第一节 公务员的类别划分

由于公共职能的扩张、组织规模的增大等因素，现代政府管理必须寻求一定的准则以达到有效推动公共事务运行的目的。作为现代公务员制度的重要组成部分，公务员分类制度就是以特定的因素为标准对纷繁复杂的公共职能及其职位进行分类，以促进公务员管理各个环节的效率和效能，分类制度因而成为公务员管理的出发点。

一、公务员的类别

各国管理体制、文化背景不同，因而对公务员的职位与地位的理解存在着一定的差异，对公务员范围的界定及分类组织形式办法也有所不同。尽管如此，各国都对庞大的公务员队伍进行了分类，公务员分类管理具有普遍性。正如学者尼古拉斯·亨利所说的那样：“不管哪一级政府，公务员制度的基础都是职位分类。在公共人事行政的科学管理阶段，公共人事技术得到了推动。”

1．一般职公务员和特别职公务员

一般职公务员是经公开竞争考试择优录用，适用公务员法的公务员。而特别职公务员则指依据特别法律，通过选举或任命而产生的公务员，这类公务员的任用资格一般不得与普通职相抵触。除了依据资格考试等途径之外，还有其他条件的规定，例如，法官、检察官等就是如此。作出一般职公务员和特别职公务员分类的国家有德国、日本等。在德国，一般职公务员是经过公开考试录用，与内阁共进退，适用于联邦公务员法的公务员。一般职公务员又依其所担任职业的业务性质，分为政治职和普通职。政治职负责制定或拟定政策，如各部司局级以上职务、高级外交官以及宪法维护局局长、副局长等职。普通职公务员指各机关处（科）长级以下各种职务。特别职公务员是由民选或政治任命产生的，包括联邦总理、各部部长、国务秘书等。特别职公务员不适用于公务员法。在日本，一般职公务员是指参加公务员录用考试合格后被录用的公务员。而特别职公务员是指经公开选举或国会表决任职的重要官员以及待遇特殊的执行带有政治色彩的重要职务的人员（包括内阁总理大臣、国务大臣、人事官及检察官、内阁法务局长官等）。

2．政务官与事务官

政务官与事务官的分类，是指在国家人事制度的层面，把政府中执掌国家权力、管理国家事务的公务员，分成“政务官”和“事务官”两大类，即所谓的“两官分途”。显然，这种分类是基于公务员在政府中地位、职责、职能及其管理制度的不同来划分的。其中“政务官”一词属概称，多数国家没有专门的名称，主要包括通过不同程度的选举而产生的国家元首、政府首脑、行政首长，以及经各种政治性任命而任职的内阁成员或其他政府组成人员，其职责一般是决定国家和地区发展的战略目标和规划，制定国家对内、对外的大政方针和政策。这类公务员一般由选举或政治任命产生，实行任期制。政务官一般服从政党的意志，维护执政党的利益，随执政党的更迭而进退，因而又称为人事制度中的副业者（amateurs）。

而“事务官”则泛指除政务官以外的政府公职人员，一般均需通过竞争性考试而被择优录用，其职责是专门从事国家公共事务的管理，执行政务官的政治决策，担负并完成具体的行政工作。事务官一般通过考试择优录用，按功绩晋升，任职不受竞选结果的影响，实行常任制，因而又称为人事制度中的专业者（experts）。事务官的录用、考核、奖惩、任免、培训、退休、监督、保障等均有一系列法律制度具体规范，公务员法适用的对象往往就是事务官。事务官一般超然于党派利益之上，以服务于全体人民的利益为出发点和行为准则。

3．司法官与行政官

司法官有广义和狭义之分，广义的司法官包括法官和检察官，狭义的司法官仅指法官。而司法官之外的公务员皆为行政官。这种划分主要是依据其在公务活动中的差异而作出的。一般说来，司法官与行政官的区别表现为以下几个方面：

（1）地位的独立性不同。司法官一般负责审判之职能，须独立行使职权，不受任何干涉，与行政官必须服从上级长官命令不同。因此，西方国家一般都规定，法官必须超然于政党之上，依据法律，独立审判，不受任何外力的干涉。

（2）身份的保障不同。由于司法官必须依据法律进行审判，其身份必须有所保障。非经法定程序，不得免职，不得停职或转职等。

（3）知识的要求不同。与一般行政官不同，司法官需要具备专门的法律知识，因此，司法官任职者一般都有详细的规定。

（4）适用的法律不同。行政官一般适用于公务员法，而司法官适用于特别法，如法官法、检察官法等。

实际上，由于划分标准的多种多样，世界各国公务员的划分五花八门。例如，还有中央公务员和地方公务员之别，任命官员与民选官员之分，等等。但是，其目的都在于通过对庞杂的公职人员的地位、职能、行为模式等进行分门别类，以便针对其具体特点采用更为合理、高效、人性化的人事管理模式。

二、公务员类别划分的意义

不同的公务员类别划分之所以存在，是由于各国法律文化及历史发展阶段不同的缘故，并因而导致了对公务员具体含义理解和类别划分的差异。公务员类别划分是现代公务员制度建立的基础，其科学合理化程度直接影响到公务员管理其他环节的效率与效能。对整个国家公职人员作出不同的划分，对于国家权力协调、职能整合、行政分化等都起着重要的作用。具体说来，公务员类别划分的意义主要表现在以下几个方面：

（1）公务员类别划分是国家人事行政的基础。公务员类别划分是科学管理在人事行政工作上的应用，因而构成了公务员管理的前提条件。没有分类，就无法区别对待，更谈不上科学管理。只有对公务员作出合理的结构分析，进行一定的分解组合排列，才能有针对性地实施科学管理，也为其他各个环节的人事工作提供良好的基础。

（2）公务员类别划分制约着管理方式。公务员类别划分与管理方式之间存在着内在联系。类别划分是人事管理法制化的基本前提，是制定人事行政法规的基本依据之一。什么样的分类制度，在相当程度上决定了相应的管理方式和管理制度。众所周知，品位分类和职位分类的区别就是例证。因此，分类是否科学、是否符合本国国情，直接影响公务员管理各个环节以及整个政府公共行政水平的高低。

（3）公务员类别划分是国家权力系统的稳定机制。类别划分是国家组织设置科学化、系统化的主要手段。公务员类别划分并不是一套凭空臆造的逻辑分类体系，它是以现实的公务职位结构为基础进行的分类。在人事分类理论中，职位结构有两项基本原则，即横向的分工原则与纵向的等级原则，这是任何社会组织维持自身结构稳定和发展、满足复杂功能需要的基础。政府权力系统作为现代官僚层级制组织的代表更典型地反映出这一特征，公务员分类制度通过分类的强化功能，集中地体现了这两大基本原则。它通过横向的职位性质区别与纵向的职位等级划分，为公务员系统提供了一个资源分配、信息传递、人员流动和功能运作的基本模式，有利于促进公务员系统自身的稳定和发展。

当然，在实践操作中，由于公务员类别划分包含着诸多不同的类型，因而它们在人事行政中的具体作用也是不同的，不可一概而论。