用，包括中国已经或未来将在阿富汗进行的投资。同时，美国也很清楚中国与巴基斯坦之间存在的亲密关系。中美两国在该地区事务上拥有许多共同的利益，双方都关注该地区暴力事件的增长，都希望看到该地区更加安全，也都希望巴基斯坦和阿富汗为地区稳定贡献力量。同年10月，美国国务院南亚和中亚局助理国务卿帮办林恩·特蕾西（Lynne M.Tracy）亦声称，虽然美国也是中亚各国的重要伙伴，但是由于邻国关系和强劲的经济增长，中国成了中亚地区贸易和投资领域天然的“领头羊”。美国欢迎中国为中亚国家的能源和交通基础设施建设所做的努力，并以务实的态度来看待这一互惠互利行为。美国希望与中国以及本地区其他国家共同促进中亚地区的和平、稳定和繁荣，也愿意在丝绸之路项目上与中国展开合作。

值得提及的是，针对社会上盛行的中美“丝绸之路竞争论”，美国官员和学者还予以了澄清。2015年年初，助理国务卿尼莎·比斯瓦尔（Nisha Desai Biswal）在华盛顿伍德罗·威尔逊中心的一次讲话中指出，一些人将中国实施的丝绸之路经济带和美国的“新丝绸之路”计划描绘成一种竞争关系，但是事实上美国欢迎中国在该地区的建设性参与，并且认为这种参与对美国的努力发挥着巨大的补充作用。2015年3月，美国常务副国务卿安东尼·布林肯（Antony J.Blinken）在布鲁金斯学会就“中亚的长久愿景”发表的演讲中也宣称，中国在中亚是一个非常重要的参与者。中国的参与并非“零和游戏”，可以加强亚洲在陆上和海上的互联互通。而中亚基础设施的发展可以成为美国努力的重要补充。同年6月，美国第一副助理国务卿理查德·霍格兰（Richard Hoagland）在访问中国时再次重申，美国的“新丝绸之路”计划与中国的丝绸之路经济带建设具有相通之处，可以互为补充，特别是在中亚地区能源资源开发以及基础设施互联互通方面具有广阔的合作前景。美国希望与中方加强沟通交流，探寻开展在第三国合作的具体形式，以实现双赢甚至多赢的局面。几乎与此同时，美国外交关系委员会、进步研究中心的研究员阿里拉·维耶赫（Ariella Viehe）在出席中国“2015丝绸之路经济带城市国际论坛”时也强调指出，中美两国在一起致力于全球发展以及全球经济的进一步增长方面拥有共同的、可持续发展的目标。中国提出的“一带一路”倡议和美国所提出的倡议有很多相似之处，双边合作互补性远大于竞争。尤其是在中亚、巴基斯坦和阿富汗地区，中美是互补而不是竞争的关系。

四、适度调整“亚太再平衡”战略

众所周知，“一带一路”倡议被普遍视为是对美国“亚太再平衡”战略的回应。随着该倡议在陆海两个方向上的不断推进，它将在某种程度上对美国的战略“再平衡”形成对冲作用。甚至有美国学者声称，中国的丝绸之路战略将产生全球地缘政治影响，连接三大洲的贸易路线一旦完成，将会对欧亚经济区和北美贸易网的持久性构成挑战。有鉴于此，有分析人士认为美国应当对其“亚太再平衡”战略进行适度调整，以应对新的地缘环境变化和挑战。具体来看，美国“亚太再平衡”战略调整的方向包括：

首先，在空间上将西亚纳入“亚太再平衡”战略的视域。例如，约翰斯·霍普金斯大学国际问题高级研究院（SAIS）院长瓦利·纳斯尔（Vali Nasr）就认为，长期以来，美国人提及亚洲时，他们所想到的首先是东亚，而不是西亚。奥巴马政府提出的“转向”亚洲战略，也是意指从西亚转向东亚。然而，当前亚洲国家正着眼于连接中欧贸易的丝绸之路将如何改变“亚洲”概念和全球秩序。丝绸之路的概念实际上指的是东亚和西亚的联系与融合，其反映的是亚洲作为一个整体性的崛起，而不是单就亚太地区而言。虽然过去亚洲并没有像欧洲那样发挥出整体的效应，但是如今局势正在发生变化。因此，美国需重新思考“重返亚洲”战略，关注整体的亚洲概念，将西亚也纳入其亚太战略布局之中。

其次，在内容上将“新丝绸之路”计划整合进新亚洲战略之中。与上述第一点相适应，在一些美国学者看来，基于历史和文化的关联，中国对亚洲的理解与美方并不一致。在中国人眼里，亚洲不仅包括东亚，还涵盖了俄罗斯的北部、中亚和阿富汗的西部、巴基斯坦和印度的西南部等广大区域。随着奥巴马政府高调实施“重返”亚洲战略，中国的战略分析家们也向政府建议推出本国的“西进”战略，即将中国的经济影响和利益触角向西穿越中亚，扩展至伊朗和大中东地区，以缓解美国在亚洲东部方向上给中国带来的战略压力。考虑到中国的战略触角如此之广泛，美国不能再无视“新丝绸之路”计划和“转向”亚洲战略之间的割裂状态，而应当将前者整合进后者，以确保美国新亚洲战略的持续性和有效性。

最后，在安全上加大对“印—亚—太”地缘战略的关注力度。2015年3月，美国海军在其发布的新版《21世纪海上力量合作战略》文件中，首次提出了“印度洋—亚洲—太平洋”地区概念（意指从美国西海岸到非洲东海岸的广泛地区），声称目前全球安全环境的特点是印度洋—亚洲—太平洋地区的重要性日渐增长，一些国家正在构建和部署的反介入/区域拒止能力对美国全球海上进入能力构成了挑战，美国需要应对之。不仅如此，新的海洋战略文件还公开指责中国在领土争端问题上使用武力“恐吓”其他国家，再加上中国军事意图缺乏透明度，这导致了地区局势的紧张和动荡，可能带来误判甚至紧张升级。为此，美国除了在威慑、海上控制、力量投送和海事安全这四大传统的海上力量上加强支撑能力外，有必要引入第五大支撑能力“全域进入”——在竞争区域投送军事力量，并拥有足够行动自由实现有效部署的能力，以表达美国的决心、保护美国利益、促进全球繁荣。新版的海上战略文件表明美国已经将安全视野扩展到“一带一路”倡议规划涵盖的大部分区域，或将在一定程度上对后者构成“反制”。