三、抓住重点 突破难点 把改革落到实处

总的来看，对工商登记制度改革，从中央到地方都高度重视，一些地方积极主动探索改革，已经取得明显成效，但有些方面进展还不平衡。将注册资本由实缴登记制改为认缴登记制、将企业年度检验制度改为企业年度报告公示制度，已于2014年3月1日开始实施；放宽经营范围管理的改革各地在积极探索，有关部门也在推动。现在看，难度比较大的是清理和减少工商登记前置审批事项，即“先证后照”改“先照后证”的改革。这项改革有关部门认识还不一致，在清理和减少的尺度把握上看法也不一样。还有一个重要方面，就是在工商登记改革简政放权后，要加强事中事后监管，怎么转变监管方式、建立新的监管机制，在放的同时把该管的管起来、管好、管到位，客观地讲现在还没有真正破题。所以在全面推进改革的同时，还要抓住重点，突破难点，具体来说，就是要抓住工商登记前置审批改为后置审批和建立事中事后监管新机制这两个重点取得突破，这样才能使改革协调推进，才能增强改革的整体效果。

（一）工商登记前置审批改为后置审批要取得突破

新一届政府成立以来持续推动这项改革，经有关部门清理，认定国务院部门实施的工商登记前置审批共226项，其中，有法律法规和国务院决定依据的128项，无法律法规和国务院决定依据、部门自行设置的98项。按国务院机构改革和职能转变方案要求，除涉及国家安全、公民生命财产安全（简称“两个安全”）的，不再实行先主管部门审批、再工商登记的制度。把好“两个安全”门槛是完全必要的，但这个门槛设在哪儿更合适，有关部门认识并不一致。我们认为，最好设在工商登记之后、企业生产经营之前，即对涉及“两个安全”的，不再实行工商登记前置审批，而实行生产经营前置审批。就是说，人民群众想投资创业，向工商部门申请，注册企业后就可以从事一般生产经营，但从事涉及“两个安全”的生产经营，须具备相应条件，向有关部门申请并取得许可。实际上这样做并没有放松对“两个安全”的管理，也没有减少部门的“权力”和责任，只是把门槛后移了位置。工商登记只管企业能否“生”出来，而“两个安全”审批则管企业能干什么。把两件事分开，把涉及“两个安全”的门槛后移，可以有效解决工商登记和前置审批两者互为前提的“怪圈”，也可使涉及“两个安全”的管理更有针对性。

例如食品药品生产，直接涉及人的健康和生命安全，保留前置审批理由似乎很充分，实际上并非如此。食品药品生产，对厂房、设备、技术及相关人员都有严格要求，这是必要的，但实际操作中，我们不能要求投资者没有企业就先有厂房和设备，更不能要求没有企业就先招录一大批技术人员。如果坚持审批的硬要求，一些投资者只好“作假”。从另一方面看，企业还没成立，被审批的主体都没有，所有条件都不具备，有关部门依据什么进行“前置审批”呢？过去在计划经济时期或政府投资项目，基本做法是先投资建设，按审批要求逐一落实条件，然后再成立企业。但在市场经济条件下，如果是民间资本投资，没有企业，连人都没法儿招，社保也没法儿办；有企业后才能建厂房、买设备、招人员，才能创造生产经营条件。对食品药品生产，把工商登记前置审批改为生产经营前置审批反而更合理。实际上，像药品生产，每个品种都要向国家药监部门申请批号，只要企业依法经营，安全是有保障的。至于有的企业违法经营问题，即使有工商登记前置审批也不能避免。企业是否违法经营，与审批的前置后置并没有直接关系，那是应由市场监管解决的问题。

现在看，工商登记前置审批改后置进展相对缓慢，一个重要原因是各部门都想把现有项目以各种名目挤进“两个安全”范围。一些部门和管理人员的主要疑虑：一是担心“乱”，认为没有前置审批，大量企业“冒”出来，干什么谁也不知道。二是担心“权责结构调整”，不改是权力在先，改了特别是取消审批后是责任在先或只剩责任了。实际上，前置审批并不能解决市场“乱”的问题。有的企业虽然有许可证，却以各种方式把许可证“租”出去，无证而违法经营的也不鲜见。在市场经济条件下，解决市场“乱”的问题，从政府来说，必须把对市场的管理从“看门槛”转到加强事中事后监管上来，要建立一套科学公平高效的监管办法。现在一些地方正在探索放宽企业经营范围登记管理的改革，一些地区试点不再严格限定经营范围，但在营业执照上注明：依法须行政许可的项目，须向政府主管部门提出申请，取得许可证方可经营。由此也可看出，工商登记和涉及“两个安全”的管理是可以分开的。“两个安全”管理不再针对企业登记而只针对生产经营，这样就可以让企业先“生”出来，企业想从事并有条件从事涉及“两个安全”的生产经营，再依法申请许可，这更有利于促进投资创业、激发社会活力。

综上所述，取消工商登记前置审批，改为生产经营前置审批是可行的，应作为改革的目标。但实施起来要从实际出发，不能急于求成，应当分类论证。可按以下步骤分批推进：一是先把各部门设置的于法无据的工商登记前置审批原则上全部取消，确实涉及“两个安全”的，经充分论证后，按法定程序设置为生产经营前置审批。二是对有法律法规和国务院决定依据的工商登记前置审批，首先按简政放权的要求，该取消的取消，该下放的下放；确须保留的，根据社会各方面意见、有关部门事中事后监管能力情况，逐步改为生产经营前置审批。关于这方面，有人提出，像成立银行、保险、证券等金融企业，应当保留工商登记前置审批，因为这类企业专营某类金融业务，前置审批是审批“主体资格”，不是审批“经营资格”，如广东深圳等改革试点地区，取消了大部分工商登记前置审批，而保留了金融类企业工商登记前置审批。也有人提出，金融改革方向是多元化，不仅有条件的金融企业可以兼营各类金融业务，有条件的实体企业也可以向金融业扩展，所以创办金融企业或经营金融业务，也可以先注册登记企业后申请营业许可。但类似情况可暂先保留工商登记前置审批，待改革进一步深入后再看是否可以改。三是以工商登记前置审批改为生产经营前置审批为契机，建立市场准入“负面清单”制度，将须前置审批的经营项目列入清单，向社会公布。清单上的，企业必须依法取得行政许可，持许可证方可经营；清单上没有的，允许企业“法无禁止即可为”。

（二）建立事中事后监管机制要紧紧跟上

工商登记制度改革要坚持放管结合。放和管是两个轮子，只有同时转起来，改革才能顺利推进。作为政府，一方面要简政放权，另一方面要管好分内的事。放权是改革，加强管理也需要改革。工商登记制度改革后，必须加强事中事后监管；减少了事前审批，事中事后监管就要跟上。实际上，加强事中事后监管的担子更重、责任更大，而且人民群众可以直接评判，这对政府的要求更高。长期以来，政府管理有一个习惯性思维，一说到管，就要设置行政审批。这种方式相对简单，就是看门槛，对进门后的管理实际上是比较弱的。市场上出现的大量问题恰恰说明，看门槛不仅阻碍竞争，甚至还保护落后。撤掉门槛、加强事中事后监管，更有利于机会公平，更有利于市场竞争。另一突出问题是，日常监管不到位，一出问题就搞“突击”监管，搞“大检查”，而且查谁不查谁、罚谁不罚谁、罚多还是罚少，随意性很大。此外，一说加强监管就强调人不够，要人要编制。

加强事中事后监管，建立事中事后监管机制，要从三方面着力：一是对监管方式进行改革，创新监管方式。要建立健全科学的抽查制度、对问题和责任的追溯制度，防止走入“一放就乱、一管就死”的怪圈。过去在市场监管上，常常搞“大检查”，查谁不查谁、罚谁不罚谁、罚多还是罚少，随意性太大。在这方面，可以借鉴一些国家的做法，对监管对象按确定的比例随机抽查。随机不是随意，而是有规则。有了科学的监管规则和机制，具体的监管执行，特别是需要专业技术的监管工作，也可以委托第三方、用购买服务的形式去做。这样可以统筹利用社会力量，解决政府监管力量特别是专业技术监管力量不足的问题。否则，面对这样一个庞大的市场，涉及方方面面，人再多也管不过来。

二是完善市场主体信用体系和信用约束制度。建立和完善市场主体信用信息公示制度，以企业法人国家信息资源库为基础构建市场主体信用信息公示系统。企业登记、备案、监管等信息，资质资格信息，按照规定报送、公示年度报告信息等，都应在市场主体信用信息公示系统上公示。建立经营异常名录制度、黑名单制度和信用约束制度。将未按规定期限公示年度报告、按登记的住所或经营场所无法取得联系等的企业、有欺诈和违法经营的企业和人员，视情况载入经营异常名录或黑名单，并在市场主体信用信息公示系统上向社会公示，同时对其采取有针对性的信用约束措施，使其一次违法、处处受限。

三是建立违法违规经营重罚机制。长期以来，我国对违法违规经营行为处罚失之于轻，不足以震慑、遏止这类行为。由于违法违规成本低，一些人不把违法违规当回事，屡查屡犯，以致出现市场秩序混乱、劣币驱逐良币现象。从世界范围看，各国对违法违规经营行为处罚都很严厉。我国也应建立重罚机制，一旦发现有违法违规经营行为就要重罚，让违法违规者无利可图，甚至倾家荡产。同时要利用好经营异常名录和黑名单制度，对被列入经营异常名录和黑名单企业进行重点监控。建立以从业限制为主要内容的惩戒制度，一次严重经营违法，可能长期或终身不能在某个领域从业，以此形成一个有震慑作用的制度和机制，遏制违法违规经营，规范市场秩序，为全体社会成员、为所有市场主体创造公平发展的市场和社会环境。

课题组长：邓文奎 国家电力投资集团公司纪检组组长

执笔人：邓文奎 国家电力投资集团公司纪检组组长