第三节 宪法惯例

遵循宪法惯例是宪法实施的重要表现形式。宪法惯例被称为英国的活宪法、在英国宪法中占有重要地位。美国、法国等成文宪法的国家有没有宪法惯例呢？其地位如何呢？

宪法惯例起源于英国、因为英国是不成文宪法国家、又是宪法的起源国。当我们去了解、研究英国宪法时、发现不少奇怪的现象。在法律上没有任何地位的首相、却是英国最主要的权力的拥有者、实际上的国家领袖。英国议会制定的法律从未对首相授权、首相的法律地位是英国的宪法惯例所确定的。英国国王在英国议会制定的法律上是主要权力的拥有者、但今天的英国国王是统而不治、其主要权力由首相行使。英国国王的实际法律地位是英国宪法惯例所确定的。国王、首相、下议院、上议院的相互关系主要也是由宪法惯例所确定的。如果首相得不到下议院的多数议员支持时、首相要么向国王辞职、要么提请国王解散下议院、重新举行大选。如果首相在大选中获胜、重新得到下议院多数议员的支持、则继续留任首相、如果失败、则必须马上向国王辞职、国王必须邀请下议院多数派的领袖出任首相。如果大选后、下议院未出现多数派、国王可自由邀请某一派别的领袖出任首相、但首相必须得到下议院多数议员的支持、否则不能出任首相。

上述规则、均是英国的宪法惯例、从未在议会制定的法律中予以明确规定。一个国家的主要权力的分配、重要的国家机关之间的相互关系、在成文宪法国家中均由成文宪法明确规定、而在英国不但不由成文宪法规定、也不由议会制定的法律明确规定、而是由政治实践中形成的惯例予以调整。此种惯例是英国宪法的重要内容之一、因此被称为宪法惯例。

宪法惯例的概念有不同的定义。我们认为、宪法惯例是在长期的政治实践中形成的、不被成文宪法或不成文宪法国家的法律明确规定的、其内容是有关国家重要政治制度的、得到公众普遍承认并在现实政治生活中得到继续遵循的习惯或传统的总和。不少其他的定义中忽略了宪法惯例必须在现实政治生活中得到继续遵循这一要素。

宪法惯例不具有国家强制力、不能被国家机关强制实施、宪法解释机关也不能强制实施它。但宪法解释机关作为一个重要的国家机关、也可以创设宪法惯例。例如、美国联邦最高法院创设了美国的司法审查制度、司法审查制度就是美国一个重要的宪法惯例。

宪法惯例的效力主要来自于重要的国家机关和国家重要的政治人物对其效力的承认、相当程度上也来自于社会舆论。因此、宪法惯例得到继续遵守、则它仍是宪法惯例。一旦被打被、不被某个重要国家机关或重要政治人物遵守时、它就不再是宪法惯例了。

在成文宪法国家、当宪法惯例被打破后、则可能启动宪法修改程序、将宪法惯例变成宪法规范。最典型的例子是、美国华盛顿总统创设了美国总统任职不超过两届的宪法先例、以后此先例得到其他总统的自觉遵循、如杰斐逊总统、杰克逊总统等、于是它成为美国的一项宪法惯例。格兰特总统、老罗斯福总统试图打破这一惯例、但均未获成功。二战时期的小罗斯福总统打破了此惯例。在他死后、1951年美国宪法得到修改、明确规定任何人任美国总统之职都不得超过两届。

在英国、宪法惯例也可以被打破、但它不可能变成宪法规范、只有可能变成议会制定的法律规范。例如、1911年《议会法》明确规定贵族院无权否决财政法案。此前、这是一个宪法惯例。宪法惯例在英国能长期得以维持、英国的重要国家机关和重要政治人物能自觉遵守是其关键。

他们为什么要自觉遵守呢？他们有时也会打破宪法惯例、他们为什么不打破所有宪法惯例呢？他们是如何创设宪法惯例呢？这被认为是英国宪法的秘密。我们认为、国王、贵族、政党、社会组织等各种政治力量的对比以及英国的法律制度是维持宪法惯例的决定性力量。社会舆论只是其中的原因之一、绝不是最重要的力量。政治人物的品质及其对宪法惯例微妙之处的理解也是不可忽视的原因之一。例如：英国国王的地位是非常微妙的、国王与下议院的多数党、少数党的关系、以及国王与上议院的关系同样是非常微妙的。

宪法惯例的内容必须是有关国家的重要政治制度、其外延没有80明确的界定。我们认为、其外延主要是重要的国家机关的产生、组成、权力界限、相互关系、宪法的制定、修改和解释等。政党制度是否属于宪法惯例的范围、应当是有分歧的。有人认为政党是个人结社自由的结果、属于公民基本权利范围、不应由宪法规定、不属于宪法规定的事项。有人则认为二战之后、有些国家的宪法、如1949年德国宪法开始规定政党制度、约束政党、所以政党制度属于宪法应当规定的事项、可以成为宪法惯例。目前中国的宪法学界主要倾向于第二种观点。

宪法惯例的产生是必然的、因为宪法和不成文宪法国家的法律对其重要政治制度的规定不可能是没有遗漏的、而且必须是有遗漏的、必须给重要的国家机关和重要的政治人物留下发挥其创造性的空间。国家的重大政治活动是十分复杂的、需要有创造力的重要的国家机关和重要政治人物创造性地去处理它们、尤其是在危急时刻和社会转型时期。

宪法惯例产生和形成的途径主要有：（1）通过政治家的言行、如美国总统华盛顿、英国首相小皮特的政治活动。（2）通过政治斗争、如“影子内阁”的惯例。（3）长期的政治实践、如英国首相主持政务的惯例。（4）通过著名的法学家的总结。不过、严格来说、以上四个途径、实际上最终都来自于第一个途径——政治家的言行。

宪法惯例的优点在于其弹性、不像宪法规范那样刚性。它可以被创设、也可以被打破、而且这种创设和打破不像宪法规范修改那样、程序十分复杂、引起社会的高度关注。宪法惯例的创设和打破是一种高超的政治技巧、不太容易把握。在英国、权威法学家经常注意总结宪法惯例、并加以解释、让法学界、公众了解宪法惯例的创设和打破。

宪法惯例在成文宪法国家中也存在、但和成文宪法相比、它们处于次要地位、主要对成文宪法起到补充作用。一旦某些宪法惯例被打破、还可以启动宪法修改程序将之上升为宪法规范。为什么这样呢？这是由成文宪法的优点所决定的。成文宪法刚性、明确。国家的重要政治制度主要记载在成文宪法中、明确地约束所有人、包括重要国家机关和重要的政治人物。成文宪法也比较容易让国民了解国家的重要的政治制度、有利于民主制度的实施。

宪法惯例近年来成为我国宪法学界的重要术语、但有滥用之嫌、将不能作出正当解释的重要国家机关和重要政治人物的言行称为宪法惯例、使之正当化。

我国是有中国特色的社会主义国家。中国共产党的领导地位在宪法序言中得到明确的确认。中国共产党如何领导中国人民、其具体方式是一个不断探索的问题、是否可成为宪法惯例值得推敲。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在宪法序言中得到明确的确认。中国人民政治协商会议是该制度的主要组织形式、它具有参政议政的功能。它如何发挥作用、是一个在实践中需要继续探索的问题、是否可成为宪法惯例仍值得推敲。

我国也存在宪法惯例、例如宪法的修改方式。1982年宪法并未明确规定宪法的修改方式、但自1988年第一次用修正案的方式修改宪法后、1993年、1999年和2004年均沿用修正案的方式对宪法予以修改。宪法修正案的修改方式已成为目前我国的一项重要宪法惯例、此种方式有利于现行宪法的稳定性和连续性。