一、我国食品安全监管体制沿革

（一）以保障食品数量安全为主阶段

从中华人民共和国成立初期到1997年间，食物供应量不充足、种类较为单调，食品安全主要解决的是“吃饱”问题。改革开放后，随着我国逐步推进政府职能转变，进行了三次行政管理体制改革，食品监管部门逐步由卫生行政部门增加为卫生行政、质量技术监督、工商行政管理等部门，分别实行卫生和质量双要素管理；食品卫生法、产品质量法等法律法规陆续出台，食品管理工作得到逐步规范，但相关配套法规、规范性文件较少，相关的卫生标准、质量标准也为数不多，管理以确保数量安全为主。

随着改革开放的不断深人，我国经济持续快速增长，食品的供给形势发生由短缺到充裕的转变，人们生活水平显著提高，对食品的需求也发生了质的变化。然而由于社会、文化、经济、科技等原因，掺假造假问题也逐渐出现并日渐严重，食品安全事件呈现多发、频发的趋势。而此阶段，食品生产经营领域仍实行多部门双轨制双要素管理，部门交叉管理、多头管理、职责不清、推诿扯皮的矛盾和问题日渐突出，食品监管体制亟须进一步改革。

（二）以保障食品卫生为主阶段

以强化政府市场监管职能为背景的监管体制改革：

分段监管体制正式确立。1998年开始，我国启动了第四次行政管理体制改革。2001年国务院办公厅印发了《国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定》（国办发〔2001〕57号），明确将由国家质量技术监督局承担的流通领域商品质量监督管理的职能划归国家工商行政管理总局。

综合监督与具体监管相结合的监管体制确立。2003年，我国进行了第五次行政管理体制改革。此次改革的重点之一是加强食品安全监管体制建设，在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局，为国务院直属机构，其主要职责增加了对食品、保健食品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织开展对重大事故的查处。自此，我国食品安全监管进人了综合监督与具体监管相结合的新时期。

“单轨”监管体制初步探索。2004年阜阳劣质奶粉事件后，国务院决定实施“双轨”变“单轨”体制改革。2004年9月1日，国务院印发了《关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号），明确提出要按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。其中，农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。2004年12月14日，中央机构编制委员会办公室下发了《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》（中央编办发〔2004〕35号），确定农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节质量卫生的日常监管；工商部门负责食品流通环节的质量监管；卫生部门负责食品流通环节和餐饮业、食堂等消费环节的卫生许可和卫生监管，负责食品生产加工环节的卫生许可。

（三）以确保质量安全为主阶段

以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门为背景的体制改革：

一是新的综合监督与具体监管相结合的监管体制建立。2008年，我国开始了新一轮行政管理体制改革，探索实行职能有机统一的大部门体制，明确由卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，组织制定食品安全标准，同时将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，负责食品卫生许可，餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管，以及保健食品和化妆品卫生监管。

二是“单轨”监管体制确立。2008年，国务院办公厅在印发卫生部、国家食品药品监督管理局、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局的“三定”规定中明确提出，在食品生产和流通领域，实行由“两证”监管转为“一证”监管，即在食品生产和食品流通领域，不再发放卫生许可证，而只发放食品生产许可证和食品流通许可证。

以突出依法行政为背景的体制改革，确立了综合监督与具体监管相结合、行政监管与技术支撑相配合的新的食品安全监管体制：

高层次议事协调机构成立。2009年，《中华人民共和国食品安全法》（2009年2月28日第十一届全国人大常委会第七次会议审议通过，2009年6月1日起实施，以下简称《食品安全法》）、《中华人民共和国食品安全法实施条例》（2009年7月8日国务院第73次常务会议通过，自2009年7月20日起施行）颁布实施，明确了一个监管环节由一个部门监管、综合监督与具体监管相结合的监管体制。同时，还要求国务院设立食品安全委员会，加强对食品安全监管的协调和指导。2010年2月6日，国务院印发《关于设立国务院食品安全委员会的通知》（国发〔2010〕6号），国务院食品安全委员会及其办公室正式宣告成立。2010年12月6日，中央编办印发《关于国务院食品安全委员会办公室机构设置的通知》（中央编办发〔2010〕202号），明确国务院食品安全办的主要职责和内设机构。为进一步加强食品安全综合协调、重大事故调查和重大信息发布工作，强化食品安全监管，2011年11月11日，中央编办印发《关于国务院食品安全委员会办公室机构编制和职责调整有关问题的批复》（中央编办复字〔2011〕216号），明确国务院食品安全办划人卫生部食品安全综合协调、牵头组织食品安全重大事故调查、统一发布重大食品安全信息等三项职责。

各环节具体监管部门职责明确。农业行政管理部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管，工商行政管理部门负责食品流通环节的监管，食品药品监管部门负责餐饮服务环节的监管。此外，卫生行政部门负责食品安全标准制定，开展食品安全风险监测和评估。

（四）纳入公共安全体系阶段

近年来，随着经济全球化和贸易自由化的不断发展，食品安全与经济发展、社会稳定、政府形象关系愈加密切，对国家和民族的生存与发展的影响愈加重要。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确将食品药品安全纳人了公共安全体系，并将食品药品监管体制改革作为创新社会治理体制的重要部分，强调要完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。

2013年，我国新一轮行政管理体制改革启动，整合加强食品药品监管部门成为国务院机构改革的首要任务。组建国家食品药品监督管理总局，负责对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理，负责对食用农产品进人批发、零售市场或生产加工企业后的监督管理。