第四节 国家和政府的继承

一、国际法上继承的概念

国际法上的继承是指国际法上的权利和义务由一个承受者转移给另一个承受者所产生的法律关系。国际法上的继承与国内法上的继承相比有如下几方面特点：

1．国际法上继承的主体主要是国家、政府、国际组织，不包括自然人和法人，而国内法上的继承主体则主要是自然人和法人。

2．国际法上的继承的对象是国际法上的权利和义务，而国内法上的继承对象则主要是个人之间的权利和义务。

3．国际法上的继承适用国际法的原则制度，而国内法的继承适用一国国内法，即一国的继承法。

4．国际法上产生继承的法律原因是一些国际法事实的出现，如国家领土变更、一国政权更迭、国际组织的终止等，而国内法的继承原因是被继承人的死亡。

在国际法上，依继承法律关系主体的不同，分为国家继承、政府继承和国际组织的继承。

二、国家继承及其规则

国家继承是指由于领土变更的事实而引起的国家之间权利、义务的转移，领土变更是导致国家继承的基本条件。实践中，领土变更的情形有：（1）独立，即殖民地或附属国人民取得民族自决；（2）合并，即两个国家合并组成一个国家；（3）分裂，即一国分裂为两个或两个以上的独立国家；（4）割让，即一国通过合法条约将部分领土转让给他国。在上述情况下，无论是合而为一，还是一分为二，均发生领土的变化，导致该领土主权归属的变化，产生主权者之间对该变动领土的权利、义务的移交问题。

主权国家在国际实践中享有的权利和承担的义务是非常广泛而复杂的。在领土转移过程中，哪些权利、义务发生转移，哪些不发生转移，既取决于国际法的规定，同时也取决于主权的属性。首先，国家作为主权者，拥有固有的基本权利和依基本权利派生的其他权利，基本权利集中代表着主权属性，随主权者产生而产生，随主权者终止而终止。显然，这些基本权利是不存在转移问题的。由基本权利派生出的其他权利、义务，由于可以同国家分离，便发生转移问题。其次，需要转移的派生权利义务中，并非包括所有方面，只有那些与变动领土有关的权利义务才发生转移。

关于国家继承，目前尚未形成统一的国际条约，适用的规则大多是国际习惯。联合国国际法委员会曾尝试制定并通过这方面的国际文件，如1978年拟订《关于国家在条约方面继承的维也纳条约》、1981年拟订《关于国家对条约以外事项继承的合约草案》。由于各国分歧较大，至今尚未生效。下面参照上述两合约草案，结合有关国际习惯，阐述国家继承的具体规则。

（一）条约继承

依照国际习惯，发生继承的条约主要是指一些非政治性的条约，如关于双边边境条约或多边贸易条约等的技术性条约和事实性条约等。对于那些明显体现被继承国对外政策和政治倾向的同盟条约、友好条约等则不继承。在条约继承的具体规则方面，两个条约草案规定如下：

1．在部分领土发生变动的情况下，被继承国条约，自国家继承之日起，停止对国家继承所涉领土生效。继承国的条约，自国家继承之日起，对国家继承所涉领土生效。条约另有规定者除外。

2．在国家合并的情况下，在继承前对其中任何一个国家生效的条约继续适用于原对其有效的那部分领土，而不适用于合并后的全部领土，除非条约有例外规定。

3．在国家分裂的情况下，不论被继承国是否存在，原来对其全部领土有效的任何条约，对所有继承国继续有效。只对部分领土有效的条约，则只对与该部分领土有关的继承国有效，除非国家另有协议，或适用与条约宗旨和目的及实施条件不符。在国家分裂的情况下，被继承国仍然存在，则在国家继承之日起对被继承国全部领土有效的任何条约，继续对该国剩余领土有效，除非另有协议，或与条约宗旨和目的不符，或与所涉领土无关。

4．在新国家独立的情况下，无义务继承或维持原宗主国或殖民国的条约。即使有些条约与所涉领土有关联，新独立国家也有权拒绝继承。

（二）财产继承

国家财产是指继承发生时，按照被继承国的国内法为该国所拥有的财产、权利和利益。国家财产主要指不动产和动产。不动产实行与所涉领土实际转移原则，由被继承国转与继承国。对于动产，由于其本身的特性，国际实践中一般依所涉领土的实际生存原则，即与涉及转移领土的日常生活、工作有关联的原则，并照顾到各方利益，公平合理地加以分割。关于如何具体运用上述原则，公约草案规定了以下规则：

1．在新国家独立的情况下，原属国家继承所涉领土所有，在领土附属期间成为被继承国家财产的不动产，应转属新独立国家。与国家继承所涉领土活动有关的被继承国的国家动产应转属继承国。不属于上述情形的其他动产，应按继承国曾为其创造作出贡献的比例转属继承国，但这不排除在尊重自然资源永久主权原则的前提下，继承国与被继承国之间协议解决。

2．在国家合并的情况下，原属于合并各国的财产一并转移给合并后的国家。

3．在国家分裂的情况下，不动产依其所在地转与所在地国。位于被继承国境内的动产依所涉领土实际生存原则分配。位于被继承国境外的动产则按公平原则分配。

4．在国家领土割让的情况下，首先应由继承国和被继承国协议解决，如无协议，则采取不动产随领土一并转移原则，动产依所涉领土的实际生存原则。

（三）国家债务继承

国家债务是一国对另一国或其他国际法主体所负之任何财政义务。国际关系实践中，国家之间举债的形式有三种：第一，以国家名义举借，并用于国家事业，称为国债；第二，以国家名义举借，而事实上用于某一地方事业，称为地方化债务；第三，以地方当局名义举借，用于本地方事业，称为地方债务。国家债务继承所涉及的债务，是指国债和地方化债务，不包括地方债务。

国家作为主权者，是否应当继承债务，学者的观点不一。国际实践中，一般承认国家有继承债务的义务，但债务的继承，涉及国家的负担能力，国际法上并未形成国家继承债务的法定规则，国家一般依自己的对内、对外政策，自主决定继承范围。国家对于“恶意债务”，即被继承国为了实现与继承国的根本利益相违背的目的而举借的战争债务、奴役债务等，继承国不予继承。

在国家领土发生变动的情况下，依合约草案债务继承的具体规则如下：

1．国家独立的情况下，继承国没有义务继承被继承国的债务。这一般被称为“白板主义”。但是，不排除在尊重自然资源永久主权原则并照顾到继承国经济基本平衡的前提下，双方协商解决。

2．国家合并的情况下，分属被继承国的债务可一并划归合并后的继承国，或依各自的国内法，划归其原属被继承国承担。

3．国家分裂的情况下，继承国之间应按公平原则进行分配，除非另有协议。

4．国家领土割让的情况下，首先应协议解决，如无协议，依公平原则解决。

（四）国家档案继承

国家档案是属于一国所有并作为档案收藏的一切文件。国家档案是一国财富的主要组成部分。国家档案继承所要解决的问题，就是被继承国的国家档案转属继承国。由于档案一般具有连续性和历史性，构成一个国家发展变化历史的主要证据，因此，档案不应像一般财产那样去分割。但是，通过文字、图表反映的历史和国家事件的档案具有可复制性，在继承国和被继承国之间应当允许复制与转让领土有关的档案。

结合有关国际实践，国家档案继承的具体规则是：

1．在国家独立的情况下，原属于殖民地、附属国、委任统治地和托管地之下的所有档案，均转属新独立的国家，即使已被原宗主国、殖民国移出所涉领土，也必须全部归还。同时，对属于宗主国、殖民国、保护国的与独立国领土实际有关联的档案，也应转属新独立国家，但另有协议的除外。新独立国家的档案继承在任何情况下，不得损害新独立国家人民取得资料和发展其文化的权利。

2．在国家合并的情况下，所有被继承国的全部档案转属继承国。

3．在国家分裂的情况下，应由有关各方协商解决，如无协议，则应依照与所涉领土有关联和公平原则分割，如档案无法分割，则应归属一方，另一方有复制权。

4．在国家领土割让的情况下，应首先由各方友好协商解决，如无协议，则应将与所涉领土的管理、历史、文化有关的档案转属继承国。

三、政府继承及其规则

政府继承是指在一个国家的国际法主体资格不变的情况下，由于革命或政变而导致政权更迭，新政府取代旧政府而产生的权利、义务的转移。政府继承的前提是一国政府经政变或革命而发生变更，新政权取得了代表该国家的地位。如果一国政府是依照王位继承顺序、宪法规定程序而发生的正常变动，不产生国际法上的继承问题。

政府继承不同于国家继承。国家继承是由于领土的变更，导致变更领土的权利、义务的转移，政府继承是在一国领土未发生变动，而政权发生更迭的情况下，导致权利、义务的转移。国家继承是两个或两个以上国际法主体之间权利、义务的转移。政府继承则是一个国际法主体内部两届政府之间权利、义务的转移。由于领土变动的情形不同，国家继承的领土范围不同，而政府继承不涉及领土变动，原属旧政权领土的一切权利、义务在不违反新政府利益的情况下全部转属新政府。

国际法上并未形成政府继承的法定规则。依据国际实践，发生政府继承时，一般依下列规则：

1．对待条约。由于政府继承是革命或政变的结果，因此新政府对旧政府的条约依新政府的对内、对外政策需要，区别对待。对于符合国际法原则，符合新政府对内、对外政策的条约，新政府予以继承。对于那些不符合新政府对内、对外政策的条约，新政府有权拒绝继承。

2．对待财产。由于政府继承不发生国际法主体资格的变化，国家财产不存在被他国分割的问题，应全部转移给新政府。这里所说的全部财产，指一切以国家名义存在的动产和不动产、境内财产和境外财产、有形财产和无形财产。

3．对待债务。由于债务的性质不同，各国实践不一。对于旧政府为反对新政府的目的而承担的债务，由于其性质是反对新政府的，即恶债，新政府有权拒绝继承。对于那些合法债务，新政府应依照国际法与对方协商解决。

四、国际组织的继承

国际组织的继承是指一个国际组织由于本身解体，或与其他国际组织合并，而产生的国际组织间的权利和义务的转移。国际组织的继承是第一次世界大战后出现的国际法问题，目前尚无国际条约和国际习惯可遵循。国际实践中，产生国际组织继承的情形有两种。一种是一个国际组织解散时，通过与另一个国际组织签订协议，将其权利、义务转与另一个国际组织。如国际航空委员会通过与国际航空组织签订协议，将其权利义务转与国际航空组织。此外，国际卫生局被国际卫生组织所接替，国际常设法院为国际法院所取代等均属此种情形。另一种是国际组织之间发生合并时通过协议将权利、义务合并在一起，如欧洲煤钢联营与欧洲原子能联营于1967年并入欧洲经济共同体，组成欧洲共同体，即属此种情形。

在国际组织继承的具体规则方面，由于每个国际组织成立的宗旨、原则不同，会员国成分也不同，若发生继承关系，应首先由继承者和被继承者各自的成员国同意后，再由继承者和被继承者签署协议规定具体权利和义务的转移事宜。国际组织继承转移的范围，主要是职能领域，此外，还包括财产、债务和文书档案等方面。

五、中华人民共和国关于继承的实践

中华人民共和国政府是通过革命建立起来的代表中国的新政府，因此它的继承属于政府继承。中华人民共和国的政府继承实践，坚持和发展了政府继承的国际法准则。

（一）关于条约

对待中国旧政权缔结或参加的条约，采取区别对待的原则，符合中国利益的予以承认，不符合中国利益的则予以废除。对于那些个别条款不适当的则予以修改或重订。《中国人民政治协商会议共同纲领》第55条宣布：对于国民党政府与外国政府所订立的各种条约和协定，中华人民共和国中央人民政府应加以审查，按其内容或予以承认，或废除，或修改，或重订。按照上述规定，我国废除一切不平等条约，但对于无争议的边界条约则予以承认，对于那些符合现代国际法的国际公约，如《万国邮政公约》等，则予以接受。对于国民党政府通过缔结或参加国际公约而成为公约项下国际组织成员国问题，由于旧政府已被推翻，中华人民共和国政府为中国的惟一合法政府，应通过继承前政府缔结或参加的国际公约而取得公约项下国际组织的代表资格，如联合国的代表权。

（二）关于财产

中华人民共和国根据公认的国际法准则，对于属于中国历届旧政府的国家财产，享有合法的继承权。在中华人民共和国成立之日，属于中国历届旧政府的一切国家财产，无论在国内还是在国外，无论是动产还是不动产，一律归中华人民共和国所有。在“两航公司案”和“光华寮案”中，我国政府坚持了这一立场。

（三）关于债务

中华人民共和国对中国旧政府债务的处理原则是：根据债务的性质和情况区别对待。对于旧政府在违反国际法原则情况下或违反中国人民利益情况下所举之债，依据“恶债不继承原则”，拒绝承认和继承。“湖广铁路债券案”中，我国政府坚持“恶债不继承原则”，维护了国家的权益。对于合法债务，我国则在平等协商的基础上，公平合理地通过谈判加以解决。