第八章 国家公务员

本章知识点

国家公务员的概念 国家公务员的分类 国家公务员的法律地位 国家公职关系的概念 国家公职关系的发生 国家公职关系的内容 国家公职关系的消灭

案例一：人民银行招录职员行为的性质

【案情介绍】

2001年12月23日，中国人民银行成都分行向社会招聘行员，招聘启事中规定招聘对象为“男性身高1.68米，女性身高1.55米以上”。四川大学学生蒋某因为身高不足被成都分行拒之门外。一怒之下，蒋某将中国人民银行成都分行告上法庭，要求法院判令其含有身高歧视的具体行政行为违法，责令其停止发布违法广告，公开更正并取消报名资格的身高歧视限制。在法庭审查过程中，被告提出证据认为自己只是中国人民银行的下属分支机构，按照国务院有关规定，其职员应该是行员而非公务员；招录行为本属用人自主行为，而非行政行为。

【法律问题】

人民银行的职员是否是公务员？

【参考结论】

中国人民银行实行的管理体制是：其内部实行的是公务员和行员两套体制。具体是，中国人民银行总行实行公务员制，其下属分行和中央支行一律实行行员制。所以，行员即职员非公务员。

【法律评析】

国务院1993年11月15日发布的《机关工作人员工资制度改革方案》和《事业单位工作人员工资制度改革方案》规定，“中国人民银行，除实行公务员制度之外，也实行行员等级工资制。”人民银行总行在银发（1996）222号文——《中国人民银行行员管理暂行办法》第2条规定，人民银行各级分支行实行行员制。事实上，只有人民银行总行才实行公务员制度。

关于行政行为的概念和特征，在不同的时代，从不同的角度会得出不同的结论。教材认为，行政行为是享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为。招聘员工并非是一种运用行政权的法律行为。根据《中国人民银行法》第4条中关于人民银行职责的规定，也可以看到，招聘行员并非是人民银行的职责行为。实际上，“招聘工作人员是机关、团体、企事业单位与生俱有的一种行为，在本质上应归属于劳动人事、用工制度的范畴，属于法人或组织的用工权，与行政法意义上的行政行为是没有关系的”。所以，银行招录行员的行为不是享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为，也就不属于具体行政行为。

我国行政诉讼法规定，公民、法人或其他组织不服行政机关的行政行为可以提起行政诉讼。行政行为是行政机关及其工作人员依照宪法、法律、法规行使行政职权，实施行政管理职能的活动。被告成都分行于2001年12月23日在对外发布的《中国人民银行成都分行招录行员启事》中对招录对象规定了身高条件的这一行为，不是其作为金融行政管理机关行使行政管理权、实施金融行政管理的行为。因此不属于被告的行政行为的范畴，依法不属于人民法院行政诉讼的主管范围。此外，被告作出这一行为并未对外产生拘束力和公定力，所以说，原告提起的行政诉讼不属于我国行政诉讼法规定的受案范围。

案例二：公务行为与个人行为的区分

【案情介绍】

某市公安局交通警察张某下班骑自行车回家，途中，看到一辆大货车驶入人行道，严重影响上下班行人的通行，众人说服无效。张某便在出示交通警察身份证明后将车拦住，司机王某不听劝阻并与张某争吵。张某闻到王某满嘴酒气，遂以王某酒后驾车和违法驶入人行道为由，对王某现场罚款100元，并勒令王某就地停车，叫来拖车将王某车辆拖到附近的停车场停放，待王某酒醒后，王某方可行车。

次日，王某向该市公安局交警支队提出申请，认为张某下班后无权罚款。该市公安局交警支队经过复议后，维持原罚款100元的决定。王某仍不服，向区人民法院提起行政诉讼。

在诉讼中，对张某行为是否属于公务行为有两种不同意见。一种意见认为张某的行为属于个人行为，因为其是在下班期间回家途中所为的行为；另一种意见认为张某的行为属于公务行为，因为虽然张某的行为是在下班途中所为，但就其行为内容来说是在履行交通警察的职责。

【法律问题】

本案中，交警张某的行为属于公务行为，还是个人行为？

【参考结论】

本案中，交警张某的行为属于公务行为。

【法律评析】

行政机关工作人员的行为主要包括公务行为和个人行为。两种行为的性质、特点存在一定联系，但区别也很明显。公务行为也称为职务行为，是指享有国家行政权力的行政主体通过公务员实施的一项职能活动；而个人行为是指行政机关工作人员实施的与行使职权无关的涉及个人感情、利益等因素的行为。公务行为和个人行为的联系主要表现为形式上的相似性：公务行为需要公务员来实施，而公务员作为普通公民需要参与很多非职权行为，如民事行为，这种相似性导致公务行为和个人行为必定产生身份上的重叠，但是公务行为和个人行为代表不同的利益范畴，所以如何有效区别两者至关重要。

由于两种行为性质不同，加之社会生活日益复杂，所以公务行为和个人行为的区分标准朝着多元化的趋势发展。通常的区分标准是行为的内在职责标准。公务行为一般由公务员代表行政机关行使，体现行政机关的意思表示，是公务员行使行政职权的外在表现。而个人行为由行为个体自己行使，代表行为个体的意思表示，由行为者承担行为后果。但是由于这种内在标准不容易从外在表现进行区分，所以外在区分标准应运而生，如行为的时间、地点、名义，与职务的内在联系，与个人感情、利益的联系。

至今，我国对公务行为和个人行为的区分标准观点分歧仍然较大。首先，主观说认为，界定某一行为是否为执行职务行为，应当重点考察公务员主观上的意思，只要其行为意图和目的是执行职务，则认定为公务行为；缺乏这种意图、目的，即使外人观之有执行职务之表征，也不能认定为公务行为。其次，客观说认为，认定公务员的某一行为是否属公务行为，应当重点考察公务员的外部特征，即在客观上、外形上、社会观念上属于职务范围的，均为公务行为，至于公务员的主观意图、目的在所不问。再次，职权相关说认为国家工作人员的行为，如果与其职权有关，则为职务行为，国家应承担责任；反之，如果其行为与职权不相关则属个人行为，由公务员个人负责。最后，综合标准说认为，判定某一行为是否具有公务性，不能仅以主观或客观要件定夺，而应综合考虑行为主体、时间、目的、职权、名义、方式等因素选择适用，而不宜以单一因素或所有因素为识别标准。

本案中，交警张某下班回家，恰逢一辆大货车违法驶入人行道。面对严重影响交通秩序，阻碍行人通行的行为，任何交警有义务上前制止违法行为，恢复交通秩序。我国《人民警察法》第7条规定，公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚。交警张某发现王某的违反交通管理行为后，经过出示交通警察身份证件，制止违法行为，是履行行政职责，行使行政职权的行为。所以，交警张某的行为应该属于公务行为。

案例三：国家公职关系消灭的新形式——引咎辞职制度

【案情介绍】

2005年11月13日，吉化公司双苯厂苯胺装置T-102塔发生堵塞，循环不畅，因处理不当，发生爆炸。共造成5人死亡、1人下落不明、2人重伤、21人轻伤。14日，吉化分公司东10号线入松花江江口水样有强烈的苦杏仁味，苯类污染物指标超过国家规定标准。18日，吉林省政府将爆炸可能对松花江水质产生污染的资讯向黑龙江省政府作了通报。20日，污水到达黑龙江和吉林交界的肇源段，硝基苯开始超标。21日，哈尔滨市政府发布公告：称市区市政府供水管网设施要进行全面检修，决定从11月22日中午12时起，停水四天。顿时，流言四起，不少哈尔滨人开始出城，道路一度发生堵塞，市民开始抢购食品，甚至开始露宿室外。22日，经反复权衡，哈尔滨市政府发布公告称：根据黑龙江省环保局监测报告，中石油吉化公司双苯厂爆炸后可能造成松花江水体污染。为了确保生产、生活用水安全，哈尔滨市政府决定于11月23日零时起，关闭松花江哈尔滨段取水口，停止向市区供水。

2005年12月2日，中国国家环境保护总局局长解振华因松花江环境污染事件提出辞职，国务院于当日免去了他的局长职务。据中共中央办公厅、国务院办公厅12月2日发布的一份通报称，松花江重大水污染事件发生后，国家环保总局作为国家环境保护主管部门，对事件重视不够，对可能产生的严重后果估计不足，对这起事件造成的损失负有责任。为此，解振华向党中央、国务院申请辞去国家环境保护总局局长职务，这一请求获得党中央、国务院批准。

除2005年岁末环保总局局长解振华引咎辞职外，近年来，中国政府高官引咎辞职屡见不鲜：2003年4月，因防治非典不力，卫生部部长张文康、北京市市长孟学农被免职；2004年2月，北京市密云县在举办迎春灯展过程中，导致重大人员伤亡，密云县县长张文引咎辞职；2004年2月，吉林市中百商厦发生特大火灾，导致重大人员伤亡，吉林市市长刚占标引咎辞职。

【法律问题】

引咎辞职的法律性质是什么？

【参考结论】

引咎辞职是国家公职关系消灭的形式之一。随着社会的发展，公众对行政公务人员的责任更为关注，作为公务人员责任追究制度的新形式，引咎辞职制度发挥着越来越重要的作用。

【法律评析】

引咎辞职是指党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务。引咎辞职应当经过以下程序：首先，干部本人按照干部管理权限，以书面形式向党委提出辞职申请，辞职申请应当说明辞职原因和思想认识等。其次，组织部门对干部辞职原因等情况进行了解审核，并提出初步意见。审核中应当听取纪检机关的意见，并与干部本人谈话。再次，按照干部管理权限，党委集体研究，作出同意辞职、不同意辞职或者暂缓辞职的决定。党委的决定应当及时通知干部所在单位和干部本人。最后，党委作出同意辞职的决定后，按照有关规定办理辞职手续。申请辞职的干部应当在规定的时间内办理公务交接和离职手续。由人大、政协选举、任命、决定任命的领导干部，依照法律或者政协章程的有关规定办理。

国家公职关系是指国家公务员因担任国家公职、执行国家公务而与国家（直接相对主体为行政机关）发生的法律关系。国家公职关系随着职务的赋予、变更、消灭而变化。国家公职关系的变化主要包括以下形式：国家公职关系的发生、国家公职关系的变更、国家公职关系的消灭。传统意义上的国家公职关系的消灭包括以下几种情形：退休、辞职、辞退、死亡、开除。我国《公务员法》第82条对辞职制度作出了详细规定，具体包括担任领导职务的公务员的因公辞职、自愿辞职、引咎辞职、责令辞职等制度。

引咎辞职制度的规定对我国公务员制度影响深远。首先，引咎辞职制度打破了领导干部“只能上、不能下”的任职怪圈。其次，引咎辞职制度是监督担任领导职务的公务员承担行政责任的有效方式之一。再次，引咎辞职制度是建立责任制政府的关键所在。最后，引咎辞职制度是推进依法治国方略的重要战略步骤。

就黑龙江松花江水体污染事件而言，解振华引咎辞职反映出担任领导职务的公务员应当为自己的失职或违法行为承担行政法律责任。中石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故，造成大量苯类污染物进入松花江水体，是一次重大水环境污染事件，给松花江沿岸的居民生活带来了巨大的负面影响，甚至严重扰乱了黑龙江省居民的生活秩序，社会舆论密切关注，造成了很大的社会负面影响。出现重大环境污染事件后，如何迅速、妥当、合理地处置污染造成的负面影响，政府负有不可推卸的责任。不愿或不能承担起应有的责任，就失去拥有相应权力的资格。虽然这次环境污染事件的直接责任不在国家环保总局，但作为国家环境保护主管部门，对事件重视不够，对可能产生的严重后果估计不足，对这起事件造成的损失负有不可推卸的责任。按照官员问责制，解振华提请辞职，获得中共中央、国务院批准，也是理所应当。

案例思考题

思考题一

某年6月28日中午，骑自行车下班回家途中的李某不慎将停在路边的轿车的车门划破，从车里下来几个男青年要李某赔偿5000元，否则就别想走。正在双方争扯之时，李某看见身穿警服的民警张某路过此地，就上前寻求保护。张某说：“我已经下班了，这事不属于我管了。”说完就快速离开现场。几个男青年见状，竟出手殴打李某，致使李某轻伤。李某对民警张某的行为非常气愤，于是决定状告张某所在的公安机关。

问题：

1．本案中，张某的行为和其所在的单位有没有关系，此时是否有义务履行其作为人民警察的职责？

2．李某可否以张某所在的公安机关为被告提起行政诉讼？

重点提示：

根据《人民警察法》和《治安管理处罚法》及相关法规的规定，人民警察担负着维护社会治安，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，预防、制止和惩罚违法犯罪活动的法定职责。人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于危难情形的时候，应当立即救助，对公民提出的解决纠纷的要求应当给予帮助。本案中，民警张某对处于危难情形下的李某本应该积极给予救助，但是他却以下班为由，不管不问。正是由于他的不履行法定职责的行为，才导致王某身体受到伤害，张某身穿警服，其行为已经不仅仅是代表他本人的行为，而是代表公安机关。

思考题二

1995年6月，张某用自行车驮着两筐白菜到农贸市场上去出售。到农贸市场之后，张某因为急于出售，便没有到指定的摊位，而是在存放自行车处叫卖。这时，在农贸市场执勤的工商管理员王某以张某未在指定摊位出售为由，将张某的秤杆和秤砣拿走。张某便赶到工商管理局市场办公室去索要自己的秤杆和秤砣，王某不给。张某便抓起王某脱在地下的鞋子，说：“你不给我秤，我便把你的鞋子拿走。”王某急忙往回抢鞋，双方拉拉扯扯，厮打在一起。很快，其他市场管理人员也赶过来帮王某一起厮打。在厮打过程中，张某全身多处受伤，不得不住院治疗，共花去医药费千余元。张某出院后，要求工商管理局赔偿其医疗费1500元，误工补贴2000元，精神损失和其他费用4000元，总计人民币7500元。该县工商管理局审查后认为，本案王某和其他几位肇事者的伤害行为与工商管理局无关，属个人行为，故工商管理局对张某的赔偿请求不予受理。张某不服，向县人民法院提起诉讼，请求行政赔偿。

问题：

1．公务员的公务行为如何认定？

2．如何区分公务行为与个人行为？

重点提示：

县人民法院受理此案后，在该案归于哪一类案件上发生了意见分歧。一种意见认为本案属于民事赔偿案件，王某和其他执法人员对张某的伤害行为属于个人行为，对他们个人的违法行为，工商管理局不应该承担赔偿责任；而另一种意见则认为该案属于行政赔偿案件，王某的行为属于执法行为，对行政机关行使职权的行为，行政机关应该负责，而不应该只由王某一人负赔偿责任。该县人民法院最后认定该案属于行政赔偿案件，判决工商管理局向张某赔偿医疗费1500元、误工补贴2000元，同时驳回张某的精神赔偿请求。

思考题三

某县公安局办公室主任王某在一次宴请自己老战友的酒席上与酒店老板李某发生争执。王某一气之下，将酒店内的一台高级进口彩电砸坏，并扬言要吊销李某的营业执照。李某在多次向王某索赔无效的情况下，以王某为县公安局干部为由，要求公安局予以赔偿。被公安局拒绝后，李某以县公安局为被告，向县人民法院提起行政诉讼，请求法院判令县公安局赔偿自己的损失。人民法院在接到李某的起诉之后，经过审查，依法作出了不予立案的决定。

问题：

1．本案中李某的行为是公务行为还是个人行为？

2．法院所作出的这个决定是否正确？请说明理由。

重点提示：

我国《行政诉讼法》第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”这说明人民法院受理的行政案件至少要在表面上符合以下两个条件：一是被诉的行为必须是由行政机关或者行政机关的工作人员作出的具体行政行为，非行政行为和抽象行政行为在我国尚不能提起行政诉讼；二是该行为侵犯的必须是公民、法人或者其他组织的合法权益。在本案中，王某侵犯的是李某的合法权益，符合第二个要件，并且王某也属于行政机关的工作人员，其行为也不属于抽象行为，因而，从表面上看好像也符合第一个要件，似乎人民法院对该案应予受理。但是，实际上该案的情况并不符合第一个要件，因为，王某虽然是公安局的工作人员，但是，他砸毁彩电的行为并不是以公安局的名义进行的，不属于公务行为，因而他的这一行为也不可能是行政行为，所以应对该案负责的也应是王某本人，而不是行政机关。李某要保护自己的权利，应该向法院提起民事诉讼，而不是行政诉讼。