二、深化政府职能转变研究

在实际政治生活中，一个国家对政府职能的理解和相关制度安排，在“基本面”上决定着其对于政府机构、政府体制、政府过程的总体设计；在理论上，围绕着“政府”的一系列重要概念，包括政府机构、政府体制、政府过程，也都是从对政府职能的种种理论规定中引申出来的。“政府职能”，本身是解决国家和政府“该做什么”和“不该做什么”的问题，其中又包括：（1）社会方面要求政府和政府自身在理论、价值等层面上如何理解“应当做什么”的问题；（2）一个特定的政府在操作的层面上“要做什么”和“在做着什么”的问题。

围绕着政府职能范围问题，已经产生了许多学术流派，但是仍存在不少争论。虽然，在政治实践中，以不同的政府理论为背景，各个国家、各个时期的政府的职能范围并不相同，但纵观现代政治生活的发展历程可以发现，政府的职能一直处于扩张的趋势之中。

自由主义一直是自由资本主义时期政府的指导思想，政府的社会管理职能非常有限。1929年的经济大萧条让更多人认识到政府放任的恶果，于是对政府干预经济生活的要求越来越强烈。“凯恩斯主义”主张政府对经济社会生活进行强有力的干预，政府通过增加公共投资、提供福利来调节经济运行，政府在资源配置上发挥更多的作用，美国的“罗斯福新政”就是这一理论的具体实践。在20世纪中期产生的“福利国家”理论，是对“凯恩斯主义”的修正，主张建立“大政府”。政府在经济社会领域发挥着更积极的作用：国家拥有经济事业并把它作为一个政府机构来运转；政府通过提供社会服务来关心公民福祉以完成自己的责任。在经济全球化的背景下，一些从前不需要政府发挥作用的公共问题也开始摆在政府面前，如社会保障、反恐、能源规划、抵抗艾滋病等。总之，与早期的政府相比，现在政府的职能有了很大的变化，范围已经扩大了许多。

政府职能的扩张有其必然性。现在，社会生活越来越复杂，公众对政府的期望值越来越高，政府承受的压力也越来越大。为了满足这些需求和变化，政府只能不断扩大其职能范围，去承担越来越多的职责。

（一）转变政府职能的一般逻辑

从政府职责配置的角度看，越是处于更高层次的政府，其承担的政治性职能越多；越是处于基层的政府组织，其承担的公益服务性职能越多。基层地方政府应更多地承担公益服务职能，以就近、快捷地为居民提供服务；高层次地方政府则应发挥承上启下的作用，承担规划、指导、协调地区发展职责等。中央政府在国家政治中的地位和作用，决定了它的权限主要是政治性的，外交、国防等权限只能专属于中央；即使中央政府负责经济管理事务，也应该是那些与国家整体利益密切相关的，因为，这也是其政治性的表现。

中央集权与地方分权恰如一条光谱的两端，中间存在着不同灰色梯度的广大空间，不存在绝对的集权和绝对的分权。问题的关键在于如何使政府间权力配置在“集”与“分”之间“相机抉择”，实现不同程度的组合。过度的中央集权不但不会巩固国家统一，若处理不当还可能带来国家的解体。原苏联的集权体制的瓦解给人们敲响了警钟。但是，过度的地方分权，同样也会造成对国家统一的深度破坏。

从欧美国家的政治理念和政治实践来看，政府间职责配置的历史逻辑变迁有一些共性。

1．划分内外：政府与社会的边界

“划分内外”，即在社会管理中划分政府职能的边界，明确政府是有限政府而不是全能政府。政府职能的有限性，主要体现在如下三个方面。

一是在个人与政府的关系方面。以霍布斯、洛克等人为代表提出的自然权利、自然法、社会契约论等，密尔提出的功利原理强调个人至上，从经济角度都指出了政府过分干预带来的弊端，站在反对“凯恩斯主义”的坚定立场上的哈耶克提出的政府的作用应该只限于确保社会中存在一种公平法则，都是对政府职责与个人权利边界划分的认识。虽然现代政府发展过程表明，政府职责对于个人权利始终在不断侵蚀，但从政治责任的划分来看，保持政府与个人必要的权力划分是公共权力得以法制化的基础。

二是在市场与政府的关系方面。哈耶克提出，市场不是一种由政府为了更高层次的效率和消费者满意而重新设计出来的事物，而是自发地发展起来的一种自然现象。政府一方面必须承担实施法律和抵御外敌的职能；另一方面，政府必须提供市场无法提供或无法充分提供的服务。即使是提倡政府对于市场必要干预的公共选择学派，其理论的基础仍是“市场失灵”。

三是政府与市民社会的关系。在欧美国家的政治实践中，“市民社会”首先，意味着一种独立于国家干预的社会经济生活领域；其次，它也意味着国家权力的一种法律上的界限。虽然“市民社会”并不能与国家相分离，但它毕竟是一种间接的、有利于国家政权的社会协调与控制手段。它表明了那些不应该或者不适宜由国家直接或广泛介入的社会领域。反观传统的社会主义模式，正是由于政府代替了社会，不仅直接导致了政治上的高度集权，同时也导致社会总体效率的损失。所以，在政府与市民社会的关系方面，无论政府强与弱，保持市民社会的相对活力是社会生活正常化的必要保障。

2．明确上下：政府内部的结构分工

“明确上下”，即划分中央与地方之间的权限，明确中央政府与地方政府在职能职责、结构、体制以及过程等方面的差别。随着社会经济的发展，地方分权与自治正在成为各国地方政府发展的“生长点”。一方面，经济发展带来了物质力量的迅速膨胀，教育的普及促进了社会成员素质的普遍提高，信息技术突飞猛进，交通设施高速便捷，都在分散着原先由中央控制的资源。另一方面，正是这些物质条件的具备促进了多元文化的繁荣。这都对权力的集中构成了真正威胁。在新技术支持下，民主意识、个人主义、多元文化等价值观念正附着新的社会生活方式，在经济全球化的浪潮中传播和渗透，新型的政治价值共识在新旧观念的冲击和碰撞中逐渐形成，从而推动着政府从集权走向分权。

从欧美国家的政府发展来看，在明确纵向政府间职责配置的过程中，呈现出如下三个特点。

一是法制健全。无论运用的是列举式还是排除式，政府间职责配置均以法律的方式被确定下来，尤其是在实施社会管理和提供公共服务方面的“职责异构”的运行特点一直非常鲜明。尽管在相近的两个层级的政府之间，几乎每个领域的政策都是相近的，但不同层级的政府始终依法管理着不同事务。

二是监督完善。这一机制的有效运行必须由其他的控制手段、监督方式和一整套完备的辅助运行机制作为基本保障，才能使府际关系正常发展。监督控制手段主要包括政党控制、行政监督、司法监督和财政调控等。近年来，绩效管理制度的引入，也大大加强了中央意志在地方管理实践中的统一执行。

三是突出地方偏好。离政治中心较远的政府层级，由于能够比中央政府更及时准确地了解地方居民的偏好，因而获得较多的自我管理的权力。越接近基层，越来越多的政府管理问题以政治的方式来解决，比如自治或者选举。实际上，通过基层自治和居民选举，政府系统完成了政府与社会分离之后的“再结合”。这样，既可以提高地方政府的合法性基础，又有利于及时化解基层社会矛盾，增强政府调控的长期稳定性。

从较好地规范了政府间纵向关系的其他国家的经验来看，无不是实行公共服务职责配置中的“地方优先选择”原则，即由基层政府直接负责涉及公众切身利益的具体事务。因为，它们最了解公众需要什么样的服务，适应什么样的管理。例如，20世纪80年代以来，发达国家进行政府间纵向关系分权改革的一个重要原则是“公共物品和服务应当由能够完成支付成本和赢得收益的最低级政府提供”。这意味着，不再是简单地强调分权，更不是简单地崇尚集权，而是实行纵向政府间的合理分权，该谁做的事情就由谁做，就由谁负责到底。一般说来，中央和省级政府主要履行宏观管理职责和制定重要政策，同时在社会保障等方面履行一定的具体公共服务职责；广域地区和大城市政府起承上启下的作用，除履行基础教育、环境保护、公共安全等具体公共服务职责事务外，主要负责统筹、沟通和协调；县、区、乡（镇）的基础性和微观性特征，决定了其政府的执行性和直接面向基层的实务性，主要履行具体社会管理和公共服务职责，如水电暖供应、环境卫生、道路建设与维修、养老幼教、兴办集市商场、休闲娱乐等。总之，各个层次的政府都直接提供公共服务，直接面对公众和法人，但各个层次的政府不应提供相同的公共服务。

当然，对于中国来说，通过凝聚共识，形成法律，扭转了传统的、已形成惯例的“上下对口，左右对齐”的职责配置方式，分层次地合理地配置职责，不可能一蹴而就，需要很长一个时期的努力。

3．内嵌市场：政府职责实现方式的转换

“内嵌制约”，即将市场作为控制地方政府履行职责的“另一只手”内嵌在政府间职责配置中。在这些国家，大多以法律的形式将地方政府的职责分为两类：一种是强制性的，由法律规定必须要履行的职能，如基础教育、环境保护、社会保障等。对于强制性的公共事业，无论是出于地方利益还是出于国家利益，地方政府都无权推诿。之所以要规定强制性的公共服务，主要是中央政府担心地方政府容易受狭隘的地方利益左右，有可能逃避对于某些公共事业的责任。另一种是可以自由处置、自愿选择的职能。对于可自由处置的公共服务，由地方政府根据地方需要自行决定，但是必须遵守国家的法律法规，不得侵犯其他地区的利益和中央的权限。问题的关键在于，以个人“用脚投票”和企业的自由进入退出机制为保障，拥有较为完善的市场机制的地方政府竞争的结果，就是自由选择的职能，最后也成为各个地方政府的“自我强制性职责”。尤其是在经济全球化的进程中，政府间的竞争对地方政府的随意行为构成约束。正如钱颖一等指出，区域政府间的竞争限制了官员的掠夺性行为，因为要素（特别是外资）是可以用流动的方式来躲避地方政府的过度管辖，要素的流动还增大了地方政府补助落后企业的成本。

此外，政府职责在实现方式的转变过程中，市场化手段也是解决政府服务绩效的重要手段。政府在向社会购买公共服务的时候，已经在自然垄断的传统公共服务领域引入了竞争机制。政府和非政府组织在合作合同（契约）的基础上，构建起了具有契约精神的平等的合作伙伴关系。市场竞争的刚性约束，促使这些服务提供者自觉地进行管理创新，最大限度地挖掘管理潜能，优化资源配置，提升服务质量。以南京市鼓楼区的居家养老服务网为例，按照权利与义务相对应、公平与效率相结合、保障水平与经济发展水平及各方面承受能力相适应的原则，已逐步建立起独立于事业单位之外，资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。政府通过向社会组织购买养老服务，延伸了服务半径，加强了与居民间的联系，增强了提供服务的能力，降低了行政成本，提高了工作效率。从社会组织方面看，获得了政府资助，也分担了政府的责任，且提供了更多的就业岗位，促进了地方经济的发展。作为传统政府的代理机构，这些机构的存在并提供服务使得政府将更多的注意力放在决策和提高服务质量上，而这种制度安排，也可以在某种程度上减少“政府失灵”的风险，还可以通过契约的方式随时更换合作伙伴，有利于服务标准的持续提高。有调查表明，推行政府购买服务的地方政府，在与社会组织打交道的过程中，其责任意识、服务意识、行政成本核算意识和公民需求导向意识等，都有不同程度的提升，实现了政府与社会组织的双赢。

4．协同履责：政府职责的全面提速

在“全能政府”向“有为政府”转变的过程中，协同履责是一个重要的转变策略。一方面，在政府与民间组织、私营部门甚至公民共同治理的过程中，合作共赢是核心，协同履责是保障。这是建立在责任明确基础上的以结果为导向的合作，是构建整体政府的重要组成部分。正如澳大利亚“联合政府报告”（The Connecting Government Report）给公共服务中的“整体政府”所下的定义：“整体政府是指公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成联合机构。所采取的措施可以是正式的也可以是非正式的；可以侧重政策的制定、项目的管理或者服务的提供。”另一方面，在当前中国条块矛盾复杂，职责配置尚不完善的前提下，加强部门间协作，同样是有效履行政府职责的机制保障。在有效利用网络技术实行部门之间的扁平化管理和网络协作的同时，在适当的条件下，推动大部门制改革，重新整合功能相近或相同的机构，突出政府整体性服务供给者的角色和地位，而不是简单的部门或者某一层级政府负责的单一归因。协同履责尽管有可能模糊了之前的纵向层级或者横向部门之间的分权，但是在当前风险社会特征明显、危机事件频发的社会，协同履责不失为一个好的改革策略。

此外，在政府间职责的具体配置过程中，有一个中心是坚持不变的，那就是“突出中央政府”。分权是为了更有效的集权，这样的理念体现在欧美国家的地方改革中。地方分权与自治的改革不仅明确了地方专有的自主领域，而且明确了中央政府干预地方事务的领域范围及方式，同时还形成了行之有效的处理中央与地方权限划分的保障机制。这就补充性地形成了地方对中央政府的制约，构筑了中央与地方相互之间全面的权力制衡体系。但是，在实行地方分权的同时，中央政府对于地方政府的控制也得到了加强。在推行地方分权的过程中，中央政府实行了选择性集权，这样就把一些事关国家宏观调控的管理权限集中控制在中央，潜在地增强了地方对中央的依赖，同时也增强了中央对实行分权和自治的地方政府的有效控制。管理主义、绩效评估和立法控制等成为中央政府调控的“隐形利器”。如美国，联邦政府把对地方控制与个人福利有机结合起来。在对地方财政的转移支付中，有接近64%是直接补贴到个人的，这不仅有利于个体成员的流动和发展，增加地方公民对中央政府或全国性政府的认同，还有利于缩小地方经济发展不平衡可能产生的负面影响，有利于实现基本公共服务的均衡化。

（二）不同发展阶段政府职能转变的特征分析

政府从最初的公共秩序维护者的功能性职责开始，变成无所不包的“福利国家”，再到“有限政府”的变革，充分展示了政府职能转变的丰富性和阶段性。政府职能是在市场发展和社会发展的过程中互相建构出来的。现代政府的产生与资本主义的发端同步，由于自由资本主义的明显优势，各国政府深受自由主义思想的影响，奉行“自由放任”原则，不愿进行积极的政府干预。政府对经济生活采取放任态度，任何计划、垄断、管制都是多余的，主要由市场这只“看不见的手”来调节经济生活。相应地，政府也不应该干预宗教信仰、出版和言论自由等。总之，“管得最少的政府是最好的政府。”

到20世纪早期，深受自由资本主义的影响，政府的社会管理职能仍非常有限。但是，1929年经济大萧条让更多的人认识到政府放任导致的“市场失灵”的恶果，同时，基于苏联计划经济体制下的经济迅速复苏，社会对政府干预经济生活的要求越来越强烈。由此，“凯恩斯主义”诞生，它主张政府对经济社会生活进行强有力的干预，政府通过增加公共投资、提供福利来调节经济运行，政府在资源配置上开始发挥重要作用。特别是在“二战”之后，随着西方国家经济迅速增长，在前苏联社会主义计划经济体制的反面刺激下，福利国家开始兴起，特别是政府在社会保障方面的投入大大增加，政府职能进入了新阶段。

到20世纪70年代，不断扩张的福利国家受到石油危机的影响，在以英美为代表的发达国家开始重提“新自由主义”，尤其是撒切尔夫人的私有化改革，政府职能的边界和履职方式再次被改写。受福利刚性的影响，过度市场化的改革被重新提出。“第三条道路”作为综合国家、市场和社会作用的意识形态虽然在实践中比较短命，但也代表了在政府职能转变过程中各国政府的不断试错的过程。同样，这也证实了一个基本论断，政府职能是随着社会的变化而不断调整的，如果说在自由主义经济时代，保守的政府职能是为了让资本主义经济能够自由发展，特别是突破国家的边界发展的话，在当下，各国政府职能已经不得不接受来自经济全球化的挑战，经济发展、社会管理和公共服务成为政府职能的必要规定动作，只是各个国家需要根据自身发展阶段的需求来调整不同职责的轻重缓急位次，根据自身特点选择不同的履职方式。

1．工业化：政府职能转变趋向集约化阶段

英国是世界上最早实现工业化的国家，在其走向工业化的过程中，政府职能的变迁过程充分证明了工业化带来政府职能扩张，政府突破了早期自由主义时期的限制开始大规模地提供公共物品，特别是城市基础设施建设。同时，借助工业革命的发展，政府为了更好地削减宗教组织和工会组织在已经形成的工人阶级中的影响，开始向社会提供教育和基本社会保障。

在工业革命前期，受重商主义的影响，西欧国家为了保护出口导向的商业发展，对于经济生活的全面管制成为必要的对策。现代人看来是短视做法的排除竞争性，在当时情况下却是保障市场运作的手段。随着工业财富的增长，国内市场的力量增加，英国在1846年废除了《谷物法》，消除了普遍扩大贸易的障碍，使得工业大城市获得廉价食物供给的优势，这为工业化的拓展和大量农民离开土地进入城市奠定了基础。

在19世纪后半叶，科学技术的发展和新工业方法的应用，使得英国成为“世界生产车间”。工业化社会的出现，使得贫穷成为社会的一个必然现象。工业化造成的经济结构与产业调整所带来的失业与贫困，不仅得不到解决或缓解，反而随着工业化程度的加深而变得越来越严重。根据布斯1889年对伦敦的调查，当时的贫困人口达到30.7%。一方面，由于市场竞争的盲目性，当经济危机来临时，大量企业倒闭，工人失业，许多工厂工作条件恶劣，肆意延长工时和克扣工资，贫民窟肮脏污秽；另一方面，工业化导致城市中的传统手工业者陆续破产，生活困苦。此外，大量的农民涌入城市淘金，大大增加了城市公共设施的巨大压力。失业率的增加与人口的过度增长并存，因为当时大多数人同意廉价劳动力的优点，更多的劳动力意味着更加兴旺的生产。而当时英国政府坚持“守夜人”的角色，放任市场的无序竞争和资本家对工人阶级的严重剥削。城市政府承担着极其有限的公共服务职能：仅涉及供水、卫生和提供少量的基础设施，社会管理职能也仅限于维护社会治安，基本上没有专门的城市管理机构。

需要注意的是，工会组织的兴起，促使了英国政府职能的变革。一方面，当时在工人阶级的斗争和一些有远见人士的支持下，议会通过了工厂法，规定若干保护童工的措施，并附有有关童工教育的条款。1833年工厂法规定，14岁以下在纺织工厂劳动的童工每天需接受2小时的义务教育。为了减少工会组织对于工人的潜在政治动员，英国议会1833年通过了一笔总额为两万英镑的教育拨款，由当时英国两大大众教育促进机构，即全国贫民教育促进会、不列颠和外国学校协会负责分配给所属学校。这是英国首次对教育事业进行公款资助，标志着国家开始干预教育事业。实际上，义务教育的发展，代表了政府向市场、社会的职能扩张，这种职能的增加更多的是出于政治考虑，特别是对于减少贫穷、缩小贫富差距、增加统治基础具有重要意义。另一方面，工会组织的发展引发了大规模的工人运动，以“宪章运动”为代表，通过成人普选权等政治权利的获得，迫使城市政府开始关注与贫民生活相关的城市基础设施建设。19世纪初期，英国城市中出现了负责道路、街灯、治安、卫生和其他市政工程的政府部门；19世纪中后期，英国城市政府的管理边界扩大到了包括住宅、卫生、绿地、环保和供水等基础设施在内的市政管理和以社会治安为主要内容的社会管理。尤其是1873年的伯明翰改革，当时的市长约瑟夫·张伯伦大兴市政建设，改善伯明翰的道路、照明，拆除贫民窟，改善居住条件，救助失业居民，兴办公共学校等，政府职能开始集约化地增加。最终体现为英国中央与地方政府规模和权限范围的扩张，英国政府增设了地方事务部、农业部和卫生部等新的机构。

2．城市化：政府职能实践范围的普遍化阶段

19世纪后期至20世纪初，城市的崛起成为一个地区工业化进程的标志。以美国为例。1920年美国初步实现了全国人口的城市化。随着遍及全国的铁路网的建设以及西部大开发的完成，大量外来移民和农村移民密布于新的市场和货物集散地、矿业城镇，城市的数量迅速增加。自美国人口统计署宣布陆地边疆消失的1890年至1910年，这20年间城市数量增加了61%，达到2262个。在城市数量增加的同时，人口向大城市集中。像纽约、波士顿、巴尔的摩、费城等大工业城市，在1870—1900年，每隔10年人口就会增加30%～40%，芝加哥市的人口更是每10年增长一倍。急剧增加的人口，导致城市政府开始增加饮水供应、卫生设施、铺路架桥、街道照明和市场设备的巨大投资，这也使得政府职能不断增加。正如瓦格纳所讲，在资本主义经济导致日益工业化和城市化的过程中，社会对政府服务的需求将有绝对和相对的增长。

在城市化进程中，随着非农产业的发展，大型企业的“社会责任”开始凸显，社会运动不断增加，这就为政府对社会进行适度干预提供了政治空间。政府职能的扩张被设想为要改变明显的不公正现象，实质上被当时的社会革新者认为是弥补“市场失灵”。公共教育的发展被认为是社会关系的平衡器，1900年以后，在美国要求接受公立学校教育的普通人迅速增加，作出贡献并在关键方面发挥作用的正是政府。实际上，正是蒸汽机、发电机和内燃机这一系列的技术发展，导致了对基础教育和高等教育的迫切需求。随着时间的推移和大型工业的发展，大量技术的“外在化”引起的外部问题扩大化，成为政府关切和担忧的问题。公众的压力也成为政府干预市场运行的主要动力机制，1894年，美国的雅各布·考克斯就率领非农业失业者进军华盛顿，要求政府救济和建设公共设施。此后，城市松散的中产阶级“进步党运动”成为社会主流，通过谋求政府行为来达到“社会公正”。

在城市化进程中，交通工具的革新促进了城市化的转型。在19世纪中叶之前，美国的城市基本上是“步行城市”，这些城市受当时市内公共交通条件所限，活动半径不过是从城市中心向外延伸2英里。1888年有轨电车应用之后，改变了城市居民的生活方式，城市空间结构发生了明显变化，郊区化进程出现。进入20世纪之后，输电技术进入实用阶段，为郊区住宅建造解决了一大难题，至此美国结束了传统的城市化进程，进入到郊区化阶段。大量郊区因不能给居民提供基本的公共服务，特别是像给排水这样费用较高的服务项目，而不得不依赖中心城市但中心城市的财力也捉襟见肘，难以顾及。1888—1900年，芝加哥市的地域面积扩大了420%，人口增加了110%，税收收入却只增长了35%。这种情况让城市政府产生了争取更大的财政权限、提高城市政府管理效率的愿望，这成为政府管理改革的重要动因。

在美国迅速城市化的进程中，政府职能实现了三个方面的突破：一是企业化的管理理念被引入政府管理中。当时学术界和相关部门出版了大量论著，宣扬发源于大型企业的科学管理思想。1906年，从纽约市政调查委员会开始，美国各地迅速推广了市政调查运动，各级政府将科学管理的调查方法和效率原则应用到政府部门，将科学管理的技术方法推广到联邦政府层面，推动调整机构、精简人员、简化程序的政府改革，大大提高了行政效率。二是地方自治的传统在城市化进程中得以加强。当时，美国各州政府纷纷设立一般建制法，由地方居民自行决定是否成为法人。不同州政府的建制标准不一，但这大大刺激了城市自治体的创建。1868年俄亥俄州只有419个自治法人，到1910年，该州的自治法人增加到784个。自治体的迅猛出现，其背后主要的原因是城市化进程中的基于种族主义的“排外”和公共服务质量的追求。三是在城市化进程中行政与政治分离，政府管理职能开始彰显专门化的特点。中产阶级在城市化进程逐渐强大，这些具有专业技术的新兴阶层强调整个城市统一、高效的管理，主张专业化管理与政党政治相分离。20世纪初期，许多城市通过修改城市章程，既彰显了行政管理的专业化色彩，还兼顾了民主化和公开化的进步主义时代特征，行政权力的集中，也为城市带来了更加迅捷、负责、经济的公共服务。至此，现代政府职能体系初步形成。

3．福利化：政府职能转变的跨界发展阶段

“二战”后，以英国为代表的西方国家宣布成为福利国家，标志着政府职能变革进入了一个新阶段。尽管政府以保持稳定的高就业水平为首要的目标和职责，但是旨在促进和保障就业的福利政策早已超越了其最初的政策目标。福利国家不仅仅是劳资之间、政府与市场之间的权力斗争的结果，而且重新规定了政府职责体系，特别是提升了公共服务在政府职责中的比重。对于目前的福利国家公民来说，地方政府的服务是地方政府合法性最重要的来源，对公民来说，能够平等获得各项服务比地方政府自主决定权或较低的税收来得更加重要。

在工业革命时期，近现代国家的发展就已经开始要求政府机构与职能的涵盖面与功能尽量实现全社会化。16世纪的英国政府不得不通过议会立法、国王宣告、法令等多种制度化的形式，使国家机构及职能开始具有全社会性的功能。这反映在济贫法、圈地法、学徒法、工资物价法等大量的议会法案和国王宣告、法院法令中，同时也在制度上规定了更加具体的执行、监督、管理的机构和人员，把全国性的和某个地方的经济和社会问题依法、经常性地管理起来，甚至还提出了“公共福利”。类似的政府职能的社会化发展，也出现在19世纪的德国。俾斯麦力主通过的社会保险制度，包括《疾病保险法》《意外灾难保险法》《残废和老年保险法》等成为政府职能向社会化、福利化发展的一个起点标志。国家层面的社会保险制度的确立，不仅保护了劳动者的权利，促进了生产力的发展，更为重要的是体现了政府经济发展职能的社会化和社会外部职责的政府内部化趋势。

“二战”还没有完全结束，为促进包括福利供应和保障充分就业在内的、广泛而新生的政府职责，英国政府出台了一系列远景规划，包括《贝弗里奇报告》和《就业政策白皮书》，以3U思想为核心的社会福利制度体系全面制定。政府借此开始为社会成员提供带有“计划色彩”的服务，这种以税收为中介的政府与社会服务的交易，将政府与个人、政府与社会紧密联系起来，实现政府职能的社会化。

20世纪六七十年代，“福利国家”理论作为新的指导思想开始在政府职能变革方面取得主导地位。这种理论主张建立“大政府”，是对“凯恩斯主义”的部分修正。政府在经济社会领域发挥着更积极的作用：国家拥有经济事业并把它作为一个政府机构来运转；对经济进行计划和管理，政府发布规则、控制条件，私人经营者必须服从这些规则和条件；政府通过提供社会服务来关心公民福祉以完成自己的责任。政府福利措施名目繁多，包括对围绕着产业工人的生活、家庭、养老和失业等种种问题展开救济和补贴。如美国，失业保险保证失业者在26周内可以领取原工资40%的救济金；65岁以上的老人、盲人和家庭收入在贫困线以下者可以领取补助津贴；单身母亲可以领取儿童抚养补助；穷人的医疗救济，主要向低收入的老人、残废者和抚养儿童的家庭提供；食品救济，向无能力的饥饿者提供食物；房租补贴，如房租超过家庭收入的15%～20%的那部分由政府付给房主；学生补助，如助学金、奖学金和贷学金等。“福利国家”的政府几乎给个人提供了“从摇篮到坟墓”的一切，政府职能空前膨胀，各种形式的政府干预都被采用，政府既是“裁判者”又是“竞赛者”，扮演着“全能政府”的角色。对此，吉登斯的评价是，“现代国家的一项主要特征就在于：国家行政人员的控制能力的巨大扩张，直至能左右个人日常活动的最私密的部分”。

福利化的政府职能增加，本质上是为了促进经济发展，实际上，过度的大包大揽并没有实现真正促进就业，相反，在一些国家形成了“福利依赖文化”，高额福利不仅减少了人们创业和努力工作的动力，还使得他们过独立生活的决心和能力逐渐衰竭。

4．市场化：政府履职方式的再次界定

从工业革命开始直到20世纪70年代的大约100年间里，现代国家的政府职能始终处于扩张之中，政府从一个消极无为的“小政府”转变为一个无所不包、无所不管和无所不能的积极的“大政府”。

20世纪70年代，弥漫在资本主义国家的经济“滞涨”终结了“二战”后“凯恩斯主义”的盛行，以英美为代表的西方国家进入了“新公共管理”阶段，政府职能开始全面收缩。在英国，撒切尔政府面对严重的财政压力，提出公共事业的市场化，试图通过引入市场竞争来改变财政赤字，并减少了部分福利支出。通过私有化，政府实现了从“划桨者”到“掌舵者”的转变，更加集中于政府核心职责的履行，通过管理能力的提升，将决策、执行和监督权分立，确保政府向市场和社会转移职能的有效履行。

美国里根政府的政府职能转变却将重点放在了联邦政府职能的减少上，通过将权力转向各州，以及缩小福利规模和减少联邦政府对社会问题的责任方式，缩小联邦政府的职能范围。事实上，即使在“凯恩斯主义”盛行的年代，美国联邦政府也一直坚持与非政府部门的合作传统，联邦政府在“二战”之后实施的每一项主要政策和计划，特别是一些福利政策，都是通过公私伙伴关系进行管理的，例如医疗保障、环境清理与修复、脱贫计划和岗位培训、州际高速公路和污水处理厂等，尽管没有解决政府问题，但为政府履职方式的变革提供了制度选择的基础。在政府向社会购买服务的过程中，不仅减少了政府预算，更有利于提高服务质量，通过有效整合资源，满足社会多元化的服务需求。非政府部门通过合同承包、凭单制、用者付费等方式承担了部分原先由政府所负责的社会事务，内容涉及污水处理、垃圾处理、监狱管理、医疗照顾、交通设施、公园经营、政策咨询、社会救济、儿童看护等，范围相当广泛。用市场竞争的理念来改造政府传统的履职方式，提高行政效率，市场化已经实现了从简单的政策工具选择到构建公私伙伴关系的深刻变化。这些不断变化的公私伙伴关系，已经模糊了传统部门之间的界限，使得公共责任和私人责任之间更加难以区分。美国联邦政府的管理战略实质上不是将公共部门私人化，而是将私人部门政府化。这是政府履职方式市场化的根本所在。通过竞争的方式，政府权力得到了增强而不是削弱，政府对私人部门的渗透进一步扩大而不是缩小。在市场化的过程中，政府绩效得到了提升，政府也与市场之间构建起了责任分担机制，实现了公共服务的生产与供应相分离，实现了政府对于市场化服务的政治选择，从而减少贪腐的制度空间。

（三）中国政府职能转变的特殊性及分析

改革开放以来，转变政府职能始终是中国行政管理体制改革的核心内容之一，也是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”，是调整政企关系、建立现代企业制度、政府机构改革、事业单位改革、社会体制改革、发展社会组织等多项改革的重要内容或重要基础。能否切实转变政府职能，是检验中国政治发展能否做到为社会主义市场经济体制建设服务、政治体制改革是否取得实质性进展的关键性指标。实践证明，转变政府职能不仅是政府发展的主旋律，而且在今后相当长的历史阶段中将继续引领和带动中国经济可持续发展和社会的全面进步。

1984年10月20日中央政府首次在《中共中央关于经济体制改革的决定》中谈及政企分开时提出了转变政府职能。但当时并没有把“转变政府职能”作为一个独立的问题系统地加以表述。到1986年中央“关于第七个五年计划的报告”中才正式提出了“政府机构管理经济的职能转变”的概念。

纵观1978年以来的政府改革历程，多数内容都与转变政府职能有一定关系。随着社会和经济的发展，中国的政府职能转变与机构改革已经实现了历史性的三阶段跨越。第一阶段是以1993年政府机构改革为标志，改革提出了转变政府经济职能，突破了简单的数量思维的机构改革。第二阶段是以1998年政府机构改革为标志，实现了围绕职能转变的政治体制改革，在一定程度上把机构改革与政府职责划分较为有机地结合起来。第三阶段是以2008年的大部门制改革为标志，努力探索职能转变与机构改革相结合的新途径。这一阶段的改革，继承和发展了历次改革对政府职能转变问题积极探索的成果，同时也在新的时代背景下，提出了对政府职能转变新的要求和目标。这不仅体现了对政府职能问题认识的深化，也体现了近30年对政治体制改革和政治运行规律认识的深化。相比较理论界对于政府职责的定位，以及与西方先进国家的管理经验，中国政府的职能转变依然在路上。在实践中，一些具有中国特殊性的因素影响着政府职能转变的进程。

1．经济与政治：改革整体布局的选择

如何处理经济体制改革与政治体制改革的关系，是中国现代化建设和全面改革进程中的一个基本战略问题。在30多年的改革实践中，中国政府既没有选择激进的政治体制改革先行的道路，也没有刻意回避政治体制改革，而是选择了一条积极而稳妥的思路，即以转变政府职能为主导，通过政府经济职能的转变促进经济发展，倒逼行政管理体制改革回应和促进经济体制改革，进而促进经济社会的全面发展。这是转变政府职能始终是行政管理体制改革的核心内容所在。

首先，政府职能转变是推动经济发展的主导型源动力。中国的经济发展奇迹并非仅仅是经济领域的成功，更是政治领域的改革不断为经济发展提供制度和法制保障、开辟更广阔空间的结果。尽管对政治体制改革的理论认知存在着很大的不足，但是政府职能以促进经济发展为标尺，配合经济领域的改革，为经济的发展起到了保驾护航的作用。在从计划经济体制过渡到社会主义市场经济体制的过程中，没有相应的政治体制的改革和法制建设，经济也很难在旧有的政治框架内实现突破性发展。

其次，经济改革先于政治改革启动，是中国改革开放的历史路径“锁定”。在改革的初期，中国坚持“摸着石头过河”，在沿海地区建立“经济特区”，外国资本和知识的引入成为经济改革的引擎。这些不同于中国传统计划经济体制的经济制度，原本仅限于一部分地区和领域，最终却以不可逆转的方式席卷了中国整个经济版图。与之相对应，中国的政府机构改革也多次围绕着经济管理部门展开。在1993年以前，中央政府机构改革始终围绕着如何削减具体经济管理部门，政府职能转变的主要目标就是如何促进经济发展，而经济体制改革释放的红利，不仅迅速提高了人民的生活水平，也坚定了政府继续推动行政管理体制改革、转变政府职能的信心。从以“精简机构编制”到放松管制，减少行政审批，中国政府职能转变始终围绕“市场经济”做文章。实质上，在这个经济引领社会发展和政府改革的过程中，政府自身的改革并没有中断过。只不过很多改革被披上了“经济改革”的“外衣”，避免了争论，减少了机会成本，使得改革进程大大加快。始终“落后”于经济改革进程的政治改革，实际上是中国作为超大的后发展国家保持社会稳定可持续发展的重要保障，面对体量如此庞大的国家，激进的改革，在理论上可行，实际上却不可行，中国始终坚持“以时间换空间”，通过不断增长的经济实力，加快教育文化发展，促进社会阶层合理流动。

当然，经济改革与政治改革的错位发展，凸显了经济改革红利对于政治改革滞后的弥补性绩效，而且经济改革引导的政府职能转变虽然停留在行政管理体制层面，一些核心的政府部门固有利益依然难以打破，但是，这种渐进式的改革，为政府职能转变和政治体制改革提供了必要的市场基础和社会空间。更为重要的是，中国作为发展中国家，区域差距、城乡差距和贫富差距叠加在一起，急需经济发展来较为快速地弥合日益拉大的“三大差距”，同时社会持续稳定也是经济发展的必要条件。在东欧剧变的影响下，结合中国特殊的国情，中国政府选择了以政府职能转变推动行政管理体制改革和政治发展的路径，强调社会稳定对于经济发展的基础保障作用，尽管不是直接的政治体制改革，但实质上促进了政治发展。这意味着，在中国社会发展的进程中，政府职能转变仍需要做好改革的顶层设计，做好整体推进改革的基础设施建设，促进经济社会全面协调发展。

2．政府职能转变的多重阶段叠合

中国政府职能转变的特殊性，还来自于社会发展阶段的历史特定规定性。一方面，相较于西方发达国家的发展路径，中国社会发展是“两化叠加”，既现代化和后现代化两个阶段叠加，这对中国政府职能转变提出了特殊要求。另一方面，中国政府也需要从传统的计划经济体制下的全能政府向市场经济体制下的有限政府转变。两化叠加的特殊性，导致政府职能转变既要考虑现代化进程中政府职能的变化，还要回应来自后现代化社会的需求。

“两化叠加”的治理难题导致政府职能转变的多维度交叉。中国治理面临的难题，既有有形的，也有无形的，有形的难题主要指物质形态层面的资源与环境问题，无形的难题则在于现代化和后现代化两个历史阶段近乎嵌套在一起。从其他国家经验看，如英国、美国等，现代化与后现代化的界限是比较清晰的；日本、韩国等，现代化和后现代化是交错进行的。中国的特点在于，这两个阶段是近乎叠加在一起的。这种情况的出现，既有内部原因，也有外部原因。一方面，伴随着中国自身的高速发展，公众对国家发展的期望值很高；另一方面，经济全球化过程也给中国带来了示范效应。双重因素的共同作用催生了这一现实。但是，必须清醒地认识到，对目前的中国来说，管理现代化的任务还没有完成，至少是没有完全完成。这是我们对“基本面”的判断。

“两化叠加”的政府职能转变过程，进行性选择困难始终存在。首先，两化叠加使得社会共识难以达成。老百姓可能用后现代化的眼光来看待现代化的问题，政府则可能用现代化的手段来处理后现代化的事务，这种矛盾无疑阻碍了社会共识的达成。其次，在政府发展方面，在“管理”的任务还没有完成的时候，就要求从“管理型政府”向“服务型政府”转变，实际上条件未必成熟。在现代化阶段，政府发展的基本特征就是强化管理；在后现代阶段，政府发展的基本特征是扩大服务范围和提升服务水平。简单地用一个来替代另一个显然是不妥当的，因为，二者是一种补充关系，更恰当的说法是“从管理型政府向兼顾管理的服务型政府转变”。最后，就社会发展阶段而言，在全国范围内，有些地区已经处于后现代化时期，有些地区还处于现代化后期、现代化中期甚至现代化初期。更突出的是，即便是同一个省、市、地区内部，同样存在着类似的差距。这种差距通过或隐或显的方式表现出来，如果不细致地加以考察，就会给人以“乱”“矛盾多”的印象。两化叠加可以成为考虑这些问题的一个角度。

“两化叠加”的规定性，导致在中国政府职能转变过程中采取了加强服务型政府建设、多层面推动政府职能转变的路径。需要注意的是：一是当前的重点应放到“管理—服务型”政府上，等到条件成熟的时候再自然过渡到服务型政府。二是多重阶段下的多重任务导致政府只能选择职能“有所为，有所不为”。在与其他国家的横向比较以及结合中国当前所处的阶段来看，政府应“比现在往后退一点”；但是面对后发展国家的国际分工，政府又需要表现得更加“积极有为”。三是政府职能的转变需要有“社会化”的思维，传统的政治观念和思维方式在很多时候导致在日常行政中过度重视“权力归属”，而轻视“权力运行”，即对程序、规则等“形式”上的问题缺乏应有的重视。对政治行为作“社会化处理”，就是要求尽量减少刚性的行为，充分发挥法律、规则、程序等的作用，善于使用管理和服务职能，努力体现政权的公共性和普遍性。社会化的处理方式，将大大减少政府职能转变的“囚徒困境”，使得政府改革与社会发展实现双向增量。

3．政府职能转变的社会基础条件不足

与西方国家政府发展的路径相比较，中国政府职能演变的路径相对特殊。在1949年之前，将近百年的战乱，中国长期处于半殖民地半封建社会，政权不完整，政府职能职责主要服务于战争需要。1949年新中国成立之后，中国共产党领导下的新生政权建立了社会主义国家。计划经济体制下，政府职责与计划经济的全面普及同时增长，在“全能”的政府职责体系下，国家与社会不分，政府与市场不分，个人与国家不分。特别是借助完善的党组织系统，社会被国家力量所吸纳，国家力量独大。进入改革开放以后，特别是市场经济体制改革的深化，转变政府职能的目标更多地放在了处理好政府与市场、社会的关系上。中央政府已经明确，需要在法制健全和市场完备的前提下，推进国家治理体系和治理能力现代化。问题在于，在政府职能转变的过程中，中国社会基础还比较薄弱，在很长的一段时间内，无法直接承担由于政府职能转变导致的社会管理职能的对外推移。实质上，出于政府职能转变之后可能出现的“管理空白”而导致社会失序，是很多政府职能无法转移的重要原因。

首先，受计划经济体制的影响，居民“等靠要”与政府“全能运行”并存，导致社会自我服务和自我管理的能力较弱。在计划经济体制下，“单位人”的工作、生活和学习等一切都由单位体制决定，很多长期生活在计划经济体制下的居民已经习惯了基本公共服务应由“体制内”解决。同时，受“泛政治”和“全能政府”的影响，地方政府认为需要及时回应来自居民的各种需求是政府履职的基本表现，很少考虑在市场经济体制下，此项职责是否还应该由政府来承担，即使已经很明确职责难以履行，也很少公开承认政府“有所不为”。实质上，这种互为加强的政府的过度承担和居民的自我管理能力欠缺，从正、反两个方面强化了政府向社会放权的“不足”。

其次，社会组织发展相对迟缓，社会组织管理资源不足，管理能力欠缺。社会组织的迅猛发展，是当今中国社会变革的一大贡献。据统计，截至2016年底，全国共有社会组织70.2万个，社会团体33.6万个，各类基金会5559个，民办非企业单位36.1万个。但是相对于政府职责改革的需要和社会发展的需求，社会组织的发展还是相对迟缓。特别是独立于政府和市场之外的社会组织的缺乏，是中国社会组织发展的一个重要特征。一方面，带有“官方”色彩的社会组织发展受到传统体制的制约，自我发展能力弱，在新型媒体的冲击下，社会公信力下降，导致此类社会组织发展进入“瓶颈期”；另一方面，很多社会组织因政府购买公共服务政策而设立，但是过于“营利化”的运营方式，导致政府委托的公共服务成本反而增加，“公共性”下降，直接影响了社会组织的发展。

基于对全球化背景下的社会组织发展的天然不信任，中国政府在向社会放权、构建社会治理能力的过程中，倾向于支持那些具有中国特色的社会组织，只有与政府部门关系密切的社会组织才有可能获得更多的资源，有条件优先获得政府委托的服务项目和资金支持，实现自我成长。与之相适应的是，政府部门也会更加倚重这些“官方色彩”较浓的社会组织。一方面，在形式上政府部门似乎完成了政府职能的向外部转移，另一方面，社会组织也因其独立性的丧失而成为政府部门的外部寄生组织。实践表明政府职能转变的社会组织基础非常不牢固。因此，如何深化社会组织管理体制改革，真正有效合理地支持社会组织发展，促进社会自治能力的提升，是今后要重点考虑的问题。

最后，基层社会自治基础不牢，社会服务的增强导致政府在基层管理中的触角太长。从历史上看，中国基层社会的自我服务机制比较缺乏。与西方国家不同的是，中国传统社会主要依靠血亲体制下的“类家庭”组织来实现社会的自我管理和自我服务。这种类似于“熟人社会”的自我管理和自我服务体制，在新时期遇到了挑战，特别是随着城市化和工业化进程的加快，人员流动数据增加步伐加快，传统社会伦理秩序逐步丧失。“后单位体制”下的城市社区自治比较缺乏，主要是两个方面的原因：一方面，城市政府将基层居民自治组织当成其管理的“腿儿”“抓手”，居委会中政府雇佣的社会工作者越来越多，居民自治被城市政府的社区工作和社会管理所替代。这些城市居民自治组织长期被政府体制所“吸纳”，特别是新时期政府公共服务和社会保障职责的加强，反过来导致居民自治能力下降，这些组织自上而下的特征比较明显。另一方面，中国仍是一个发展中国家，大多数城市居民和刚刚成为城市居民的“新城市人”，面对的经济压力、生存压力依然不小，社区共同关注的事务少，很少有时间精力和能力参与社区自治。而那些积极参与社区自治的“老人”大多原就属于“体制内”人员，退休工资不低，社会认同感较强，习惯在政府指导下工作。总之，基层社会自治能力的不足和公共服务代理角色的加强，导致政府职能转变中基层管理职责某种程度上的“自我加强”。

4．政府职能转变的改革动力不均衡

改革开放以来，转变政府职能一直都是政府改革的核心。中国政府职能转变的改革已经30多年，但是政府职能转变始终在路上，在“关于第七个五年计划的报告”中有“充分认识政府机构转变管理职能和改进工作作风的重要性”的小标题中有“为了适应国家对企业的管理由直接控制为主转向间接控制为主的要求，政府机构管理经济的职能也要相应的转变”的内容。如今已进入加快政府职能转变的“快速路”。政府职能转变的改革动力不均衡，成为政府职能转变不到位的重要原因。尤其是随着改革进入深水区，改革动力不足与阻力增加同时并存，这些都将影响着政府职能转变的改革走向。

首先，从改革的驱动来讲，中央忧患意识明显强于地方政府。改革开放以来，中央政府始终站在历史的高度综合判断整体改革的方向，在面对前所未有的历史压力的前提下，勇于承担历史责任，提出建设服务型政府，并将服务型政府作为中国政府职能转变的一个努力方向。中国语境下的服务型政府建设，我们理解，更多是政府职能转变，是对现有行政管理体制的革新，是政府发展的新的战略定位。在中国，服务型政府在概念上更加清晰，内容上也更为具体、更具系统性，已经形成了比较鲜明的中国特色，能够为中国政府发展实践提供更好的理论支持。

在建设服务型政府的过程中，增量改革与存量改革之间的博弈始终存在。特别是在精简机构、简政放权的过程中，地方政府的改革动力不足是政府职能难以实现有效转变的重要原因。在建设社会主义市场经济体制的过程中，中央政府始终希望通过经济发展促进计划经济体制向市场经济体制的转变，并以此为契机，实现政府职能转变。在这个重要的社会转型期，如何实现政府职能的有效转变，中央政府以机构改革、简政放权和行政审批制度改革为主要抓手，运用自上而下的方式促进政府改革，但是地方政府改革滞后的现象并不少见。其中，主要原因在于“作为地方政府的领导干部，或是与旧有的机构有着重重的利益关系，或是迫于阻力，不愿对旧有利益进行彻底的调整，这大大增加了地方政府不执行精简机构的收益”。

政府职能转变改革的顶层设计由中央政府来做，但从具体实施的层面上看，中央政府并不是改革的唯一主体，地方政府在具体改革中的行为选择非常关键。地方政府对于政府职能转变的驱动力不足，主要原因在于，地方政府特别是基层政府由于在职责结构上存在“上下对口，左右对齐”的特征，相对于中央政府，基层政府职能转变的体制空间较小。在很长的一段时间内，中央政府倡导的政府职能转变联动的机构改革，在地方政府总是存在滞后的现象。究其原因，中央政府带头的机构改革，人员分流相对有保障，而越到基层，利益固化的现象越严重，难以分流的冗员直接导致机构改革难以深入。改革开放以来，中央政府的机构改革基本上五年一个周期，很多改革中央已经实施完成，但地方政府还在继续改革，结果到了下一个周期，新的政府改革任务又布置下来，长此以往，地方政府改革的效果很难保障。再者，地方政府官员调任频繁，在一定程度上也导致了官员在政府职能转变上的“主观不选择”。

其次，政府职能转变的体制外动力要大于体制内驱动。长期以来，政府主导的行政改革，特别是政府职能转变路径基本遵循从边缘到核心的迂回路线。如同科斯指出，“在国家主导的改革陷入停滞之时，真正有突破性的改变却在社会主义市场经济的边缘涌动”。在改革初期，乡镇企业的异军突起倒逼着国有企业的改革，催生了“政企分开”。加入WTO，对于中国政府来讲，就是通过积极参与国际组织，引进外部规则与制度来规范和约束政府职能范围及其行为方式，通过这种政策开放，政府主动将体制外动力转化为体制内驱动。

在政府向社会分权的改革中，政府职能转变的过程并不顺利。如果没有社会组织积极发育发展，并且在现有制度的限定下，主动被吸纳到政府体制内，通过参与社会治理来促进政府向社会分权，社会组织发展也不会一帆风顺。据不完全统计，每年新增的各种协会商会数量在20世纪80年代中期曾一度形成一个高潮，后来在整体曲折的背景下陷入低谷，从2000年开始转入新的增长高潮，并迅速持续扩大，到2007年，年度新增组织数量已相当于2000年的513倍。这些蓬勃发展的社会组织在积极参与经济建设、推动社会公益和提供公共服务方面起到了不可替代的作用。特别是2008年汶川地震中，社会组织积极参与抗震救灾，推动政府部门重新认识社会组织的力量和作用。在服务型政府建设的过程中，源于整合资源的政府向社会组织购买公共服务机制，在一定程度上也推动了政府职能的转变。

中国政府职能转变实质上是一个非常艰难的自我革命的过程。中国政府间职责配置和资源配置中，“条块关系”复杂，原因在于“条条”和“块块”均掌握着管理资源，“部门利益”和“地方主义”同时存在，再加上“官本位”，在政府职能转变的过程中，来自体制内的阻力显而易见。一个重要而常被忽视的原因是行政管理体制改革缺乏内动力，即作为行政管理体制改革执行者的政府部门及公务员本身对改革缺乏足够的内在动力。必须正视的是，自1949年以来，“全能政府”的制度文化长期存在，也影响了政府改革。“全能政府的惯性不仅体现在行为主体的行为选择中，也体现在行为者的价值理念中，后者更具有基础性意义。历史的基因与现实诉求的交汇更增加了从全能主义政府管理模式中走出的艰难。”在政府职能转变的过程中，受管理惯性的影响，部分官员非常担心由于“政府缺位”，相关管理可能会出问题，所以在行政审批制度改革的过程中，一些地方政府一方面进行“简政放权”，一方面又担心出问题，巧立名目再次将核心权力收回。

在地方政府主导的经济发展模式与中央政府主导的政府职能转变同时并进时，地方政府职能转变核心任务主要是围绕着经济发展展开的。当下，中国整体改革已进入深水区。经济领域中的体制机制问题与其他领域往往是相互交织并彼此牵制，某一个领域改革的单兵突进都难以取得预期的效果。这正是改革进入深水区的艰巨性与复杂性所在。政府职能转变更多地接近政府传统社会管理和行政管理的核心，以经济发展促进行政管理体制改革的外部驱动力逐步下降，遇到了政府内部更多的来自部门协同和中央地方协同的阻力。因此，如何有效地将体制外的改革动力内化为政府内部的改革驱动力，削减内部的阻力，将是中国政府职能转变需要解决的重要问题。

最后，经济较发达地区的改革动力强于经济欠发达地区。政府职能转变的动力不均衡，还体现在区域差别上。总体上看，经济较发达地区的政府职能改革的动力要强于经济欠发达地区，但是，经济发展水平的高低并不是影响政府职能转变的主要因素。

相对于地方政府创新的实践，经济发达地区的政府职能转变实质上选择的是“以技术促管理，以程序促变革”。以杭州为例，政府选择将城市经济发展和社会发展的契合点——“生活”作为撬动城市发展杠杆，实质上，不仅仅在于适应压力体制的变革要求，更是在转变政府职能方面的主动出击。杭州在社会管理创新实践形成的“我们”关系，实际上构成了具有中国特色良性的城市治理伙伴关系。一个社会的有序管理，不仅需要高效的政府，也要有高素质的、成熟的市民社会，两者相辅相成，互为促进。一方面政府通过国民素质教育，维持了公民必备的文化条件，使公民有能力理解参与政治对话的重要性；另一方面在政府与社会的共建中，杭州培养出更多的具有“现代公民精神”的普通市民。成熟的现代公民不是“等靠要”的消极公民，而是在公共价值体系下主动约束自我需求的公民，是能够将外在的社会管理内化为自我管理的公民，是主动参与基层社会自治实践、为政府解忧的公民。在这个模式中，政府、市场、社会和知识界等各个方面的精英主动奉献，多元社会复合主体治理的形成将地方政府职能转变“镶嵌”在社会资本网络中多方借力，改革就水到渠成。纵观中国地方政府治理创新的实践，经济发达地区的政府变革始终引领着改革方向，这种来自社会整体性发展的动力促使政府职能转变更加系统化。

与此相比较，经济欠发达地区政府职能转变的动力明显不足，以经济发展取代全面履职是其政府职能转变的主要问题。一方面，经济发展确实是这些地区的主要职责。从发展模式上讲，政府主导经济发展是形势所迫，但是单纯以经济发展为目的，部分官员在“政绩冲动”指挥下，热衷于以GDP计算的较快的经济增长率，将地方政府改造成“公司化”运作，在很大程度上影响了政府的社会管理职责的履行。另一方面，由于教育、通讯和交通设施不发达，一些经济欠发达地区出现了“依赖政府型”的社会结构类型，这与中央政府梯度改革策略有关，也与改革开放之后长期采取的“输血式”财政转移支付模式有关。在这些地区，一些政府官员将改善民生简单理解为政府的“大包大揽”，部分社会成员也养成了“等靠要”的依附性生存习惯。在“地方官员”思想的作祟下，地方政府部门也乐于将社会福利作为管理社会的“小恩小惠”，从而忽视了社会能力的建设。相较于经济发达地区，缺少了完善的市场机制和相对成熟的公民社会，经济欠发达地区的政府基本失去了来自本地区促进改革的动力。尽管在当前发达的网络社会中，存在“异地监督”机制，终究难以撼动当地这种互相依赖的社会结构。

此外，不可忽视的是，在当前的干部交流体制下，大量经济较发达地区的官员到欠发达地区交流，理论上会给当地带来新思路和新发展。不可忽视的是，这种基于个体流动的外部促进机制，并不能从根本上解决欠发达地区的政府职能转变能力、动力不足问题，缺少了有效的外部监督机制和社会制约体系，最终只会导致“能人政治”的畸形发展，无法真正实现政府职能的全面履行和有效转变。

（四）加快转变政府职能的思路和路径

长期以来，政府改革更关注职能、机构和组织变化，注重精简机构和人员，对行政管理体制进行了一系列改革，但是对于对政府过程中的问题始终关注不够。事实上，观察一个政府，可以从机构、体制、职能和运行等多个角度进行，体制改革、机构改革、职能转变，甚至包括机关和干部作风转变，都不能代替政府运行质量的改善。

1．进一步深化行政审批制度改革

行政审批制度改革是政府职能转变的突破口和重要抓手。它在理顺政府、社会、市场间关系，合理配置中央政府与地方政府职能等方面发挥了重要作用。众所周知，本届政府开门办的第一件大事就是深化行政审批制度改革，给企业和社会力量“松绑”，最大限度地释放改革红利。进入“十三五”时期，要使行政审批制度改革在政府管理和推动政府职能转变方面持续发挥积极作用，就必须找准抓手，继续深化改革，一方面解决过去改革中产生的新问题，另一方面着手处理改革过程中“以时间换空间”而遗留下的重点难点问题，从而实现以行政审批制度改革为突破口，全面推进政府职能转变向纵深发展。

第一，进一步厘清“权责清单”，明确审批主体和权限。行政审批制度改革的核心是推动政府职能的自我厘清，特别是在依法行政的过程中，行政审批制度改革首要考虑的问题就是有关审批职能、职权和责任的划分问题。在实践中，行政审批制度改革是放管服结合的过程，简政放权的目的是明确更适合承接该责任的主体，因而，在简政放权的过程中，不应片面追求行政审批项目数量的减少和审批权限的下放，更为关键的是要明确责任，确保国家政策的有效执行。

在过去的改革过程中，存在过分注重“数字”的问题，追求行政审批权限的削减和下放。一些部门可能把含金量较高的审批项目，通过隐藏、移花接木的方式保留下来，而把一些实际上已经失效的项目上报取消，导致实际审批项目和审批程序比法定化要求复杂很多，抵消了改革的成效。此外，行政审批制度改革过程出现了一些“二政府”组织，它们在承接政府下放或转移的审批权限时，由于自身能力等原因，在一些领域甚至出现了更严重的寻租问题。

因此，未来的权责清单制度建设不能仅仅作为固化一级政府职责的“规定”，还要从精细化管理的方向去深化和细化权责清单在制定目的、权属划分、履责方式等方面的相关内容；不仅要规定政府能做或不能做什么，还要规定政府注重正面清单和负面清单相结合，真正做到利用权责清单明确区分政府、社会和市场的责任，区分中央地方的责任，区分部门间的责任。同时，为保障政府下放和转移出的责任被合理合法和有效承接，政府需要培养社会部门、市场部门参与社会管理的能力，并配合财税体制改革和绩效评估等，加强地方政府的服务能力，使其有能力承接政府转移和下放的权力，实现政府在社会管理中“有进有退”和“进退自如”，为政府职能转变打下基础。

第二，机制建设与新技术应用相结合，促进行政审批流程再造。行政审批制度改革的结果，是以“最适合”为目标重新划分职责体系，这意味着通过改革，政府保留一部分仍需要审批、许可的事项，并从社会、市场回收一部分必须由政府承担的职责事项；这一部分责任，如果仍然按照之前的传统方法去履职，可能会将行政审批制度改革推入“形而上”的境地。

过去的改革中，各级政府多建立以“一站式”审批服务中心或审批局等机构，集中办理审批事项，使得审批申请人不再为了一项审批事项“东奔西跑”。这是政府服务程度提高的标识。但无论是整合行政权力而设立的服务中心，还是准实权或实权模式下的行政审批局，都仅仅实现了行政审批权的物理集中，避免了审批从一个部门到另一个部门的远距离流转和连接，而实际上并未压缩审批流程，也没有改变层层审批的本质。

在深化改革的过程中，一方面，在厘清权责清单的基础上，要注重机构改革和体制机制改革相结合，另一方面，注重利用新技术支持行政审批制度改革与政府职能转变。一是要将机制构建与机构改革同步进行。在机构改革的同时，注重形成部门、机构、层级间的自发、自主协调机制，实现协调流程的相对固化和制度化，使得各审批部门掌握审批流程链条的各个环节，通过各部门、层级间的自主协调，快速完成整个审批流程，使得审批流程由当前的“各部门对应审批申请人”转换为“首审批部门和终审批部门对应审批申请人”，实现“进口”和“出口”的一次性转换，通过文件内部运转，减少外部的人力运转，提供更加高效便民的服务。二是充分利用新技术和新思维改造行政审批流程。“互联网+”和大数据技术的发展应用，已经促使政府部门公开和共享行政审批信息，利用新技术和新思维改革行政审批流程，实现审批申请人网上“一键报送材料”，各审批机关“例行性”履行流程，最终实现无纸化办公，使得审批部门不必再物理上集中也一样可以“同时、同地”办公，既环保又经济，还能达到行政审批流程的真正缩减，促进行政效率提高和行政服务水平提高，使得技术发展成为行政审批制度改革和政府职能转变的有力助推器。

第三，以法治思维改造行政审批监督。更加注重对行政审批的法律监督，以法律为准绳，规范行政审批行为和权力，并由此突出地方人大对行政行为的实际监督。同时，行政审批权作为一种“资源”，存在着“寻租”的可能性，因而，除了对审批权归属的监督，更重要的是对审批过程和结果的监督，即事中、事后监督，因而有必要借助法律、制度、机制和新技术，加强行政系统内部关于行政审批的过程监管和结果评价，以全方位、全过程监督实现对政府职能转变的倒逼与促进。

第四，继续构建行政审批制度改革与政府职能转变的联动性。一方面，行政审批制度改革的目的在于促进职能转变，因而无论是改革本身，还是对行政审批制度改革的监督、绩效评估等，都需要以促进职能转变为核心，不能过分追求审批流程简化和审批事项数量上的减少，而是以政府职能转变为最终目标，以加强政府服务性、提高政府社会管理的水平、缩减管理成本、提升管理效率为准绳，以权责清单厘清、政府机构改革和监督体系构筑为手段，将行政审批制度改革过程强化为界定和培养“接权”者的过程，强化为行政协调与沟通机制构建与完善的过程，强化为行政监督法治化和过程化的过程，真正做到以行政审批制度改革为突破口，全面促进服务型政府的建设和可持续发展。另一方面，只有切实有效的政府职能转变，才能将行政审批制度改革从数量控制中摆脱出来。建立有破有立的动态管理，尤其是在政府职责不断明确的过程中，才能有效破除行政审批制度改革的潜在隐忧，实现政府治理能力和治理水平的全面提升。

2．优化政府过程与行政管理体制改革

政府过程的动态运行，实际上就是政府职责的实践过程。在这个过程中，既有政府与社会之间的政治能量交换，还有信息与监督机制贯穿过程中的保障。与西方国家的政府过程相比，中国有自己的特殊性。社会转型、经济发展、社会阶层流动加快等，对政府过程提出了更多的优化要求。政府过程的优化，实质上是在既定的政府运行制度框架下的程序性变革，是通过政府管理流程的重塑，实现行政管理体制改革的要求，是一种更加尊重现实的渐进性改革。

第一，优化意见表达过程。畅通公民意见表达渠道，特别是高度关注网络媒介对于民意的影响。地方政府要采取更加公开的方式，满足公民的知情权和意见表达权利，公开本身对于政府就是最好的“防腐剂”。作为一种公共领域的平台，公共意见是基本构成单位，而公共意见的发现与发酵、交换与论辩，就是这种公共领域的基本功能，而通过公共领域的民主所构成的政治意见和意志的表达以及政治决策的形成过程才是一种“真正的民主”。例如杭州在实践中探索出来的“杭网议事厅”“我们圆桌会”，天津北方网的“政民零距离”，在畅通公共领域的意见表达之后，并没有带来意见表达的乱象，相反，公共领域本身就是一种纠错机制，公民之间的说服教育远比政府直接的灌输更加容易让人接受，让更理性的意见输入政治系统之中，才有可能达到和谐的政治沟通。

第二，优化意见综合过程。突出党对于决策议程和政策草案的创议权，增加决策前置评估，降低决策风险，实质上更有利于政策的推行。

第三，优化决策过程。充分发挥地方人大的决策地位，行政部门要尽量避免单纯性的部门立法，减少部门决策的矛盾性，彰显行政部门刚性的管理体制，提高行政效率，而效率是行政“最大的善”，推动以管理促治理。

第四，优化政策执行过程。特别是破解中央与地方之间的“执行困局”，通过合理划分政府间职责，推行公共服务的生产与供应相分离，政府通过加强信息供应和监督制度供给，规范多元化主体行为，确保政策的顺利执行。

第五，重在优化省级以下政府过程。基层政府，通过行政管理体制改革，逐渐剥离压在基层政府身上的“找钱办事”的压力，通过合理的政府间财政转移支付，提升基层政府公共服务能力，能够更加迅捷地回应公民的要求。

3．提升政府管理水平

提升政府管理水平，重在对原有的组织行为模式进行再造，突出管理重点，特别是要充分借助电子政务，提高公民信任；增强社会规制，促进社会稳定。此外，强化服务型政府的建设导向，就是要构建基于服务型政府的绩效管理体系，构建政府管理的外在约束机制。

第一，加强府际伙伴关系构建。基于政治建设较为成熟的国家的经验，把伙伴型关系引入到中国政府间关系的实践中，有助于加强政府横向与纵向间的衔接和互动。这一关系的形成，使得传统单一主体的地方政府管理开始向多元主体模式的地方治理体系转变。在有关全国性或地方性政策的制定和执行中，所涉及的主体已不再局限于政府内部单纯的线性互动关系，还包括了来自各级政府之外的公共、私人组织和其他社会组织，从而在它们彼此的互动中形成一种统合型网络关系。麦金托什（M. Mackintosh）认为，政府间通过伙伴关系所产生的协同效应是指两个或更多的合作者为了共同目标而一起行动时所获得的增值效益。政府间可以在协作过程中充分实现优势资源的互补；不论是纵向的府际关系，还是横向的部门间合作，多元参与主体在独立的基础上，发挥各自的特长，经济和高效地完成公共服务的生产与供给。这其中，资源互换是政府间开展协同性行动中的一个重要组成部分。里查森（G. Richardson）从理论经济学的角度指出，资源互补的必要性是组织间合作的关键动力。

府际伙伴关系的构建，一是有利于政府运用差别化的政策工具，通过基本公共服务均等化缩小地区发展差距，构建趋向公平的地方竞争平台。以挪威为例，政府非常重视通过提供平等的公共服务保证区域之间的均衡发展，实行“通用城市”体系，使1000万人口的城市和20万人口的城市具有同等水平的公共服务，成功地改变了居民分布不合理的现象，保证了区域的均衡发展。二是有利于政府管理技术的革新。府际伙伴关系的多维发展，能够积极回应公民的需求。公民的选择，也使得地方政府有了更多的压力去改善公共服务的提供方式。当人们习惯从网络获得更多的个性化的定制服务时，更多的消费者开始无法忍受规规矩矩地到政府部门排长队等候普通的服务，需要社会服务的人们开始希望他们有能力来选择如何获得帮助，何时获得帮助。如杭州市上城区在公共服务标准化基础上推出的网上手机服务系统，正面回应了来自基层的呼声。南京市将淘宝网的差评体系引入到政府采购中，不仅节约了政府成本，还有效地防止了过程腐败。三是整合有效资源，实现社会协同发展。如杭州市在公共服务提供过程中，创新性地构建了“社会复合主体”模式，并且在实际运行过程中共生互构了新的府际伙伴关系。社会复合主体的创新意义，就在于它把政府、企业和民间组织、学者等主体联系起来，整合起来，促进他们的良性互动，成为和谐一体的推动城市建设的强大力量。

第二，完善电子政务建设，提高公民信任。与西方国家相比，当前我国政府改革与电子政务的关联和融合程度还比较低，电子政务工程建设效益并未达到很高的水平，政府信息公开程度不高，公众参与程度较为有限，在推进信息资源共享和政务协同方面所发挥的作用也远远未能达到预想的水平。很多地方政府仅仅将电子政务或公共领域的信息与通信技术视为对外关系现代化管理的一项工具。长期以来，电子政府被“打字机、上网机、电子文件柜”等办公自动化系统所替代，交互式的管理尚没有实现，某种程度上还可能会降低公民对政府的信任。因为越来越多地应用信息与通信技术存储、处理与分享个人信息可能会带来广泛的益处，但也可能会带来信任危机。

加强电子政务建设，重点可考虑：一是借助电子政务，促进部门间协作。行政改革旨在整合提升政府公共服务和社会管理能力，利用部门内部的高效配合减小跨部门协作的难度，这种行政环境的变化为电子政务发展方式的转变提供了巨大的发展空间。加快转变电子政务发展方式，充分展现电子政务在整合提升政府公共管理和公共服务方面的价值，有助于落实大部门制改革的成果。二是加快电子政府发展，推动基本公共服务均等化等重大战略实施。推进实施全民基本医疗保障制度、全国通用社保卡、保障房联合审批，这些重大民生服务内容经常涉及每个公民，需要多个系统、多层级政府的协同工作，要求公民的相关信息真实可信、完整一致，经过水平和纵向整合后的全国性跨部门跨层级电子政务系统可以担此重任。三是电子政务发展要有利于扩大社会有序参与。政府网站是政府在网络空间的核心行政设施。政府网站要主动接纳公民参与，尤其要加强为民办事服务和政民互动等方面的建设，互动层级应逐步深入各层级政府，特别是县区、乡镇等基层政府网站，根据实际，急群众所急，及时满足群众对信息公开内容的合理需求，鼓励基层官员与辖区网民互动，推动基层政务信息按需公开，以公开来推动社会问题的解决，将矛盾化解在基层，预防基层官员贪污腐化和公共资源分配过程中产生的腐败。四是强化现代信息技术对政府工作流程和管理范围改革的推动，在有条件的地方加快建设“云政府”“云平台”，通过强大的信息技术，实现政府管理的无缝隙。

第三，加强政府管制，增强社会稳定。管制（又称为“规制”）作为现代政府管理经济社会事务的重要手段，其基本宗旨是保护公共利益，是“作为一种能够普遍提高社会福利为根本目标的政策，而不仅仅是作为一种手段去有计划地帮助某一特殊行业或一些部门”。政府管制的对象是经济生活和社会生活的权利主体，是出于公共利益诉求而对社会权利主体自主性空间和自主性安排的权威性限制。在构建服务型政府的时代背景下，特别是在中国长期以来的历史传统仍然对地方政府的施政思路发挥着相当影响的环境下，重视和完善政府的规制治理能力建设已成为提高政府管理水平的必然选择。从这一点来看，现阶段中国的服务型政府建设，在一定程度上可以概括为“规制—服务型”政府，即强调服务，不是放松管理，也不是抽象地强调管理，而是要以完善的规制作为主要措施来强化政府管理，切实提高规制质量与管理的有效性。

政府管制是工业社会发展变化的产物，是社会自身选择的结果。特别是为了解决因社会自由放任发展而引发的众多社会问题，人们希望通过政府管制来消除资本的野蛮性，促进经济社会的自由竞争，并且能够改善另一部分相对弱势的社会群体的生存境况。加强政府管制，建议在两个方面努力：一是在经济性管制方面，补足管理与放松管制并行不悖。中国政府在转型的过程中，政府角色从之前的微观经济的实践者转变为宏观经济的调控者，倡导市场对于资源配置起决定性作用，但是由于我们缺乏经验，市场管制还明显不足。政府要以法律的方式规范市场行为，同时在某些领域要适当放松管制，将更多的福利再分配给普通居民。在市场领域，要实现政府管理与公民自主治理共存。二是在社会性管制方面，要加强社会秩序管理，提高公共安全。公共安全是非常重要的公共利益，包括生产安全、生活安全和生命财产安全。相当一部分社会性管制都与公共安全密切相关。今后，重点是加强食品和药品质量监管，尤其是提高婴儿食品标准，参照西方国家经验，将婴幼儿用品与药品生产同等质量要求；加强产品生产安全，对于铁路安全、危险品运输、空中安全、水上安全、矿下安全等严格监管，严格交通秩序管理，降低交通死亡率；加强公共环境和自然环境的监管，政府要严控企业的外部性，防止环境污染，保护人类生存与发展所赖以为物质基础的一切自然资源。

第四，构建基于服务型地方政府的绩效评估标准和评估体系。目前，政府在绩效评估的本土化方面已经取得了积极的成绩，“从中央政府到地方政府的绩效评估实践呈现出多样化的特征，并创造了许多具有特色的绩效评估形式，如青岛的目标责任制考核、杭州的公民评议政府、福建的行政效能监察、甘肃的第三方评价考核等，并且因其使命、目标、程序的相对规定性，在一定程度上厘清了政府正当行为和僭越行为的界限，推动了政府职能的转变。

政府绩效评估本身是工具理性和价值理性的整合，是附着在技术标准下的政府价值的应用。但是当前地方政府的绩效评估大多因为“压力型体制”的约束，绩效评估的标准唯上不唯下，这不利于服务型政府的建设。借用绩效评估的工具平台，内化服务型政府建设的理念价值，实现政府职能的有效转变，是一个更具操作性和可以预见效果的管理革新。

基于服务型政府的建设理念，在构建政府绩效评估标准时，要注意以下几个方面：一是评估价值体系构建要不断更新。经济建设是服务型政府建设的基础，但是过分偏重经济建设，忽视民生建设绝对不是服务型政府，地方政府要根据社会发展阶段和经济发展水平，适当调整评估标准体系，保证经济发展和民生建设同步推进。二是评估内容要适当向公共服务和民生建设偏重，特别是核心公共服务方面要采取硬指标量化考核；基本公共服务，要适当偏重范围考核，兼顾定量与定性；对于外围公共服务，可以委托社会机构或者市场机制来进行评估，以定性为主。此外，要有权变思维，地方政府应与时俱进，因势、因时调整指标，始终使指标与外界环境变化保持动态的一致，保证指标随时真实反映当地政府运行效率状况。三是评估主体要从政府自身内部评估向多元参与评估发展。要完善内部评估，增加外部评估，适当增加公民评估；在适当的时候构建省以下较为统一的第三方评估机构，变单一评估为复合评估，变封闭评估为开放评估。四是健全评估支持性体系。根据不同的层级和部门，选择适当的评估工具，并且要进行本土化改造；增加绩效评估的公开性，通过公开来推动政府自身变革；健全绩效评估的问责体制，推进评估结果与奖惩制度挂钩。问责关键在于改进制度设计，而不是导致体制不运转；同时，建立健全公务员权利救济制度，也是公平的另一个方面。

4．改善公务员的内部结构

改善公务员的素质，重点不仅仅在于确保公务员录用时的高素质，更在于要建立有效的激励机制，鼓励公务员建立终身学习机制。特别是在地方政府的年终考核中，要增加社会公众的绩效考核权重，建立制度化和科学化的考评机制，促进地方政府公务员管理和服务的水平不断提升。以杭州市为例，市政府以综合考评为平台，建立了常态化的政府创新管理工作机制。通过制度创新，为政府持续深入地开展工作提供了制度保障。一是建立绩效考核机制，把创新创优绩效考核作为各地各部门综合考评的加分项目，以正向激励的方式推进政府创新；二是建立社会评价整改反馈机制，把公众评价的“外部压力”转化为政府创新的“内在动力”。在这个过程中，提高公务员的素质有了制度化的体制保障，同时也有效地破除了政府管理与社会需求之间的壁垒。

公务员结构的优化，不仅要做减法，也要做加法。一方面，继续削减微观经济管理部门的工作人员和机关后勤人员，同时加大充实宏观调控部门和市场监管部门的工作人员的力度；另一方面，编制应向行使社会管理和公共服务职能的机构和部门倾斜。主要涉及两个方面：一是增加税收和社会保障方面的公务员。社会保障职能的增加需要相关的人力和物力做基础保障；随着社会保障职责的提升，政府的支出将大大增加，尽管现在有所谓的“国强民不富”之说，政府也开始减税，但是基层税收人员的不足恰恰使得该收的税收不上来，必须要明确服务型政府建设本身就是一个长期投入的过程，需要政府与社会共同承担责任。二是逐步增加城市公用事业部门的就业人员。随着城市化进程的加快，原有规模的有限的城市基础设施和公用事业将迎来一个较快的扩张期，特别是城市政府将在基础设施建设、给排水、供电、供气、排污等公用事业以及公共卫生、社会保障、基础教育等领域投入大量的财力、物力和人力，满足人民群众日益增长的公共服务需求。此外，随着市场化改革的深入，与政府管制相关的公共卫生食品、药品安全监管、生产安全监管等与民生直接相关领域的人员，要进一步充实。对于直接服务于公众的社会管理和公共服务部门，可根据服务对象的多少来确定编制数量，再按各级政府承担的职责，确定各层级的人员编制规模，这种思路对解决目前存在的人力不足的问题很有针对性。

5．优化政府工作流程

近年来，中央和各地方政府都在大力推动行政审批制度改革，简化行政流程，为经济和社会各类主体提供更便捷、高效的服务，这方面政府已经做了大量的努力。但在建设服务型政府背景下，从中观的层面强调政府过程改善尤为主要。比如，行政审批制度改革，增强了市场服务的便利性，各地都积极推进，但是仅有招商引资的便利，并不是服务型政府的全部。服务型政府的建设更多地体现在居民享受政府服务的便利性和低成本化上。例如，是否可考虑打破基层政府各个部门独立办公的办公格局，特别是涉及民生管理与服务的部门集中办公，既可以节约资源，又可以增加部门联动，同时体现更强的亲民性，这对减少行政消耗有可能带来某些本质性的改善。此外，有研究认为，要把细化部门“三定”规定作为探索“流程再造”的“抓手”。部门“三定”规定是部门职能的载体，可通过完善和细化部门“三定”规定、规范行政审批环节和流程等方式，探索加强职能管理、细化部门职责内容，明确履职程序和方式，优化和再造履职流程，逐步实现职能精细化管理，从根本上加快政府职能转变。

此外，政府在运作的过程中，一个突出问题就是办事“太粗”，即对工作程序、工作流程的研究、设计和规范不足，舆论上也常常把政府过程的问题解读为体制问题和机构问题。在这个问题上，要注意改革的针对性。在经济发达的地区，地方政府精细化管理已经走在了全国前列，为其他地方政府树立了标杆。他们将成熟的管理经验与科技手段结合起来，实现了城市管理和服务的高水准。以杭州市上城区为例，近年来，区政府一直致力于公共服务标准化的建设。以城市管理为例，以科技手段强化精细化管理，提升服务品质。除了在理念、制度、机制方面的创新之外，城市管理还充分结合本地实际，挖掘、设计出一些极具创造性的技术化管理手段，在微观层面对市容环境达到有效的精细化管理，最终构成一个全方位的环境治理与监督体系。市容环境长效管理机制的建设，离不开政府的精良管理，从简单粗放的“问题导向”型管理模式向复杂精细的“对象导向”型管理方式转变。

以前城管执法往往是粗线条的，各类规章制度虽然都有，但缺少量化标准。不同的执法人员掌握尺度不同，处理结果也会因人而异，老百姓难免有看法。针对城管执法面临的人口密集程度高、动态人口流量大、协管队员素质不一、发现问题滞后等问题，杭州市上城区制定了《城管执法智能管控规范》，这是首个执法系统的地方标准。它将城管日常工作涉及的路面管控、规范执法、信访投诉、数字执法等内容，工作责任、工作量、工作质量等要求、效果测评等几大要素，全部细化、量化，在这个标准的基础上，上城区还借助GPS、路面探头、车载监控等信息化手段，开发了一套城管执法智能管控系统，实现全天候、“零遗漏”管控，第一时间发现、处理问题。

通过标准化建设，对政府工作进行细致梳理和规范，推动政府管理从粗放式向集约化转变，提高政府资源的利用效率，也提升群众的满意度。同时，能不能做，怎么做都有具体的实施标准，既充分满足了群众知情权，又降低了居民享受政府服务的成本，而且自由裁量权的范围缩小了，确保了政府管理的公平。此外，在上城区的标准化改革推广过程中，各部门及其公务员从初始的不合作到之后的争先恐后创立标准化流程，正是因为标准化更加规范了公务员的行政行为，使得公务员从具有中国特色的人情网中摆脱出来，大量的公务员从更为精细化管理中获得了管理的实质自由，在更加细节化的流程管理上做到了制度预防腐败。