【摘要】“四个全面”战略布局是以习近平同志为总书记的党中央治国理政战略思想的重要内容。全面依法治国是“四个全面”战略布局的关键环节，全面依法治国就是全面确立宪法、法律在国家生活中的至高无上权威，全面发挥法治在治国理政过程中的价值与作用，让法治文化、法律原则、法律规范全面融入国家治理和公民生活的全过程。

【关键词】“四个全面” 全面依法治国 实现路径

一、全面依法治国的深远意义

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，第一次以执政党最高政治文件和最高政治决策的形式，对在新形势下进一步引导和保障中国特色社会主义建设。习近平总书记于2014年12月在江苏考察时首次提出“四个全面”，立足于新时期我国面临的国际国内错综复杂的发展形势提出全面推进依法治国战略，具有极为重要的战略意义。全面推进依法治国，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，加强中国特色社会主义法治体系建设，具有十分重要的现实意义。

二、全面依法治国是“四个全面”战略布局中的关键性环节

改革开放以来，中国共产党对于“依法治国”有过不少经典论述。邓小平同志在1978年中央工作会议闭幕会上说：“为了保障人民民主，必须加强法制。”1997年党的十五大明确提出依法治国的基本方略，党的十六大、十七大、十八大均突出了对“法治”的强调。2014年中共中央颁布了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，部署全面推进依法治国战略。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央提出并形成了“四个全面”战略布局，全面依法治国是实现全面建成小康社会战略目标的关键性战略举措，是全面深化改革、全面从严治党的关键支撑和保障，是“四个全面”战略布局中的关键环节。

（一）全面依法治国促进全面建成小康社会

全面依法治国能够指引全面建成小康社会的路向，能够凝聚社会共识、营造良好制度环境，从而为全面建成小康社会“导航”“助力”和“护航”。全面建成小康社会各环节的推进，显然离不开法治价值的指引和法律制度的保障。与此同时，全面建成小康社会以维护广大人民群众权益，实现广大人民群众之福祉为目标诉求，而人民权益之保障、福祉之实现，根本上要依靠法治的力量。如果说建立在法治意义上的权利保障才是现实的权利保障，那么，只有立足于全面依法治国的全面小康社会才是实在的小康社会。

（二）全面依法治国保障全面深化改革

既有利益集团对改革的重重阻挠，是改革进入深水区和攻坚期的重要体现。只有全面依法治国，为中国特色社会主义各领域建设提供充分的法律保障，才能有力推动改革向前发展。首先，全面依法治国能推进经济体制改革。在很大程度上，当前我国市场经济建设所面临的这些问题根本上应归结于法治导向、支持与保障力度的不足，构建以法治为基础的市场经济体系就成为必然的选择。其次，全面依法治国能推进政治体制改革。只有全面依法治国，才能以保障人民当家做主为核心。最后，全面依法治国能促进社会体制改革。全面依法治国，健全社会服务与社会保障法律制度、社会纠纷多元化解法律机制，促进民间组织发展，推进社会治理创新。

（三）全面依法治国推动全面从严治党

中国共产党坚持全心全意为人民服务，久经斗争和实践考验，是我国唯一合法的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。党自身的治理能力和治理状况，直接关乎我国社会主义建设的兴衰成败。党的治理涉及方方面面。全面从严治党实质就是要严格按照宪法、法律、党内法规规制广大党员干部的行为，将中国共产党的活动规制在宪法、法律范围内。因此，全面依法治国能够通过推进法律文本、法律制度的完善及法治价值的弘扬全面推动从严治党。一方面，全面依法治国能够从党员干部的思维观念、作风等方面推动全面从严治党。另一方面，全面依法治国能够通过推动宪法法律制度的完善及党内法规制度的健全实现从严治党的制度化、常态化。

三、“全面依法治国”的实现路径

（一）树立与维护宪法权威

只有当宪法之至上权威获得尊崇、信仰，法律才能获得所有机关、组织和个人的自觉遵守与贯彻，法律的统治价值与功能才能在国家、社会治理中得以发挥。其一，应当加快发展市场经济，发挥市场在资源配置中的决定性作用，奠定宪法权威成长的经济基础。市场经济的发展促进着宪法、法律权威的形成，宪法、法律权威的形成又进一步推动着市场经济的发展。市场经济越繁荣，对法律规则、对最高行为规范的需求就越旺盛和迫切，宪法权威形成的条件就越充分。其二，应当加强民主政治建设，为宪法权威的形成创造政治条件。“宪法是民主事实法律化的表现形式，宪法实施的过程也是推进民主政治发展的过程。”反过来讲，民主政治推进的过程，也是贯彻宪法精神与原则，促进宪法实施，树立宪法权威的过程。其三，应当弘扬法治文化，为宪法权威的确立与维护奠定文化要件。法治文化的核心在于强调以宪法至上为前提，以民主政治为核心，以权力规控为关键，以人权保障为价值追求，形成法治文化的生活方式与生活状态。此外，要推进我国宪法法律的全面有效实施。相对于过去的“依政策执政”而言，应当坚持和贯彻依法执政，推进严格规范公正文明执法，深入推进公正独立司法。

（二）引导与保障公民参与

公民是国家的主人，是法治建设的主体，只有保障公民参与，才能确保依法治国的正确性，以及过程的合法性。其一，应当着力培育公民意识。只有具备公民意识的人，才是严格意义上和法治环境下的理性人。其二，应当拓展公民的参与渠道。公民参与的实现必然要依赖于一定的参与渠道和参与方式，公民参与的深化也必然要建立在参与渠道的法律化和制度化拓展的基础上。因此，有必要以当前信息技术的发展为契机，推进公民参与方式的拓展。其中，尤为重要的是，完善网络参与方式的制度化规范，推进我国公民多元化参与，促成听证、论坛、对话等公民参与方式的多元化发展与创新。其三，应当促进公民参与行动的落实。公民参与最终必然需要落实于一定的参与行动。公民理性地参与到社会管理中，是有效发挥公民权利，参与现代政治实践的重要保障。

（三）形成完备的法律规范体系

党的十八届四中全会强调，“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键”。这意味着，当前，全面推进依法治国应当以回应我国现实需求，加强立法工作，形成完备的法律规范体系为基础性条件。我国完备的法律规范体系之形成应注意以下几个方面。首先，推进我国立法体制之完善。一方面，应当进一步加强党对立法工作的领导；另一方面，应当健全全国人民代表大会主导立法工作的体制机制，发挥全国人民代表大会及其常委会立法权的主导作用。立法制度建设不仅事关政府，还需要完备的行政法规及其程序，发挥公众在政府立法过程中的参与作用。其次，深入推进科学民主立法。科学民主立法的实现，很重要的一点是应当加强人大对立法工作的组织协调，特别是在立法项目征集和论证及法律草案起草过程中的主导作用，更加注重法律法规规章起草过程中人大代表的意见。通过增加人大代表列席人大常委会会议人数，发挥人大代表在健全法律法规上的作用。在立法机关主导下推进社会各方有序参与立法是强化立法民主性和科学性的核心环节。公民立法协商，“根本要义就在于公民在立法过程中的充分参与，以及公民意志在法律当中的真实彰显”。因而，应当拓宽公民有序参与立法的途径，利用现代数字信息科学技术创新公民有序参与立法的方式，通过有效的反馈机制对法规规章草案征求公众意见，汇集民意，表达社会共识。最后，加强重点领域立法。加强权利保障立法。人权保障是法治的根本价值追求，也是宪法的精神要义之所在。正如列宁所指出，“宪法就是写着人民权利的纸”。然而，宪法所保障的是公民的基本权利，其保障内容相对抽象，必须通过具体的法律法规，人权保障才能从理论走向实践。加强社会主义市场经济保障立法，就需要加强经济立法，完善市场经济法律法规，彰显社会主义市场经济的本质，也就是法治经济。加强社会主义民主保障立法。而社会主义民主的实现，必然需要依托于法治的保障——正如邓小平同志所指出的“为了保障人民民主，必须加强法制”。

（四）加强法治政府建设

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。政府是推进法律实施的关键性力量，形成高效的法治实施体系之关键在于推进法治政府建设。可以从以下几个层面努力。推进政府依法全面履行职能。政府依法全面履行职能须依托于政府组织结构与运行机制的法治化。政府及其机构必须依法组建，政府的行政职权必须严格依法设定、依法配置、依法运行；坚持法定职责必须为、法无授权不可为，纠正和追惩行政不作为、乱作为；坚决克制行政权力恣意，严格将行政权力限定在由法律所构筑的制度的笼子里；禁止法外设定行政权力，恪守法律法规对公民和法人单位合法权益的保障规定；当前应当着力建构国家权力系统之间，以及权利对行政权力的制约和监督机制，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。

（五）保障司法公正

为完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，党的十八届四中全会提出要“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”，对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任，包括完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度等。习近平总书记曾多次表达了让人民群众感受到公平正义，杜绝损害人民群众权益的愿望。法院审判制度实行办案质量终身责任制和错案责任倒查机制；检察院也要完善检察机关行使监督权的法律制度，从而保证公正司法，提高司法公信力。

（六）形成有力的法治保障体系

党的十八届四中全会决定提出要“增强全民法治观念，推进法治社会建设”。落实法治工作人员的具体实施和推动；通过建设高素质法治专门队伍，加强法律服务队伍建设，创新法治人才培养机制，为全面推进依法治国提供组织和人才保障。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰；人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护；弘扬法治精神、建设法治文化，是从法律体系发展到法治体系的基础环节。进行相关素质建设时，要把思想政治建设摆在首位，不能动摇，不能含糊；注重法治人才培养，健全人才培养机制，将中国特色社会主义法治理论体系融入到学科建设中，通过课程设置，丰富法治人才课程学习，培养法治人才。

（七）创新法治人才培养机制

“加强法治工作队伍建设”要求：首先，畅通法治人才的选拔和交流渠道，以形成真正的法律职业共同体，推进法治专门队伍的正规化、专业化和职业化。一是完善法治人才选拔激励机制，通过立法、执法和司法机关领导班子建设，适当地配备激励措施，把具备法治思维、能够贯彻落实法治理念的人才选拔到工作岗位中来；二是助推法律职业共同体的形成及其内部交流，各部门之间具备法治人才等条件的干部相互交流机制和干部能上能下机制；三是健全法治人才双向交流机制，包括政法部门和法学院校、高校与法治工作部门人员、法学研究机构的人员之间的交流互动。其次，创新法治人才培养机制，注重法学教育改革。一是对法科学生，必须加强马克思主义法学和中国特色社会主义法治理论方面的教育，在法学教育机构中形成中国特色社会主义法学理论体系、学科体系和课程体系；二是着力打造一支政治立场坚定、理论功底深厚、熟悉中国国情的法学教学和研究队伍，为创新法治人才培养奠定坚实基础。

（于军，国家行政学院政治学教研部副主任、教授）