第九节 新加坡法的特点及启示

一、新加坡法的特点

（一）德法兼治的理念

新加坡是一个种族多元、宗教多元、文化传统多元的移民国家，公民普遍缺乏“新加坡人”的国家归属感。前总理李光耀为了强化国民的国家意识，多次提醒国民，新加坡太西方化了，强调东方传统美德的重要价值，提出儒家思想的核心就是八种美德，即“忠、孝、仁、爱、礼、义、廉、耻”，并作出现代性的解释，赋予其特殊涵义，确立为新加坡政府的“治国之纲”。为了培养国民的新加坡人意识，政府专门成立了负责制订国家意识的机构，由政府副总理任主席。

同时，新加坡是一个高度法制化的国家，立法完备，详尽具体，操作性强。为了建立良好的社会秩序，国会和政府制定了整套的法律、法规和禁令。大到政治管理、经济管理、商业往来、公民权利和义务，小到旅店管理、停车规则、公共卫生、阴沟、蚁虫，无所不包，非常细小的事都有法可依，立法与公民的日常生活密切相关，可谓小处见功夫。甚至连水泥墙上的爬藤怎么修整，这些似乎微不足道的细节小事，都有法律规定。更令人难以置信的是，如果家中厨房污水处理不好，滋生苍蝇蚊虫，也会受到严厉的制裁。到目前为止，新加坡的法律近500种，其条款更是多得惊人，整个国家的法律规章就像一座茂密的森林，人们该做什么、不该做什么，某一违法行为适用何种解释，一目了然，执行起来十分方便。

不仅如此，新加坡的队伍精良，执法严厉，大兴反腐倡廉之风。新加坡从严执法，对犯罪者惩罚严厉，是现代社会中少有的“严刑峻法”的国家。例如，至今还保留着绞刑和鞭刑。为了从严执法，新加坡建设了一支素质高、装备先进、行动快速的公正而又高效的警察队伍和法律审判、执行队伍；并且实行严格的财产申报制度。新加坡有关法律规定，凡公务员必须每年定期申报自己和配偶的全部财产情况及所欠债务，财产包括动产、不动产、贵重首饰、银行存款、股票、证券等，如有增加必须说明来源，如无法说明，则以贪污论处。

（二）廉政建设

新加坡人民行动党长期执政而不靠“政党轮替”，廉政建设成就举世瞩目。新加坡人民行动党执政后，把廉洁上升为国家战略，明确提出“为了生存，必须廉政；为了发展，必须反贪”，旗帜鲜明地开展反腐败斗争。人民行动党领袖反贪污立场坚决、率先垂范。李光耀执政几十年，政敌颇多，非议不少，却从未有人指责他贪污受贿，生活腐化堕落。人民行动党把密切联系群众作为保持廉洁的重要渠道，执政50多年来，始终心系群众、关怀草根，努力做到“不让每一户家庭感到绝望”。人民行动党的议员接待日活动、社区基金组织极富特色，规定党的议员每周必须安排一个晚上走访选民，接待群众上访。建立“人民行动党社区基金”，为基础教育提供资金和设施；为妇女提供家庭服务，保障其工作权利；为所有中、低收入家庭提供住房补贴。

新加坡强调依法治国，提出反腐败四项原则，即法律面前人人平等、法律里面人人自由、法律外面没有民主、法律上面没有权威。在新加坡，即使随地吐痰、乱扔垃圾等行为都会被处以重罚，贪污行为作为严重罪行更是无容身之地，贪污腐败者在社会中难以立足。贪污调查局（CPIB）秉公执法，有罪必罚。对贪污的界定重质不重量，不论数额，一律治罪，“打老虎，也打苍蝇”，既有因受贿200多万新元被查处的，也有因收受2新元贿赂而被判刑的。廉政立法着眼“抓得到”而非“罚得重”，编织让贪腐行为无隙可乘的制度密网。新加坡治理腐败的刑罚中，最高刑为七年监禁，可见其立法严密而不严酷，着眼点在于“抓得到”，而非“罚得重”。

新加坡健全社会保障体系，用制度消除和防止腐败的动因。比如，它建立起独具特色的中央公积金制度。这一制度是一项巨大的社会保障计划，它能够确保就业人员的退休生活、住房和卫生保健的需要。其公积金缴纳是强制性的，由国家公积金管理局统一管理。他们还以政府的名义制定了“居者有其屋计划”。政府在1960年就成立了建屋发展局，用公积金的“普通户口”账款购买政府组合房屋（简称组屋，类似我国经济适用房）。新加坡还以国会名义颁布并严格实行公司所得税、个人所得税制度；以总统令颁布公务员法，明文规定公务员的权利、义务及酬薪、纪律，靠法律、法规规范公务员的行为，保证公务员依法行政。近年来，联合国等世界组织多次将新加坡政府评为“最讲效率”、“最廉洁”政府，它是公务员违法犯罪行为最少的国家之一。从管理结果来看，有充分的证据说明新加坡的国家行政管理是有效的和科学的。

（三）宪法特色

频繁的修宪是新加坡宪法发展过程中的显著特点。造成宪法在事实上修改频繁的主因有两个：一是一党独大的政治局面；二是新加坡迅速发展的需要。虽然新加坡采取了责任内阁制，但是西方的权力分立并没有真正建立起来。在人民行动党长期的一党执政下，立法权和行政权在政治信念和领导权上保持了高度的一致。国会和政府在所有的方面几乎都协调合作。

新加坡在宪法方面的另一特色就是公民权利的有限性。新加坡的人权体现出来的是一种东方的价值观。这种价值观排斥西方的个人权利本位思想，而强调集体利益的重要性，突出强调社会秩序在国家生活中的首要地位。新加坡前总理李光耀曾多次强调秩序对于新加坡的重要。他认为:秩序之于社会的重要性更甚于法律。为了社会的秩序，可以抛弃法律。他说道:“在一个稳定的社会里，只有在秩序已经确立、条规能够施行的时候，才有可能依照预先确定的法律条规，制订国民与国民之间，以及国民与国家之间的人际关系原则。”正如一些学者所说:“从新加坡的政治哲学与法治原理看，个人利益受到社会利益的合理限制是可以接受的，个人在社会中的定位要服从社会的整体利益。”

新加坡作为英国的前殖民地，宪法是仿照英国的政治制度模式建立起来的。但是，新加坡宪法却不是简单地对英国宪政制度的照抄，而能结合实际创造出很多独具特色的制度，具有很强的原生性。比如在机构建立上，新加坡宪法确立了很多独特机构的设立。如总统咨询委员会、少数民族总统权利委员会、公务委员会、各种政府公司和法定机构等。这些委员会是根据社会现实情况建立的，被宪法授予特别的权力，具有相对的独立性，主要解决国家的某一方面的事务。

（四）反贪的刑事法治

多年来，新加坡在反贪斗争中坚持综合治理、标本兼治，已逐渐形成了一个颇具特色的让公务员“不敢贪、不能贪、不用贪、不想贪”的惩防体系。在刑事法治领域，新加坡不仅注重反贪刑事法制的构建，而且设立了享有广泛权力的贪污调查局（即CPIB，下文直接使用该代称），严格执法，使刑事法律作为反贪腐的最后一道防线，发挥了十分重要的作用。具体来说，新加坡反贪刑事法治的特色包括三点：严密的反贪刑事立法、强力的反贪专门执法机构和严厉的反贪刑事执法。

在新加坡，惩治贪污犯罪的刑事法律除了《刑法典》和《刑事诉讼法典》中的相关规定外，还有《防止贪污法》和《没收贪污、贩毒和其他严重罪行所得利益法》。后两者是根据实践需要对前两者的补充和完善。《刑法典》第九章“公务人员或与公务人员有关的犯罪”把公务员利用职务收受贿赂的行为规定为犯罪，并对犯罪主体和贿赂概念作了具体规定。

新加坡的反贪刑事法律，尤其是《防止贪污法》，传递出国家严厉打击贪污犯罪的强烈信号，并从实体和程序方面表现出了鲜明特点。例如，在实体法方面，犯罪的主体范围大。《刑法典》第161条规定的受贿罪的主体是“公务员和将要成为公务员的人”，《防止贪污法》扩大了犯罪的主体范围，根据该法第5条和第6条的规定，贪污犯罪的主体为“任何人”，即不仅包括在政府或政府部门供职的公务人员，甚至包括私人、私人机构和半官方机构中的人员。

在程序法方面，新加坡规定了“贿赂推定”制度。贿赂犯罪通常都是在隐秘环境下进行的，追诉机关要证明贿赂的存在实为不易。为此，《防止贪污法》第8条规定：在起诉贪污犯罪时，如果能够证明已经或者寻求与政府、政府部门或者公共团体进行交易的人或其代理人向在政府、政府部门或者公共团体中供职的人支付、给予或者接受了任何报酬，则该报酬即被认为是为了引诱或者报答而贿赂地支付、给予或者接受，除非有相反的证明。也就是说，只要控方能够证明在政府、政府部门或者公共团体中工作的人员接受了任何人的报酬，只要当事人不能提出相反的证据，该报酬即被认为是贿赂。在新加坡，这种推定只在贪污案件的诉讼中适用，而不适用于其他案件。

新加坡反贪污的执法机构是创立于1952年的CPIB。在CPIB成立的最初几年里，贪污现象积重难返，“腐化到处盛行，从官僚政权的最高级到最低级，腐化已成为当权人物的一种生活方式”。CPIB的工作因缺乏民众的支持和配合而举步维艰。为了有效遏制和打击贪污犯罪，制定于1960年的《防止贪污法》赋予CPIB极大的权力，并规定了保障这些权力行使的具体措施。此后又根据实践的需要多次对《防止贪污法》进行修订，不断扩充CPIB的职权，强化反贪污的侦查职能及手段，使CPIB逐渐成为一个强有力的反贪执法机构。

新加坡反贪刑事执法的严厉主要通过两个方面表现出来：一是对于贪污行为，不论数额，一律治罪。一个监狱管理处官员为一罪犯购买香烟，受贿仅15新元，结果被指控犯了贪污罪，被判入狱1年并罚款15新元。对一般公务人员的轻微贪腐行为也是有罪必罚，其执法之严由此可见一斑。二是对于贪污者，不论职位多高，都要受到严惩，概莫能外。

二、新加坡法的经验及启示

法治使新加坡获得了成功，由于立法严密，执法严格，人民守法，这从根本上保证了社会秩序和社会纪律，有力地促进了社会的稳定和繁荣，引导着社会的文明进程，调控着人们的社会行为，从而使不仅各种矿产资源要依靠国外进口，而且连粮食、蔬菜、饮用水，甚至连填海造地用的土都得依靠进口的新加坡，从一个脏、乱、差的热带港口，变成了世界上最干净、最繁荣、最富有、最安全的城市国家。新加坡法的实践经验，为发展中国家走出困境、实现国家繁荣富强提供了一条可资借鉴的现实道路，特别对于具有相同或相近文化背景的亚洲包括中国在内的一些国家，其启示也许更为深刻。

新加坡法的经验。在新加坡法治社会的建设过程中，有三个因素不容忽视:

第一，不割断历史，重视法律的继承性。在取得民族运动的胜利后，人民行动党政府并没有采取极端的做法，全面废除殖民政府的法律，而是采取尊重旧法的态度，使旧法律继续服务于新社会。因为在短期内，新加坡社会并没有发生多大的变化，所以原先适用的法律在独立后仍然适用。

新加坡“接收”英国法律有两种情况:一种是基本照搬。例如，在新加坡民事法令第五条第五款中规定，英国的商业法令如公司法、合同法、银行法、保险法等，在新加坡继续有效并适用。另一种是根据英国有关法令的规定，重新制定一些法令，如票据法和诽谤法等，就是重新制定的。当然，新加坡也根据各种需要对英国的法律进行了某些改革，尤其是随着形势的变化制定了一些新的法律，但这些都是继承基础上的革新。另外，人们法律观念的转变需要一个过程，如果新的法律制定得过急，动作过大，人们的法律观念不能适应它，那么就很难尊重它和遵守它，结果就会造成有法不依的局面。

第二，领导人的个人作用、内部制约机制与司法的相对独立是法治社会得以建立的重要因素。在建立法治社会的过程中，党和政府的高层领导，尤其是李光耀本人起了重要的作用。李光耀是学法律出身的，他在剑桥法学院受到了浓厚的法律思想的熏陶，也亲眼目睹和亲身体验到了法律在英国这个法治社会中的作用，因此，他决心在新加坡也建立一个严明的法治社会。新加坡是一个小国，最高领导人有秉公执法的决心，很容易威及全国各地。正如李光耀1992年在菲律宾演讲时说的:“高层的政治领袖如果以身作则，树立榜样，贪污之风就可以铲除。只要把两三个高官绳之以法，就足以产生杀鸡儆猴的作用。这是新加坡的经验。”政府官员的廉洁是法治社会得以建立的关键所在。新加坡采取了一系列的措施，成功地防止了腐败，从而推进了其建立法治社会的进程。

第三，新加坡法律完备，系统性强；注重实效，可操作性强；连锁惩罚，警示性强；执行严格，约束性强。新加坡在1965年独立前，属英国殖民地，英国人走后，除了留给新加坡人一个千疮百孔的烂摊子外，就是留下了一套比较完整的英国法体系。建国后，新加坡除继续沿用英国法体系外，又根据新的条件、新的经济社会发展需要，制定新的法律。仅1984年至1994年，十年间就八次修改宪法，使宪法更具本国特色，更显法律威力，并使宪法、国会法律与附属法规、司法判例、法律惯例形成一个完整的法律体系。

新加坡法的启示。法治，是指法的统治，是一种治国原则和治国方略。法治还是以民主为前提和目标的依法办事的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态。它包括以民主作为前提和目标的依法办事的观念、原则、制度和过程。在这方面，尽管中国与新加坡社会制度不同，但新加坡以法治国的成功经验极具借鉴意义。回顾新加坡法治社会建立的历程，正如前文所述，领导人有正确的法律思想，对法律的规律和其重要性有足够的认识，然后是以持之以恒的精神，动员全体人民共建法治社会；同时，选择正确的措施和方法也是不可缺少的。所以，我们可以从新加坡的法治特色中，得到如下启示：

第一，立足本国国情，坚持“以我为主，为我所用”的原则。当前，中国已加入世贸组织，迎来了加快发展、全面建设小康社会的大好机遇。无疑，我们要注重以国际法和国际公约为蓝本，加快立法步伐，加大执法力度，切实规范市场行为，同时我们又要时刻清醒地认识到：学习、借鉴外国的经验和做法，目的都是为了发展、完善我们自己。在学习、借鉴的时候，一定要立足本国的国情，对国外的东西认真作一番审视，用“为我所用”的标尺量一量，看哪些可用，哪些不可用。

第二，实现道德建设的制度化、法律化。新加坡曾因片面追求经济现代化而忽视年轻一代的人格教育，造成公民道德败坏、家庭崩溃等社会问题。针对这一社会现象，新加坡加强了道德立法工作，让公民对那些诸如乱扔香烟头、便后不冲厕所之类的“小事”也不敢马虎，而是当作一种公共法规来认真执行，通过日常守法行为，来促进公民优良品德的形成。新加坡为强化公务员的道德自律，还制定了《公务员手册》、《反贪污法》。

在市场经济条件下，各利益主体存在追求自身利益最大化的倾向，必须以立法的形式，规范公民尤其是各类公职人员的道德行为，既要充分发挥政府高级官员和一般公职人员的表率和示范作用，减少公职人员在提供公务服务的行为中，有可能引起社会不公和对社会其他成员利益的侵害，又要逐步地、循序渐进地把法律的“最低道德标准”予以适度提高，扩展立法的道德含量，尽可能地把公民道德行为规范层次上的许多内容法制化，将其转化为规章制度和法律条文，变成人人都必须遵守的行为规范，并在人们的行为中巩固下来。由强制性的道德他律，逐步转化为一种道德自律，使道德建设做到有据可依，有章可循，达到说和做、思想和行为的统一。

第三，强化法治意识，强调社会纪律，培养国民守法、护法观念，使法律成为国民生活准则；严格执法，任何人、任何组织不得凌驾于国家和法律之上；政府及公务员必须规范行为，忠诚地服务于国家与人民的事业；从严治官，反贪保廉，取信于民；依法治国，贵在坚持。新加坡政府和人民有个共同的认识：要建立一个稳定和繁荣的社会，必须事事有章可循。把整个关系，包括国家与民众关系、社团与社团关系、个人与组织关系、个人与个人关系，一律置诸法律之中，建立一种法律秩序，使社会经济、政治活动中各个主体的权利、义务和行为都以法律形式来全面规范。

第四，社会危机意识与崇尚秩序、权威、有序的社会价值观，构成新加坡法治的基础。面对国土狭小、资源缺乏、人口很少的国情，新加坡从政府官员到普通民众，都有一种强烈的危机意识:因为地方小，所以必须有纪律，才能走在其他竞争者的前头。这种强烈的危机意识、忧患意识促使新加坡人非常崇尚纪律和权威，追求法治和秩序，十分注重发挥法治在解决社会危机、保持政治和社会稳定方面的作用，法律统治成为新加坡社会运作的基本形式。

新加坡人认为，法律内容与要求的具体反映是社会秩序与纪律，对法律的认同，实际上是对经过秩序所表现出的社会共同价值观的认同。人们在危机感中普遍感受到秩序可靠、社会稳定的珍贵，因而从内心信仰法治。正是这种危机感，保持了新加坡长时期的政局稳定，也使其法治具备了更为坚实的社会认同心理、承受基础和文化承继环境。事实上，新加坡的危机意识、忧患意识不仅仅体现在政治和法治方面，在经济计划的制定、基础设施的建设、高科技的发展等方面都非常强调“凡事预则立，不预则废”，时时刻刻注重“未雨绸缪”，先行一步。这对于我们在应对世界竞争异常激烈的今天，有着重要的启迪意义。