第二节 中国社会福利体系变迁概述

一、中国传统社会的福利体系

中国传统社会就有一些慈善、救助和服务活动。民间的慈善活动通常通过乡村共同体或家族共同体来实现，有些则是佛堂庙宇以及一些富户官家的私人慈善活动，内容主要涉及救济穷人灾民、体恤孤老残幼、资助教育、修桥铺路等。官方的慈善与救济活动在历朝历代都有，最早可以追溯至西周时期的“保息六政”，对那些缺少亲人帮助，在日常生活中经常孤立无援的弱者，封建政府也会采取措施加以救济，如经常性地发放钱粮、布匹等。而对于一般的贫困人员，政府则采取非定期的施粥做法。此外，为避免贫困者流离失所，特别是解决鳏寡孤独者的生存问题，政府通常会有相应的济贫、养老和慈幼的政策，也会设立一定的社会救济机构，如南北朝时期的六疾馆和孤独园，宋代的居养院、安辑坊、漏泽园等。灾害救助也是政府一项非常重要的事务，国家逐步形成了一套系统的“荒政”体系，包括灾前预防、抗灾救荒和恢复生产等。在长期的救灾工作中，逐渐形成了一些具有深远影响的赈灾政策，如养恤、贷赈、蠲缓、安辑、调粟、平抑粮价与以工代赈等。

民国时期，中国社会福利政策的发展进入一个新时期，在新的国家制度之下，社会政策呈现出更多的现代化特点。1931年颁布的《救济院规则》以及《工厂法》,1943年颁布的《社会救济法》，都尝试通过立法的形式来规范社会救济行为。但由于当时经济不独立，社会不安定，所颁布的救济政策往往流于形式，并未达到预期的效果。

中国传统社会的福利政策特别是社会救济政策历史久远，具有中国特色，但其仅仅是政府控制社会的一种手段，通常在个人、家庭及社区无法解决民众生活问题的基础之上才会产生。按照社会政策划分的三种模式来看，中国传统社会的福利政策具有剩余式的特点，尽管它还不是成熟的社会政策体系。在这一福利模式中，国家的福利责任是非常有限的，相反，个人、家庭以及非正式的支持网络发挥的作用是无限的。这一传统也深深影响了中国人的求助观和其对国家福利行为的期待。

二、新中国成立以来社会福利体系的变迁

（一）计划经济时期的政策模式

计划经济时期，中国的社会福利呈现出明显的制度再分配特征。国家建立了一套以就业为基础的严密的社会管理与控制体系，在城市以企事业单位和街区组织为载体，在农村以人民公社为载体，通过“单位”或集体提供就业、住房、医疗等各项福利保障。政府的强干预是这一时期社会福利的首要特征。以就业政策为例，计划经济时期，为保证重要工业建设项目的完成，国家首先从建筑业开始建立全国统一的劳动力统一招收和调配制度，后逐步扩大到工矿企业和交通运输等各个部门，演变为以后的全国范围内的劳动力统包统分制度，即“铁饭碗”。1958年1月政府颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，明确将户口分为农业与非农业两种，并对人口的自由流动进行严格的限制，保证了城市充分就业的实现。20世纪60年代，由于经济发展放缓和随后文化大革命的开展，出现城市劳动力剩余现象，国家又开始动员大批来自农村的城镇职工回乡生产，同时动员知识青年下乡，通过向农村转移劳动力，有效地缓解了就业的压力。“文革”后，大批知识青年返乡，但是集体经济和个体经济的发展已受到重创，新增劳动力不得不由政府劳动部门在全民所有制企业中统一安置。该时期的就业政策呈现出明显的国家干预特征，国家统一分配劳动力、统一管理工资和职工福利，同时还通过限制人口流动与“终身”就业的方式保证了充分就业目标的实现。

较为平均化的分配方式是该时期的另一特点。以养老保障为例，“现收现付”制是当时城镇养老保障制度的主要原则，个人不需要为自己未来的退休金进行强制储蓄，而退休金的多少也与个人在工作期间的贡献没有直接的关系，个人的退休金由国家和企业按照一套相对平均的给付办法进行统一分配。这是一种低水平但却相对普惠、平均的保障形式。

总体而言，在计划经济时期，政府通过统一调配生产资料、劳动力和产品以保持社会的正常运转，公民的各种社会性需求也通过政府的统一安排而得以满足。这是一种典型的制度化再分配模式，国家承担了主要的社会福利责任。

（二）改革开放以来至20世纪90年代末的福利改革

党的十一届三中全会后，全党和全社会的工作重点开始转移到经济建设上来，1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》拉开了城市经济体制改革的序幕。而作为经济体制改革配套措施的社会改革在该时期也开始了艰难的探索，并不可避免地受到了市场经济改革思路的影响，特别是自1993年之后，“效率优先、兼顾公平”的原则几乎成为社会各个领域改革的思路。该时期另一重要的改革影响则来自于西方资本主义国家的福利改革，曾经支撑福利国家的凯恩斯国家干预主义受到质疑，而以弗里德曼和哈耶克为代表的自由经济学家们的思想重新受到重视。一些主要的资本主义国家如英美都在20世纪80年代开始了大刀阔斧的改革，如缩减福利开支、紧缩福利计划，进行市场化和私营化的改革等。这对于刚刚打开国门积极向西方学习的中国来说，具有强烈的示范效应。

20世纪80至90年代，中国社会在“谁应当承担社会福利责任”以及“如何更好地提供社会福利”等两个方面发生了重要转变，对政府、市场的责任与角色的认识也发生了改变。改革主要涉及以下两方面的内容：

第一，社会福利改革的市场化。“市场化”一词具有两层不同的含义，一是资源配置的市场化或者说是运行机制的市场化；另一个是生产过程的市场化，即最小的投入获得最大的产出。改革开放以后，国家日益认识到经济活力不足、效率低下的问题，提出了“效率优先，兼顾公平”的分配原则，但是这一原则在实践中被片面地认为是生产效率的提高，并逐渐将其引入到经济之外的社会领域，一些关键的福利政策在该时期也呈现出“市场化”的发展趋势。如卫生政策方面，1979年卫生部即主张以经济手段管理卫生事业；1985年开始以经济体制改革的要求来改革城市卫生工作，提出“给政策不给钱”的改革方向，医院开始实行以工助医、以副补主的改革，实行承包制，调整服务收费，实行有偿服务。即使是以服务特殊人群为主的社会福利机构也开始扩大服务范围，开展自费收养工作。1989年湘潭会议明确指出，社会福利事业单位不能仅靠事业费吃饭，而要增强经济观点，学会敛财、用财之道，挖掘潜力，开辟生产门路，增加经济收入。进入20世纪90年代后，社会政策的市场化趋势更加明显。如1994年住房商品化拉开大幕，实行住房公积金制度；1998年住房分配全面货币化，高校扩招，教育产业化等。

第二，是社会福利责任承担的多元化。计划经济时期所形成的政府垄断性提供社会福利的格局被打破，政府责任的有限性和个人应为自身负责的理念不断被强调，在社会政策改革中表现为政府责任的缩减与个人家庭责任的增加。以民政工作中的“社会福利社会化”为例，1983年在第八次全国民政工作会议上，民政部即提出“兴办社会福利事业要调动多方面的力量，广开门路，采取多种渠道。国家可以办，社会团体也可以办，工厂、机关可以办，街道可以办，家庭也可以办。要依靠基层组织，动员社会力量，举办小型多样的社会福利事业单位。”1984年的漳州会议进一步指出了社会福利事业要从单一、封闭的由国家包办的体制转变为国家、集体、个人共办的方式，面向社会多渠道、多层次、多形式举办各种社会福利事业。最为明显的则是计划经济时期所形成的国家保险也开始向社会保险转移，无论是医疗保险、养老保险，还是失业保险，都开始逐渐实行筹资结构的国家、集体、个人三方负责，个人缴费与社会统筹相结合的制度。

总结该时期福利体系的变化，可以发现它与计划经济时期相比有较大的不同，已不再是由政府垄断提供保障的政策模式，而是呈现出更加市场化与多元化的特点。一方面与改革前政府大包大揽的做法相反，社会福利开始强调政府责任的有限性，主张个人应该为自身福利负责，政府的责任开始缩减，而个人、家庭与社会的责任则越来越被强调。另一方面由于政府干预的减少和市场机制的引入，社会福利政策逐渐转变为以效率而非平等为首要目的，福利的供给转而关注个人的贡献与能力，而不是需要的满足，因而逐渐淡化了普惠性的特点。上述转变表明，我国的社会政策有从政府主导的制度再分配模式逐渐向剩余型模式转化的倾向。

（三）21世纪的社会福利政策改革

世纪之交，国有企业改革进入了攻坚阶段，市场经济体制改革的进一步深化面临着配套设施不健全，特别是社会保障体制不健全的问题。而经济的发展、社会的进步则把社会公平提到了与经济发展问题同等重要的位置上来，探索经济与社会的协调发展成为新世纪党和政府工作的重点。

在新的社会形势下，社会政策开始转变其从属于经济政策的地位，逐渐走向更加自主和独立的地位。2001年3月15日，第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中指出“完善的社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展、稳定的全局”，社会政策体系的建设开始从幕后逐渐走向台前。党的十七大以来，以民生为重点的社会事业获得蓬勃发展，党的十七届五中全会将更着力改善民生，“完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”等列为“十二五”规划的重点任务。这一切对中国的福利改革来说，既是新的机遇也是新的挑战。面对新的形势，改革重点集中在以下三个方面：

首先，政府不断加大投入、建立健全社会政策体系。进入21世纪之后，政府重新认识到自身在保障公民的基本权利方面具有不可推卸的责任，在一些重要的社会政策领域，如医疗、教育、住房、养老、救济等方面，政府责任开始回归，无论是在资金投入还是制度监管方面，政府都表现出更加积极的姿态。仅在2007年，国家就通过了一系列重要的社会保障法规和政策，如《中华人民共和国劳动合同法》《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》《中华人民共和国就业促进法》等。再比如，2005年国家明确承诺“全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生活费”，相应经费由中央和地方分担。2009年新医改方案正式出台，提出要在三年内实现基本医疗保障全面覆盖城乡居民，并通过一系列措施，解决老百姓看病难、看病贵的问题。同样也是在这一年，新型农村养老保险政策开始在全国试点，改变了传统个人缴费型的保险模式，通过国家补贴吸引、鼓励农民参保，显示出国家对农民的关心与回馈。2011年7月1日，一项新的养老保险制度——城镇居民养老保险制度在全国试点，居民、城镇职工和农民三项养老保险即将覆盖全体公民。

其次，国家开始调整社会政策“市场化”的趋势，更加注重社会公平。对于市场的认识，中国经历了计划经济下的压制到改革开放后的推崇再到反思与调节的过程，认识到市场在刺激经济发展方面具有优势，但在保障公民的社会权利方面则有一定的缺陷。2005年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》中提出了“更加注重社会公平”的建议，对“效率优先、兼顾公平”的原则进行了修正。党的十七大则明确指出“初次分配和再分配都要处理好效率与公平的问题，再分配更加注重公平。”

最后，政府日益重视社会力量在提供社会福利服务方面的作用，开始通过规范监督、资金支持、购买服务等方式，引导社会力量参与到社会服务中来。2000年，民政部等十一部委通过了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，指出要积极探索国家倡导、资助，社会各方面力量积极兴办社会福利事业的新路子。党和政府在历次重要会议中，也对社会组织在社会建设中的力量做出了充分肯定，指出要“规范引导民间组织有序发展”“完善民间组织自律机制，加强和改进对民间组织的监管”。许多发达城市，如上海、北京、广东等地开始积极探索向社会组织购买服务，通过完善注册与监管制度，引导并支持社会组织发展。2012年3月，《中央财政支持社会组织参与社会服务项目公告》的发布，决定以中央财政专项资金支持社会组织参与社会服务。这些都表明政府开始注重发挥其在社会福利责任共担方面的引导、支持和监管的作用。

总结21世纪新时期中国福利改革的特点，可以发现它呈现出与20世纪80至90年代明显不同的特征。与强调市场化改革相反，该时期的社会政策更加注重平等与公平，主张通过政府主导、社会广泛参与的途径弥补市场失灵所带来的社会发展不平衡的问题，通过社会政策的健全与完善使社会成员能够共享社会发展的成果。该时期的社会政策表现出脱离剩余式模式朝向制度再分配模式发展的特征，许多学者认为中国正在构建一种政府主导、社会广泛参与的适度普惠型模式。

三、总结：新中国社会福利体系变迁的主要特征

总结新中国成立以来我国社会福利体系的变迁轨迹，可以发现它大概经历了两次重要的转折：第一次是从计划经济时期的制度再分配的模式向相对剩余式模式的转变，它源于市场经济改革，表现为国家责任的缩减和个人责任的凸显；第二次则是从20世纪末开始一直持续至今天的向适度普惠型模式的转型，它表现为国家责任的回归以及多元福利责任体系的构建。在从国家垄断式提供社会福利向国家与社会合作提供福利的转变过程中，国家责任经历了从“撤退”到“回归”的起伏变化。分析并总结这一起伏转变的过程可以帮助我们更好地理解中国社会政策体系变迁的内在动力。

（一）社会福利体系的转型是对国家、市场与公民社会的角色与作用重新认识的过程

改革开放以后，中国社会的发展实际经历了两个阶段，不同阶段对市场、国家和公民社会的认识也明显不同，由此导致社会福利也呈现出两种不同的作用方式。

首先是国家在社会福利领域经历了从逐渐退出到重新回归的过程。计划经济时期政府在社会福利政策中的垄断地位在改革开放后有所改变，政府开始撤出一些社会领域，导致个人和家庭承担了越来越大的责任。但是进入21世纪新时期之后，政府表现出更加积极的姿态，政府的社会福利责任开始回归。

其次是对市场的认识，经过了从片面推崇到有意识地调节与反思的过程。从计划经济时期下的市场受控于政府，到改革开放后市场从政府下解放出来，再到对市场进行反思与调节，这是对市场认识的不断深化。

最后是对社会性力量的认识，经过了从控制发展到积极引导并鼓励发展的过程。改革开放以后，社会性力量得到了极大的发展，但是出于社会稳定的需要，也由于意识形态的原因，政府对社会性力量一直比较警惕，对各类民间组织采取了边发展边控制的政策，使民间组织在做大、做强、做专上面临巨大的障碍。进入和谐社会建设时期之后，社会组织的作用得到了充分的认可，其发展也得到了更加积极地支持和鼓励。

（二）社会福利体系的转型是社会现实外部压力与政府执政理念转变的内在推力共同作用的结果

政策的变迁是一个内外因素共同作用的结果，在外部条件上它往往指压力或拉力的存在，而在内部条件上则指的是政策制定者内部是否具有政策变迁的能力和意愿。事实上，即使是外部压力和拉力也必须要通过控制政策过程主体的感知和行动而发挥作用。改革开放后，中国社会福利政策的转型是社会转型所带来的外部压力和政府执政理念转变共同作用的结果。

（三）社会福利体系的转型与国家的财政能力密切相关

社会福利政策的发展要求分享更多的财政支出，也要求政府有能力调整财政收支结构，扩大公共服务的覆盖范围，事实上中央也意识到了这一点。改革开放后，中国经济取得飞速发展，国家财政收入占国内生产总值的比重在1996年以后开始稳步增长。2007年国内生产总值达到24.95万亿元，从世界第六位上升到第四位，全国财政收入达到5.13万亿元，比2002年增长1.71倍，外汇储备超过1.52万亿美元，中国的发展速度是惊人的。飞速发展的市场经济尽管带来了许多复杂的社会问题，但它最大的功绩是为国家累积了一个良好的物质基础。正是有了这样一个基础，政府调整收入分配，扩大社会保障覆盖范围，建设适度普惠型的福利制度才成为可能。事实也证明，从世纪之交开始，社会福利支出占国内生产总值的比重开始逐年上升。

（四）社会福利体系的转型具有自上而下的特征，政府的主导性较强

社会福利体系的转型与发展，与政策的制定和执行主体密切相关，在中国这一主体主要是政府。在任何一个时期，甚至是在传统社会，政府都是提供各种社会保障的主体，这是由中国的政治体制和社会管理体制的特点决定的，也是由中国的文化特点以及传统的求助与受助观念决定的。回顾新中国成立后社会政策的变迁，不难发现，任何一次重要的转折都与党和政府执政理念的转变密切相关，与政府对社会发展形势的判断密不可分。

通过以上总结，可以看出政府社会福利责任转变的动力机制主要源于执政理念的发展成熟、财政能力特别是中央财政实力的提高、政府目标从经济目标至上向经济与社会目标并重转变、社会外部压力等复杂因素，这些因素正如研究框架当中所指出的。至于央地关系、部门关系以及政府行政能力在社会政策改革中的作用，则会主要表现在社会政策的执行即“落地”的过程中。