第一节 宏观背景

一、全面深化改革的“新任务”

改革开放以来，我国历次三中全会都聚焦改革，但前六次会议主题仅是某一方面的改革，而十八届三中全会的主题是“全面深化改革”。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从15个领域部署了60项具体的改革任务，拉开了我国全面深化改革的新序幕。

随着我国发展进入新的阶段，我国改革也进入攻坚期和深水区。一方面，改革开放35年为全面深化改革打下了坚实基础，也积累了丰富经验。经过35年的改革开放，我国综合国力、国际地位和人民生活水平显著提升，逐渐成为影响世界经济格局变化的重要力量；同时，在过去35年的改革实践中，我国在“摸着石头过河”的基础上积累了丰富的改革经验，对改革开放的方向、路径、手段等把握以及实际驾驭能力显著提高。另一方面，新阶段我国经济社会发展面临的矛盾和问题也更为艰巨复杂。从国内看，我国正处于名副其实的转型期，经济发展后劲乏力，社会安全矛盾突出，生态环境逐步恶化，文化发展缺乏活力，政治管理需要创新，这些问题都对全面深化改革提出了紧迫的要求。从国际看，我国所面临的国际形势也更加复杂。我国与主要发达国家之间既在经济上高度相互依赖，又在地缘政治利益上存在冲突；近年来，一些发达国家一直明里暗里对我国进行战略围堵，并试图影响周边国家的对华态度。日趋复杂的国际形势要求我国进一步坚持改革、扩大开放，为社会主义现代化建设提供强大动力和有力保障。

当前，我国已经由过去的单纯追求经济增长转向“五位一体”的全面发展。十八届三中全会提出的“全面深化改革”新思路，主要体现在经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革。其中，与西部大开发密切相关的两项重要任务主要是经济体制改革以及生态文明体制改革。

西部地区经济发展总体上仍然高度依赖资源开采及初加工，产业链条短，缺少精深加工，结构仍然“偏重”。2013年，能源、化工和冶金行业占西部地区工业总产值的比重仍高达40.36%以上，比全国平均水平高10个百分点以上。西部地区以资源能源产业为主的产业结构使其国有企业（特别是中央企业）对工业产值的贡献依然占据绝对主导的地位。西部地区国有大型企业占主导地位、中小企业和民营经济发展滞后的经济结构，在现行的财税体制下，对地方财政的贡献有限，且对地方就业的带动比较弱。十八届三中全会提出“完善基本经济制度，支持非公有制经济健康发展”，将进一步推进西部地区加快国企改革、带动中小企业和民营企业发展，从而促进西部地区加强经济活力，扩大就业渠道。同时，十八届三中全会提出“加快完善现代市场体系，正确处理政府和市场的关系”，将逐步提升市场在西部地区资源配置中的作用，从而推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，推动生产要素向优势产业、重点经济区以及国际门户城市聚集，提高西部地区经济发展的质量和效益。

西部地区森林、草原、湿地、冰川构成了完整的生态屏障地带，具有保持水土、防风固沙、调节气候、供给水资源和农牧产品、保持生物多样性等重要生态功能。西部地区266个县被划为国家重点生态功能区，占全国总数的57%，绝大部分属于国家限制开发区。同时，西部地区也是我国各类保护区的集中地，总保护面积为1.11亿公顷，占全国保护区面积的85%以上。十八届三中全会明确提出“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，完善对重点生态功能区的生态补偿机制、推动地区间建立横向生态补偿制度”，将进一步促进西部地区生态效益型经济发展，调动西部民众在保护生态环境方面的积极性，促进区域协调发展。此外，西部地区也是我国矿产、能源等资源富集区，发展资源开采和加工产业、变资源优势为经济优势已经成为西部大开发的着力点之一。但是由于资源开发利益分配不尽合理，资源税税率较低，资源价格被严重扭曲，没有反映资源的市场供求和稀缺状况，使得中央大型企业主导的资源开发与西部地区经济发展关联度不高，与当地居民增收严重脱节，导致西部人民从资源开发中获得的收益有限。十八届三中全会明确提出“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，加快自然资源及其产品价格改革”，在一定程度上可以有效地防止资源浪费和破坏性开采，提高资源的有效利用。同时，资源税是西部能源资源富集区财政收入的主要来源之一，提高资源税的征收标准、征收方式的从量征收改为从价征收、资源补偿费分配比例向地方的倾斜，将让资源丰富的西部地区得到实惠，促进西部资源富集地区的经济结构转型。

二、我国经济发展进入“新常态”

经过改革开放30多年的快速发展，我国经济发展已经进入新的发展阶段。这个阶段既有别于改革开放的前35年，也与过去的10年有明显不同。

首先，我国整体经济发展形势趋缓，进入中、高速增长期。20世纪90年代以来，我国凭借着廉价劳动力的比较优势参与到全球生产大分工中，通过大力吸收外商直接投资以及促进对外贸易来带动经济高速增长，形成出口导向型经济发展模式。1990～2007年，我国GDP从18667.82亿元增加到265810.31亿元，年均增速为10.6%，期间最高增速达到14.2%。但这种外向型发展模式导致我国经济发展高度依赖出口，隐含着外贸环境恶化时经济难以持续增长的风险。2008年金融危机爆发以来，我国经济增长速度逐渐放缓，各省份的经济增长速度也普遍趋缓。2008～2013年，我国年均增速为8.2%，比1990～2007年下降了2.4个百分点；2012年以来，我国GDP增长速度进一步下滑到7.7%；2014年，我国GDP增长速度为7.4%，部分省份的GDP增长速度仅为4.8%。可见，我国经济发展进入平缓期，中、高速增长将成为“新常态”。

在这种态势下，经济发展面临转型升级。转变经济发展方式，把经济增长建立在内需的基础上，扩大最终消费需求，降低对外部市场的依赖，对我国经济发展至关重要。而转变经济发展方式、扩大内需为“十三五”西部大开发工作提供了新的发展机遇。扩大内需要求我们必须“以富民为本”，增加居民、特别是中低收入居民的收入水平，提供惠及全国的基本公共服务，为广大社会成员提供良好的未来预期，解决扩大消费支出的后顾之忧。中低收入居民众多、基本公共服务水平与东部地区还有明显差距的西部地区将是扩大内需、转变经济发展方式的主要受益者。

其次，我国产业结构发生显著变化，从工业经济逐步转型为服务业经济。改革开放30多年来，工业始终是我国经济发展的主要动力及增长点，在GDP中占比始终保持在40%以上。近年来，随着我国服务业迅速发展，尤其是随着人民生活水平的提高以及房地产、金融等现代服务业的繁荣发展，服务业在我国GDP的占比进一步提高。2013年，我国三次产业结构为10.0∶43.9∶46.1，第三产业占比首次超过第二产业；2014年，我国三次产业结构为8.2∶43.8∶48.0，第三产业占比进一步高于第二产业。可见，我国开始步入以服务业经济为主导的发展阶段。

同时，随着我国工业增长放缓，我国对能源及原材料的需求也开始进入平缓增长期。如图2—3所示，2004年以来虽然我国能源消费总量还在增长，但其增速快速下滑，增速从16.1%下降到2013年的3.7%，降低了近12.5个百分点。西部地区作为我国重要的能源原材料基地，其经济发展面临后劲不足的问题。

再次，东部地区经济增长对西部地区的拉动力下降，东、西部地区的产业联系面临调整。20世纪90年代以来，我国东、西部地区发展有着相对明确的产业分工，东部沿海地区主要发展出口导向型产业，而西部地区主要为东部地区提供能源原材料及廉价劳动力。如表2—1所示，2012年西部地区是我国煤炭、天然气及电力的主要调出地，而东部地区则为主要调入目的地。但随着我国经济发展方式转变以及产业转型升级的不断推进，东部沿海地区逐步转向发展服务业和高端制造业，而西部地区承接了大量的东部地区产业转移，重庆、四川、陕西等部分省份开始重点发展制造业。在这种态势下，东、西部地区原有的产业联系及产业合作关系正在改变，在重新构建起新产业联系之前东部地区对西部地区的经济带动作用正在逐步减弱。

根据中国科学院地理科学与资源研究所编制的“2010年中国区域间投入产出表”计算结果显示，东部地区GDP每增加1单位，会带动西部地区GDP增加0.025单位，每增长1个百分点则拉动西部地区增长0.072个百分点。其中，东部地区工业对西部地区的带动力要强于服务业的带动力。如表2—2所示，东部地区工业增加值每增加1单位带动西部地区GDP增加0.0311单位，每增长1个百分点带动西部地区GDP增长0.040个百分点；而东部地区服务业每增加1单位带动西部地区GDP增加0.0188单位，每增长1个百分点带动西部地区GDP增长0.023个百分点。分地区来看，东部地区GDP增长主要是对陕西、内蒙古、广西、云南及新疆等能源矿产资源丰富的省份带动能力较强。上述分析结果进一步显示，随着东部地区逐步转型为以服务业经济为主，对西部地区经济发展产生的带动能力将有所下降。在这种态势下，“十三五”期间西部地区如何进一步实现经济增长面临一定困难，需要寻找经济增长新动力。

另外，近年来我国劳动力、土地等生产要素价格不断提高，使西部地区承接东部沿海地区产业转移的优势减弱。一方面，随着我国“人口红利”的逐渐消失，我国劳动力成本不断提高，农民工及城镇单位就业人员的工资均持续快速增长。已有研究发现，2001～2011年，作为我国普通劳动力主体的农民工的工资从600元左右上升到2000多元（当年价格），增长了2～3倍；2000～2010年，我国城镇单位就业人员平均工资则从10834元增长到36539元，工资增长了2.4倍。按劳动生产率折算，大陆的劳动力成本已经与台湾地区接近。另一方面，随着工业化及城镇化的不断推进，我国的土地资源日趋紧张且价格不断抬升。2007～2013年，我国房地产开发土地平均购置价从1210.87元/平方米增长到2555.26元/平方米，六年期间价格翻了一倍。如图2—4所示，西部地区的土地价格也明显上升。2012年，我国西部地区部分省份土地平均购置价格要高于中部及东北部分地区，特别是西南地区。现有研究发现，从土地成本来看，西部的工业用地成本与其他地区相差并不明显，甚至要高出东北地区，西南地区的商业用地甚至要高于全国平均水平。在这种态势下，我国沿海地区一些产业开始向东南亚等劳动力廉价地区转移，这对正处于承接产业转移关键时期的西部地区构成了巨大挑战。

三、全面建成小康社会的“新目标”

改革开放以来，从“解决温饱”到“小康水平”、从“总体小康”到“全面小康”、从“全面建设小康社会”到“全面建成小康社会”，小康社会一直是中国特色社会主义事业的核心内容。全面建成小康社会是党和国家到2020年的奋斗目标。党的十八大报告提出“坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗”，十八届三中全会提出“全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦”。全面建成小康社会是要确保我国发展改革成果真正惠及十几亿人口，是要实现我国“五位一体”的全面发展，是全国各族人民的根本利益所在。

目前，国务院发展研究中心、国家统计局、联合国教科文组织（UNESCO）等分别研究制定了小康社会的评价指标体系。其中，2004年，国务院发展研究中心在“十六大”的基础上从经济、社会、环境、制度等四个方面确定了全面建设小康社会的指标体系的16项指标；2009年，国家统计局在“十七大”的基础上从经济发展、社会和谐、生活质量、民主法制、文化教育、资源环境等六个方面研究制定了由23项指标组成的“全面建设小康社会统计监测指标体系”。但是，已有的指标体系存在一定的不合理性。一方面，已有指标体系是基于对“十六大”、“十七大”报告的解读制定的指标体系，而党的“十八大”报告根据我国经济社会发展实际和新的阶段性特征，在“十六大”、“十七大”基础上提出了一些更具明确政策导向、更加针对发展难题、更好顺应人民意愿的新要求，已有指标体系不能很好地反映出来。另一方面，已有指标体系是基于我国当时经济社会发展态势展开预测，大部分是采用相对指标，横向可比性相对较差，且指标项较多，部分指标需要更新与修正。在这样的背景下，我们在深入解读“十八大”报告以及十八届三中全会精神的基础上，提出了一个相对简单、容易衡量的指标体系（表2—3）。

根据我们的小康社会指标体系来测算，总体上我国可以实现2020年全面建成小康社会的目标；西部地区实现与全国同步进入小康社会的目标存在一定难度，但经过努力可以实现。西部地区贫困人口众多，全国8000多万贫困人口中有一半以上在西部地区，而且生态贫困及返贫现象比较严重。另外，西部地区内部发展差距较大，个别省份距离全面建成小康社会还有较大差距。例如贵州、甘肃、青海三省农村人均收入的小康目标很难实现，贵州人均GDP的小康目标很难实现，西藏平均受教育年限的小康目标很难实现。

“十三五”是我国全面建成小康社会的关键时期，也是我国实现现代化建设第三步战略目标必经的承上启下的关键阶段。因此，“十三五”时期我国区域发展必须进一步重视社会公平与地区公平问题，正确处理社会分配和社会保障问题，正确处理西部大开发问题。只有通过改革加大实施西部大开发战略力度，推动更多优质生产要素和先进生产力向西部地区转移，加快西部地区的发展，建立更加公平、可持续的社会保障制度，加快构建城乡一体化发展体制机制，才能保障2020年全面建成小康社会的奋斗目标。

四、构筑对外开放的“新格局”

2013年9月和10月，习近平主席在访问中亚和东南亚国家期间先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议，得到了有关国家的积极响应。同年11月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局”。之后，“一带一路”成为统筹我国全方位对外开放的重大国家战略。2015年3月28日，经国务院授权，国家发展和改革委员会、外交部和商务部联合发布了《推动共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的愿景与行动》。

共建“一带一路”旨在“促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，推动沿线各国实现经济政策协调，开展更大范围、更深层次的区域合作，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构”。基于“共商、共建、共享”的原则，我国启动了与沿线国家就“一带一路”建设的各种对接工作，特别是重点经济走廊的合作规划，推动经贸合作的广度和深度不断扩大，使“一带一路”在国际社会上获得了广泛认可，形成了良好的开局之势。两年多来，这个战略已经产生了广泛而深远的影响。以双向开放发展为特征的“一带一路”建设必将重塑我国的区域发展格局。

经过35年的改革开放，我国沿边开发开放、内陆对外开放高地建设、向西开放战略等工作已陆续展开，中国-东盟自贸区、上合组织、中巴自贸区等多个多边或双边机制已经建立并取得成效。但这些工作缺少统筹和协调，难以使我国的国家利益最大化，也无法满足我国成长为全球性大国的需要。“一带一路”建设将统筹我国全方位对外开放的各项工作，通过顶层设计集成各方面资源，服务于国家长远发展需要。根据2015年11月公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，“十三五”期间我国将以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，进而促进我国经济发展由东向西梯度推进，进一步构建南北东西国际大通道、扩大内陆和沿边地区开放的对外开放格局，推动西部地区持续健康发展，打造我国全方位开放的新格局。

“一带一路”建设有利于扩展西部地区的经济增长空间。改革开放以来，我国对外开放取得了令人瞩目的成就，形成了从沿海到沿江沿边、从东部到中西部区域梯次开放的格局，但西部内陆沿边开放的水平仍然较低，已经成为构筑开放型经济新体制的一个短板。随着“一带一路”战略的实施，西部地区将真正从“末端”区位成为“前沿”区位，从而带动西部沿边开放进入到一个新阶段。首先，“一带一路”对沿边口岸建设提出了新的要求，有利于加快喀什、霍尔果斯等特殊经济区的建设，对沿边经济发展将起到积极的促进作用。其次，“一带一路”建设能够深化我国西部地区与周边国家的务实合作，促进内陆地区更多地参与国际分工，扩大出口规模，有利于西部地区产业结构的调整升级，加快西部地区的发展，缩小东西差距，实现东西协调发展。第三，“一带一路”建设将进一步加大我国西部内陆地区向西开放力度，有利于不断扩展新的开放领域和空间，形成西部地区更加主动的向西开放战略。

五、维护国家安全和边疆稳定的“新需求”

西部地区是我国地缘政治格局中的重要环节。我国广阔西部地区毗邻的中亚、南亚地区民族宗教问题敏感，历史上就一直是强力集团争夺的边缘地带和缓冲地带。近年来，西部大开发面临的地缘政治环境日趋复杂，周围态势日趋严峻。在西部，中亚地区激进宗教团体和极端民族主义势力兴起，反恐形势错综复杂，“宗教极端势力”、“民族分裂势力”和“国际恐怖势力”等三股势力暴力恐怖活动多发。而且，中亚地区由于其特殊的战略地位和丰富的矿产、油气资源，历来是大国博弈之地，是当前及今后世界大国和国家集团争夺战略能矿资源与平衡地缘政治格局的焦点地区。目前，美国、欧盟、日本、俄罗斯等大国和机构以经济援助、合作开发资源和反恐等等形式，纷纷介入中亚地区。“十三五”期间，世界大国和国家集团围绕中亚地区战略地位和能源等战略资源的争夺有可能愈演愈烈。在南部，美国和日本正在逐步扩大在东南亚和南亚地区的影响力，对我国西南地区发展及“孟中印缅经济走廊”建设形成制约。种种错综复杂的地缘安全问题，使进一步深入推进西部大开发成为我国地缘战略的重要组成部分。进一步深入推进西部大开发，在“一带一路”大框架下大力发展与中亚地区和南亚国家的资源合作与经济关系，对于我国经济发展以及维护和增强我国在世界地缘政治经济格局中的地位具有重要意义。

西部地区也是我国保持边境稳定和民族团结工作的重点。一方面，随着我国对外开放的逐步深入和发展中大国地位的逐步确立，边境地区的发展建设在国家战略和区域发展中的重要作用日益凸显，承担着承接产业转移、建设和谐社会、巩固边防安全、维护国家稳定以及树立国家形象的特殊使命，是反分裂、反蚕食、反渗透、反颠覆的主战场。西部地区边境线长1.85万公里，占我国边境线的81.14%；涵盖111个边境县（旗、市、市辖区），占我国边境县总数的81.62%。保持这些边境县一定程度的繁荣是边疆稳定的前提，但西部很多边境地区生活环境恶劣，缺乏就业机会，导致边境地区存在不同程度的人口流失问题（见第一章）。另一方面，作为一个多民族国家，民族地区的稳定是整个国家稳定的前提和基础。西部地区是中国少数民族的主要聚居地，有40多个民族，少数民族人口占全国少数民族人口总量的76.44%。在各种不稳定事件不断出现的形势下，深入推进西部大开发、加快边境地区及民族地区的经济和社会发展，是维护民族地区稳定的有效手段，是保持边境地区繁荣的重要基础，是全面建成小康社会的重要组成部分。